人地挂钩规划的科学编制

方文君　张济生

摘要：人地挂钩实施规划的科学编制有利于促进人口城镇化和土地城镇化协同推进。本文分析了人地挂钩实施规划的内涵，研究了科学编制人地挂钩规划的工作范畴、内容、成果形式等技术体系，提出人地挂钩规划应在科学统筹的前提下进行科学编制，并在实践的基础上提出人地挂钩实施规划的建议，以期为各组织开展人地规划规划编制提供启示与参考。

关键词：人地挂钩规划；科学编制；城镇化；实施

近年来，由于城市快速发展，土地城镇化快于人口城镇化，人口城镇化超前户籍城镇化现象很显著。为解决这一现象2008年7月22日，国务院办公厅在《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》中首次提出了“推进城镇建设增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”，人地挂钩由此得来。之后在2010年完善了人地挂钩规划的政策，2011年在河南省中原经济区展开了先行试点。

一、人地挂钩内涵及编制原则

（一）内涵

人地挂钩，即城乡之间城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进城定居规模相挂钩，地区之间城市化建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模挂钩。简单而言，人地挂钩就是“人往城转、地随人走、钱从地出”。

（二）编制原则

人地挂钩和规划编制应践行科学发展观，科学合理的编制人地挂钩规划，在规划编制过程中主要采用的方法有：统计分析法、线性规划法、灰色模型法、投入收益模型法等，以保证规划的科学性。但理论方法始终是没有工作实践总结来得更加的直接与准确，所以要汲取和借鉴试点地区编制好的人地挂钩规划的核心经验，在具体编制过程中应遵循以下原则：

（1）坚持以人为中心与保障民生原则；（2）坚持城乡统筹的原则；（3）坚持效益最优原则；（4）坚持规范运作原则。

二、人地挂钩规划编制技术体系

编制一个全面、科学、实用的人地挂钩规划成为目前土地管理者不得不面对的课题，应包括以下几个方面：

（一）工作范畴

人地挂钩对象有两个，一是城市建设用地、二是外来“人口”数量。其主要目的促进人口城镇化与土地城镇化协同推进，有效破解城镇化、工业化和农业现代化协调发展用地矛盾，进一步提高土地节约集约利用水平。

（1）规划范围：根据以人定地是的原则，规划编制范围应包括行政辖区内的所有建设用地。（2）规划期：以5～10年比较合适，根据与其他规划相衔接的原则，建议人地挂钩规划编制为当年到2020年。（3）规划精度；根据利用实施管理，方便操作的原则，规划编制的基本单元为宗地，建议采用第二次全国土地调查成果为工作底图。

（二）工作內容

人地挂钩编制思路主要涉及：城乡增减人口的核算、农村土地的综合整治、指标的产生、规划方案等。实施规划的具体工作内容包括以下几方面：

（1）研究区基本情况。简述项目区所在区的区域概况、项目区所涉及的自然、社会、经济状况与土地利用现状等。（2）城乡人口增减分析。主要是对研究区总人口、城镇增加人口以及农村减少人口的预测。（3）城乡建设用地供需分析。主要从三个方面进行分析：一、城镇建设用地需求分析；二、农村建设用地整治潜力分析；三、新型农村社区新增用地总规模。（4）人地挂钩指标的确定。根据研究区的具体情况，计算出可人地挂钩指标。（5）人地挂钩规划方案的编制。依据编制原则进行方案编制。（6）人地挂钩规划实施效益分析。人地挂钩实施效益分析主要从社会、经济、生态三方面来分析。（7）人地挂钩规划实施保障措施。可从行政、经济、技术三个层面提出规划实施保障措施。

（三）成果表现形式

好的规划成果离不开好的成果表现形式。人地挂钩规划成果应采用文字报告（含文本说明）、表格、栅格图件和矢量数据库。

（1）文字成果。文字成果包括规划文本和规划说明两部分。（2）表格成果。主要包括各乡镇农村减少人口统计表、新增城镇建设用地表、新型社区建设情况统计表、城乡建设用地人地挂钩规划表、规划期末土地利用结构表等。（3）栅格图件。主要包括人地挂钩现状图、规划图、人地挂钩潜力分析图等。（4）矢量数控库。矢量数据编辑一般在GIS平台下开展，属性应包含每块宗地的全部信息，且符合拓扑要求。

三、人地挂钩规划实施建议

（一）加大行政部门之间的协调力度

人地挂钩规划实施是一个综合性的系统工程，在整个工作的过程中政府结构要高度重视，建立健全“党委领导、政府组织、部门联动、群众参与、乡村实施、和谐推进”的工作机制。发改委、信息化、国土资源、财政、公安、住房城乡建设、环境保护、农业、商务、交通运输、水利等相关部门作为领导组的成员，各部门成员要加强配合、注重各方利益的协调。

（二）搭建好人地挂钩平台

人地挂钩的实施必须搞清楚一个地区多少农村迁移出去，是出县、出市还是出省，同时城镇外来流入的人口有多少，有多少是农村人口，有多少是城镇户口，这是实施人地挂钩政策的前提，所以人地挂钩政策的实施需要先建立人地挂钩信息管理平台和人地挂钩指标交易平台，而后通过“地随人走”或“城镇化率增长指标”模式开展工作。

（三）规范政策实施

规范的政策是保证人地挂钩规划能正常有序的实施，公安部门要加强户籍管理的监管，防止出现片面追求城镇化用地规模而更改户籍、农民“被市民化”等现象。对于政策实施过程中出现的失职、弄虚作假等行为，要按照有关规定予以严肃处理。

四、结语

在城镇化快速发展的今天，土地作为兼具资产与资源的稀缺性资源，如何解决人地矛盾已成为当今亟待解决问题。在这种背景下，人地挂钩政策体系应运而生，不仅解决了限制城市发展的土地瓶颈而且还保障了耕地红线，加快了新农村建设。编制人地挂钩规划，核定人口、整治土地、产生指标、交易指标、使用指标、分配收益、挂钩兑现等正是新形式下需要开展的一项基础性工作。如何建立人地挂钩规划编制体系，使其发挥重要作用，任重道远还需大家共同努力与完善。endprint