浅析我国大学助学金的执行体系——基于委托代理关系理论

陈 智

(湖南师范大学 公共管理学院，长沙 410081)

【蓓蕾园地】

浅析我国大学助学金的执行体系
——基于委托代理关系理论

陈 智

(湖南师范大学 公共管理学院，长沙 410081)

我国在高等教育阶段建立了以国家奖助学金、国家助学贷款为主的多元国家资助政策体系，从制度上保障了家庭经济困难学生顺利就学。以大学生国家助学金为例，在其执行体系内部，中央政府、地方政府、高校与学生等主体之间存在错综复杂的委托代理关系，其中信息不对称与不确定性根深蒂固，由此出现了逆向选择或道德风险问题，最终导致政府及高校公信力、产出率、和谐度等指标不断下降。因此，相关主体亟待通过精简委托代理关系、建立舆情监管、推行精准资助、倡导思政教育等措施治理委托代理的流弊，从而确保我国高等教育资助事业的良性发展。

高等教育；精准资助；助学金；委托代理理论

教育资助事关教育公平与社会公平，事关脱贫攻坚和共享发展理念的落实。早在1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》，其中第九条就明确规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》同样提出了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针，特别强调了促进教育公平的问题，实现教育公平要向薄弱环节、薄弱群体倾斜。我国教育资助事业应运而生，影响着数以亿计的各级各类学生群体。

教育资助实质上充当“补偿正义”的角色，对教育起到了辅助性的维稳促发作用，具体是指国家、社会团体和个人为保障贫困家庭学生能获得接受教育发展的机会，从物质资金及相关政策上对他们提供实际援助。高等教育资助则更显时代感，彰显了国家和社会的发展进步。高等教育资助乃非义务教育阶段的行为需要，本质上即对高校贫困生发展权利的尊重和扶持，符合马斯洛需要层次理论之要义。我国高等教育现已搭建“奖、助、贷、补、减、免”等全方位、多层次的资助政策体系。2016年，各类助学金共资助全国普通高校学生938.68万人次，资助金额297.49亿元，占高校资助总额的31.12%。[1]然而在“蛋糕”做大的同时，如何施以精准有效的手段将“蛋糕”切好，成了一个更为关键的课题。纵观现行的高校教育资助执行体系，各主体间的委托代理关系根深蒂固并悄然蔓延，其中涉及的公平性问题亟待解决。本文以委托代理理论作为分析视角，着眼于当今公立高校大学生的国家助学金体系，力求为我国高等教育资助事业的改革发展提供启示。

一、公立高校领域中的委托代理关系架构

委托代理关系(Principal-Agent Relationship)存在于任何组织和合作中。任何一种涉及非对称信息的交易且参加交易的一方的行为影响到另一方利益的关系，都构成委托代理关系。委托代理理论中包括利益选择行动，但委托人不能直接观测到代理人选择了什么行动，能观测到的只是另一些变量，这些变量由代理人的行动和其他外生的随机因素共同决定。[2]委托代理关系很容易从理论层面引用到现实生活之中，用以解释公共组织的管理运营，进而洞悉其中出现的问题症结。随着“现代政府理念的基石——社会契约论和人民主权论”以及公共选择理论的建立和成熟，委托—代理关系理论便从经济学领域不断渗透到政治学、社会学等相关领域，成为当今研究政府以及公共政策的主要理论之一。[3]

(一)理论假设

传统经济领域中的委托—代理理论有4个基本前提假设：(1)经济人假设。该假设认为委托人和代理人都是追求自身利益最大化的经济人，这是委托代理关系产生的必然条件。(2)目标函数不一致假设。作为独立的经济人、委托人和代理人都有着追求自己利益最大化的倾向，两者之间不可避免地存在利益冲突。(3)信息不对称假设。该假设认为委托人和代理人在信息占有中地位是不对等的，代理人比委托人更直观地了解所委托事宜的信息，委托人一般处于劣势，从而给委托人的监督和控制带来很大困难，增大交易和谈判成本。(4)不确定性假设。代理结果除了受代理人努力程度的影响外，事实上还受许多代理人难以把握的不确定性因素影响。[4]

图1委托—代理基本理论假设示意图

4种基本假设的逻辑在于：代理人与委托人本能地扮演理性经济人的角色，因此目标函数存在差异，居于公平轴的两侧；由于存在着明显的信息不对称和不确定性，代理人很可能偏离了委托人的目标函数，而委托人又难以直接观察并施加监督，便不可逆转地引发了代理人损害委托人利益的不良现象(见图1)。高校作为行政结构完整、利益关系复杂的大型公共组织，在其吸收、整合、分配丰富教育资源的实际进程中，委托代理关系可谓盘根错节，如若缺乏必要的干预监管措施，所有的悲观假设都可能变成现实。

(二)基本关系

在公立高校领域，高校不仅被视为政府办的高校，而且提供着公众所急切需要的教育服务资源，它所牵涉的公立高校与政府、学生等多类主体之间的复杂契约关系，运用委托代理关系理论能够很好地进行解释与陈述。迄今为止，国内学者对高校中的委托代理关系有了较为全面深刻的探析，但对教育资助这一迅速发展的政策领域普遍缺乏针对性的研究。李建奇、唐琼玲重点剖析了政府与高校之间的委托代理关系，指出在政府、社会、高校诸多关系中，政府通过自身的掌控，从社会中介组织获取高校的质量、绩效信息，由此确定政府与高校委托代理的责、权、利边界，以契约或行政合同的形式进行委托代理。[2]隋学礼、周裕、李江城针对高校普遍存在的教师与学生委托代理关系，分别建立了静态、动态博弈模型进行分析，说明激励机制有效的关键是存在恰当的第三方。[5]楚红丽则认为高校涉及的委托代理关系具体包括4个层面，即个人与政府之间、政府与高校管理者之间、高校的内部运作、高校教育服务消费者与高校教育服务提供者之间等。[6]本文倾向最后一种研究视角，立足于宏观理论层面，全面地探讨高校作为中间代理人与政府、学生等主体间的委托代理博弈模式。

(三)风险格局

随着高等教育的扩招与普及，社会对发展性的高等教育事业的关注度、敏感性和期望值都空前高涨。政府与高校的关系从集权控制逐步走向了自主开化，无疑给高校学生管理增添了弹性与活力。然而传统的公立高校仍然被视为政府附属机构，具体表现在资源控制上的垄断性、政策过程的封闭性以及公共物品生产与效果的难以测量性，委托人很难具体认知代理人真实的行为目的、过程、规则等，由此滋生了严重的信息非均衡状态，在公共领域委托代理所衍生的风险性进而不断增大。[7]面向公众的高校执行体系中不可避免地带有强烈的行政化色彩，委托代理关系自然而然地潜藏于各项承接与分配环节之中。首先，介于政府与学生之间的高校仅是统称和泛指，实质上涵盖了校长、院系管理者、学生团体等分层代理主体，因此，公共行政权力的委托代理链条相当冗长；其次，代理人往往存在天生的自利性和机会主义倾向，会本能地隐藏或歪曲相关重要信息；最后，在缺乏有效监督机制的情形下，高校代理人频现逆向选择与道德风险等实际问题。原则上，科学的委托代理关系要求各主体间委托目标与代理责任的精准对应，而目前居身于高校管理体系中多层级、多重身份的委托代理关系俨然偏离了原本的价值意义，这便成为大学助学金执行不力的要害之处。

二、大学助学金的委托代理关系及其流弊

大学国家助学金用于资助家庭经济困难的全日制普通高校本专科学生，覆盖面约为在校学生总数的20%，平均资助标准为每生每年3 000元，可分设2～3档。一般意义上，我国本专科大学生申领助学金必须经由各级政府、高校及其代理人等多道关卡，教育资助行径中无不体现着委托代理的层级化特性。在按部就班、逐步递进的工作格局下，一定的不公正风险被削弱，但同样不可避免地带来了诸多不易显现的次生风险。

(一)错综复杂的委托代理

大学助学金执行体系浓缩成一套完整的行政系统，箭头所指即存在委托代理关系(见图2)。政府、高校、学生既作为委托者又扮演代理人的角色，高校成为执行体系的核心所在。

图2 大学助学金执行体系委托代理关系示意图

1.政府：“大气”委托，“真空”代理

中央政府一般负责统筹安排，直接管辖的部门包括教育部、财政部等。地方政府则有广义与狭义之分，教育资助中广义的地方政府包括地方教育、财政、民政、人社厅(局)等次级承接机构；狭义的地方政府单指与学生资助资格审批直接挂钩的机构，例如城镇中的社区委员会、街道办事处和区民政局，农村中的村委会、乡政府和县(或者区)民政局等。中央政府将宏观政策方针施加给地方政府，将拨款直接下放给高校或经由省级教育部门周转，进而委托高校或地方政府将政策落到实处、将助学金发放到位。但在中央政府政策落实、拨款下发之后，容易导致受助学生、生源地政府和高校三者之间的利益高度一致，中央政府想要核查并追溯教育资助的真实投入几乎不可能。此外，在中央政府与学生之间存在一类委托代理关系。学生是委托人，是最终的利益主体，政府是代理人，它的根本目的在于最大化实现学生的意志和利益。但是，政府与学生之间形成的委托代理契约是不成文的、隐形的。接受公众公共权力委托代理运行的政府，在很大程度上只不过是象征性的主体，虽然政府是名义上的代理人，但实际上难以实现代理的效果。因此政府对于社会公众或者学生的代理职能是不直接、不分明的，往往表现出“真空”态势。

2.高校：单一委托，双向代理

随着经济社会的进步腾跃，高校被赋予了更加充实丰富的职能，尤其对在校学生施展各式各样的教育资助福利成为战略要点。政府委托高校的目标在于促进教育公平，进而造福社会的和谐稳定；而高校作为委托方呈现出显著的单一性，视各级政府为坚实的后盾，委托其以资金、政策等形式给予大力支持。基于大学国家助学金制度，高校内部形成了层级鲜明的委托代理关系，具体包含校长、学生处或资助中心、院系主任、辅导员、年级或班委会、学生等繁多关系主体。从宏观角度来看，委托代理链上的高校无疑具备了“双向代理”的特殊职能，一方面是“本职”——代理完成中央及地方政府规划的教育资助目标；另一方面是“副业”——形成自我独立的、附加的利益追求，其中涉及宏观层面高校长远的战略发展及其绩效考核需要，还包括了微观层面高校管理者个人或团体的不正当得利等。每一级中间委托人都尽自己最大努力使自身利益最大化，而弱化自己的责任，以多种形式分享双重利益。

3.学生：自主委托，被动代理

学生始终处于委托代理的底层，具有最强烈的愿景与诉求。而当前教育资助体系从制度层面赋予了学生自主委托的权力，学生委托申请助学金的门槛较低。“理性”学生委托助学金的真实缘由可以划分为三个层次：助学金从无到有；助学金从低级别上升到高级别；获取额外的福利机会，例如与助学资格直接挂钩的国家励志奖学金等。同样作为社会公众的大学生将希望寄托于国家政府，在实际的执行体系中不得不发挥最大的主观能动性，委托地方政府开具证明，进而在高校内部委托相关管理者进行资格认可与审批，最终才能得到助学金。学生是助学金的初始委托人，具体的委托对象由远及近包括了中央政府、地方政府与高校。而在代理轴一侧，不合理的委托代理执行体系赋予了学生以“代理人”的属性和相应责任。具体而言，政府与高校制定助学规定，在一定程度上“委托”有需求的学生开具相关证明，此时的学生归属为代理人。但是获取助学金的硬性条件在于必须代理完成各类鉴定程序，学生呈现出极大的被动性，其代理人的角色几乎形同虚设。

(二)全面深刻的流弊代价

大学助学金执行体系中存在着委托—代理链条复杂过长、资助双方信息不对称等“硬伤”，这种管理形式无疑淡化了最基本的“契约精神”，随之而来的是各主体的责权利边界模糊不清，不仅造成了相应的职能责任无法有效落实，同时加剧了所需信息的不对称现象，最终很可能滋生“真假资助对象”博弈逆向选择与“福利依赖”道德风险等问题。具体以公信力、产出率与和谐度三个维度剖析委托代理关系所衍生的流弊：

1.行政流放滥用，公信力大打折扣

当前我国大学助学体系多以行政政策制度为助学金的运行确保机制，而非一种市场经济行为，疏于法律监管成为一大明显弊病。公共组织的决策风险是由组织集团承担，公立高校代理问题的症结之一便在于违法成本过低。于是在“零风险”决策体制中滋生了大量的道德风险和机会主义。宏观层面，高等教育制度改革要求政府下放权力，但政府对高校却缺乏严格监管，没有在源头上保证大学助学金的公平性，致使行政权力滥用的风险不断扩散；微观层面，高校内部博弈关系层层叠加，大学助学金的最终代理人往往是为数不多但权力极大的辅导员或者类似人员，他们具备了相当程度的自由裁量权。公共领域政策执行的目的在于安抚民众，但一旦政策执行失控、失效，民众的矛头将直指国家政府，政府的权威性与公信力将大打折扣。

2.利益交叉失衡，产出率高开低走

投入产出率是指投入成本与其所创价值之间的关系，是客观反映政策效果的一项关键指标。助学金执行体系中触发的逆向选择和道德风险，不仅使外部公信力形象受损，更会大大影响内部政策的产出率。大学生教育资助不断增量和优化，在覆盖更多学生总量的同时，也会自然而然地激化学生的竞争意识。一方面，在助学金“有或无”与“多或少”的利益争夺中不幸落败的事实贫困生依旧会承受经济风险与受教育机会风险；另一方面，获取助学金的学生可能会忽略必要的责任义务，陷入暗自满足、不求上进的恶性循环之中。大学助学金执行体系内部的利益交叉失衡致使教育资助的目标时常跑偏，助学政策的实际产出率从上至下始终呈现高开低走的非正常趋势。大学助学金评定执行的不公平现象日益凸显，暗藏着越来越多“假贫困获资助”和“同贫困状况获不同等资助”等不良现象，甚至也有不少事实的大学贫困生衍生了“惰性心理”，掉入危机四伏的“贫困陷阱”。

3.权利被动瓦解，和谐度循回降温

现行的大学助学金管理制度还不够规范化和科学化，各主体间产生不可避免的博弈格局，最终将破坏和谐的校园氛围。高校学生群体中常见两类极端人群，一类急功近利，他们倾向于物质层面的攀比，将个人利益强行建立在牺牲社会和他人的基础上，为获得更进一步的物质享受与满足，不惜借用助学金来填补自身花费上的空洞；另一类由于胆小怕事，家庭情况不佳、学习成绩不理想等造成的自卑心理作祟，使得他们往往碍于情面，相对缺乏主观能动性，从而失去应有的资助权利，反倒被非贫困生掠夺侵占。这样一来，大学助学金的发放不仅不利于高校贫困生的自我资助，而且催生了新的不公平，对整个教育资源也是莫大的浪费。更严重的是，委托代理关系所造就的道德失范问题容易触发外部利益受损群体的心理障碍，将随时演化成为定时炸弹，不可逆转地陡增社会风险。大学助学金的终极目标是削弱社会风险、促进社会稳定，但是一旦帮扶的对象出现了偏差，无疑好心办成了坏事。

三、大学助学金执行体系的治理与完善

大学生国家助学金是高等教育资助体系中覆盖范围最广的政策之一，因此，从其存在的问题能够洞见我国整个教育资助体系的缺陷与不足，有助于做出相应的政策调整。委托代理关系衍生的流弊在短时间内难以完全根除，但相关主体可以借助制度的重建与完善来削弱委托代理链条中的种种问题。从“链条”的各环节着手，围绕着“创新制度”“保障公平”“提升效率”与“追求和谐”等主旨施展的治理工作势在必行。

(一)精简委托代理关系，提升部门专业水平

委托代理关系的逐层累加，致使初始委托人的委托目标在代理链条中不断被“稀释”，政策的公平和效率皆无法得以实现。因此，从委托代理链条中的“中间人”入手进行改革，是提高整体运行效果的突破点。[8]首先，大力简化委托代理中的层级跨度和信息传递。例如，没有直接参与助学评定的院系中高层领导应当放权让渡给下级，略过助学体系中非必要的审批流程，从而不仅提高了工作效率，更在一定程度上规避了更多潜在的道德风险。其次，强调各代理主体的专业性，避免权力泛滥和权力交叉。例如，在高校中建立健全专门的学生资助中心或相关职能部门，由其直接负责统筹助学金的具体执行工作，把好“申请、评审、公示、发放”四关。一方面，在制度层面就减轻了委托代理双方的信息不对称风险，助学金评定趋于客观公正，高校代理人的形象更为直观可靠，同时委托者的反馈渠道也更为透明高效；另一方面，学生与资助中心的“面对面对话”能够分担高校中间代理人的工作压力，同时弥补其因专业技能薄弱、经验不足所造成的政策架空或执行不力等问题。当前学生资助中心的职能作用和专业水平亟待进一步强化，同时对高校相关人员的综合素质以及编制安排无疑提出了更高的要求。

(二)建立健全舆情监管，探索决策追责制度

针对委托人意愿表达长期欠缺制度性、稳定性和长效性的现状，完善契约设计并加强监管和告发力度是解决代理问题的必由之路。法律监督、业务监督和拨款限制等科学手段需要得到进一步重视和开发。2017年全国学生资助管理中心的工作主题为“全国学生资助规范管理年”，强调进一步建立完善舆情监控和应急机制。高校教育资助工作的监督主要仍是政府部门负责。现代政府从直接经营学校中抽离出来，但并不意味着“掌舵员”身份完全消失，在相关立法规范上应当赋予大学生更大幅度的权益保障。例如，各市区须建立健全互联网信息或舆情监控办公室，积极疏通网络信息渠道，实现信息公开，逐步形成完备的舆情反馈体系。而立足于高校层面，通过学生资助中心、财务处、纪委监察处等相关部门制定“事前”“事中”与“事后”相结合的严密监管制度，能够有效规范代理行为，并对代理人行为做出评估，为代理人奖惩奠定基础，进而从源头上削弱行为浪费，提升行为绩效。此外，针对高校内部因法不责众而造成的“违法成本过低”，应当在高校制定并推行追责制度，做到对号入座、严格惩治、持续跟踪、及时反馈等。这样一来，在严肃组织纪律、强化代理者责任意识的同时，更能从根本上提升助学金的实际产出率，同时公信力与和谐度等核心指标也会逐步回温。

(三)大力推行精准资助，增强宣传幅度力度

教育资助是实现社会公平与进步最为直接有效的方式与途径，不过其效率与效果始终依赖于对资助对象的精准识别与资助手段的科学合理性。教育部于2015年提出了“精准资助”这一概念思想，探索建立贫困生认定指标体系，建档入库，精准确定资助对象；通过建立奖助等级评定指标体系，对受助对象的优秀或贫困程度等各项指标量化评级，分别给予相应奖励补助，奖励额度因人而异；通过计算各地区各学段的教育成本、每个学生家庭的教育投资能力及其教育资助需求，实现奖助的标准化、精确化。2017年教育部发文明确指示要做好资助的“四大精准”，即对象精准、力度精准、分配精准、发放精准四位一体的新型资助模式。其中“发放精准”要求学生资助中心严格按照时间、标准、方式执行，确保全年发放金额达到规定的资助标准。而精准资助作为一项受众广泛的高校民生政策，同样需要接受来自省市级教育部门、高校监察处以及校园舆情等多方位的监督。从本质上来看，精准资助是解决委托代理流弊的绝佳良策，大学生助学体系的执行效果将得以质的飞跃。然而，大数据时代下信息传播与被冲刷的速度极快，新兴的惠民福利政策亟待大力宣传推介，因此，高校可以考虑举办时政政策宣讲班、建立资助工作宣传月报制度等。

(四)积极倡导思政教育，培育学生自助能力

2017年全国学生资助中心的工作重点是全面构筑起融“物质帮助、道德浸润、能力拓展、精神激励和规范管理”五项内容为一体的资助育人体系。[9]一方面，高校须发展和强化“以委托人需求为导向”的学生管理模式，即作为代理人的高校学生工作管理者要深入学生群体内部，急困难学生之所急、想困难学生之所想，及时洞察家庭经济困难学生的新变化、新问题、新需求，帮助其解决实际问题，积极构建以人为本的当代校园文化；另一方面，针对学生群体内部被助学金消极摆渡的“明争暗斗”现象，有必要施展事前的思想政治辅导和事后的惩戒修正工作，大力推崇和传播社会主义核心价值观。此外，高校亟待宣扬“理性消费”，积极培养大学生的勤俭意识，摒弃超前消费、过度消费和从众消费等错误观念。而高校学生本身的“能力拓展”也同样重要，一是鼓励学生勤工俭学、自主创业，主动分担家庭经济压力；二是提升学生的权利与自我保护意识，如若碰到合法正当权益受损的情形，可通过各类媒介申诉维权。新时代快速成长的大学生理应对最新的高校优惠政策具备一定的政治敏感度，以积极的主人翁姿态参与到高校建设之中，从侧面推动高等教育事业的前进。

现行多元化的教育资助政策是对社会进步的“反哺”，具有十分深远的意义。我国的教育资助事业不能仅仅拘泥于顶层制度设计，更重要在于实际执行工作的践行。在高校教育资助体系中，公信力、产出率与和谐度自始至终都是教育资助系统追逐的目标。为此，中央及地方政府、高校及代理人、学生本人都应切实履行好自身的职责义务，不断创新改良学生资助体系，积极克服委托代理关系中的各类流弊，从根本上兼顾高校教育改革的公平与效率，这样我国高等教育事业的繁荣昌盛将指日可待。

[1] 中华人民共和国教育部.2016年中国学生资助发展报告[EB/OL].(2017-02-28)[2017-03-28].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170228/170228_sfcl/201702/t20170228_297543.html.

[2] 李建奇,唐琼玲.我国政府与公立高校关系研究——基于委托代理理论视野[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2011，(6):1-3.

[3] 焦克源,张婷.我国社会资助制度实践的流弊与治理——基于委托—代理理论的分析视角[J].理论与现代化,2012，(6):115-120.

[4] 楚鹏举.浅谈委托代理[J].沿海企业与科技，2005，(3):135-136.

[5] 隋学礼,周裕,李江城.高校委托代理关系中教师与学生博弈模型[J].财经科学，2009，(6):117-124.

[6] 楚红丽.公立高校与政府、个人委托代理关系及其问题分析[J].高等教育研究，2004，(1):43-46.

[7] 夏义堃.非对称信息环境下政府决策行为分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2005，(6):840-843.

[8] 李玉栋.论教育中的双重多层委托—代理关系[J].中国教育学刊，2015，(6):63-68.

[9] 全国学生资助管理中心.全国学生资助管理中心召开2017年全国省级学生资助管理中心主任会议[EB/OL].(2017-02-22)[2017-04-12].http://www.xszz.cee.edu.cn/gongzuodongtai/zhongyang/2017-02-22/2908.html.

【责任编辑曹静】

ResearchontheImplementationSystemofCollegeScholarshipinChinaBasedonPrincipal—AgentRelationshipTheory

CHEN Zhi

(School of Public Administration, Hunan Normal University, Changsha 410081, China)

In the stage of higher education, China have established a diversified subsidy policy system with national scholarships and state student loans, which systematically guarantee the smooth attendance of students with financial difficulties. There are intricate principal-agent relations between the central government, the local government, the college and the students, among which the information asymmetry and the uncertainty are deep-rooted, and the reverse selection or moral hazard problems will have to happen, and ultimately result in government and university credibility, output rate, harmony and other indicators continue to decline. Therefore, the relevant subjects need to ensure the healthy development of the higher education subsidy in China through streamlining the principal-agent relationship, establishing public opinion supervision, implementing precision fund-raising and advocating ideological and political education.

higher education; precision funding; scholarship; principal-agent theory

2017-05-31

国家社会科学基金青年项目：高风险家庭儿童防虐体系研究(12CSH095)

陈智(1993—)，男，湖南衡阳人，湖南师范大学公共管理学院硕士研究生，主要从事社会保障与社会政策研究。

G647

：A

：1009-5128(2017)18-0092-06