“镇级市”改革的逻辑：扩权、分权与治理转型

李建华

“镇级市”改革的逻辑：扩权、分权与治理转型

李建华

目前，浙江、山东、湖北等经济发达区推行的“镇级市”改革，旨在不改变原建制镇行政级别的前提下，将中心镇纳入到设市模式的范畴中，使其有能力以市的标准来进行规划、建设和管理。改革的实质是通过县（市）政府的放权和镇政府的扩权来解决经济强镇所面临的“责权倒挂”的制度性难题。这一权力的重新配置行为，一方面容易引发上下级政府间的权力博弈和失范；另一方面又有利于“镇级市”自主性的培育。但在实际运行中，“镇级市”改革并未对县、镇政府间的职权关系作根本性的调整，难以实现规范化的纵向分权和同步性的权力规制。因而，在制度设计上需要进一步的优化、创新，以促使基层治理转型的实现。

“镇级市”；扩权；分权；治理转型

改革开放以来，在市场化、工业化、城镇化的快速推动下，我国东部沿海地区凭借地理区位的优势和改革发展的先机，涌现出大批的“超级镇”①“超级镇”又称“中心镇”“特大镇”“经济强镇”等，指在几个乡的范围内规模较大、人较多、基础设施较好的老建制镇。。客观上，这些“超级镇”已具备了现代城市的各种要素，只是在我国行政区划的刚性约束下，镇级的行政级别使得它们所能支配的经济、政治、社会资源较为匮乏，在基层治理中常面临“小马拉大车”的现实困境，后续发展动力不足。目前，浙、鲁、豫等地推行的“镇级市”试点，正是解决这一制度性难题的一次有益尝试。改革的中心是赋予强镇更多的自主发展权以解决镇政府管理权限与镇域经济社会发展不相适应的矛盾。本文通过回答县镇政府间权力关系是如何变化的、这种变化对镇级政府的权力运行会产生什么样的影响等问题，试图从分权的视角探析镇级政府治理转型的现实路径。

一、改革进程中的权力下放

“镇级市”又称“县辖市”，指将人口、经济等达到相关指标的城镇设立为市②“镇级市”设市标准在2016年两办印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中作了明确说明：“东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右，中部和东北地区一般在5万人左右，西部地区一般在3万人左右；常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年位居本省（自治区、直辖市）所辖乡镇前10%以内。”，它在本质上仍是强镇扩权的一种方式。推行了十几年的“强镇扩权”最早源于广东③2005年，广东省佛山市高明区首次尝试赋予乡镇县级管理权，被认为是全国“强镇扩权”改革的开端。，随后浙江、山东、湖北等地相继跟进。

各地扩权改革的主要是通过行政权限的直接下放、委托授权、联合执法以及派驻机构服务等方式实现的，扩权的内容集中于经济社会管理权限的扩大、财政支配权的落实、人事与机构编制的优化及配套设施的完善等方面。（见表1）

可以说，“强镇扩权”是经济发达区对县（市）、镇（街）政府间关系的一次调整，目的是改善镇级政府行政权力运行中责权不对等、事权财权不对称的现实状况。而事实上，早在1996年4月，温州市龙港镇的《全国小城镇综合改革试点方案》得到中央批复之际，龙港镇便开始实行了市级计划，享受包括36个项目的县级经济、行政、人事管理权限，这使得龙港在短短几年内便跃身成为温州第一镇。但在改革进程中，苍南县和龙港镇在利益分配上出现了较大分歧，几年后，苍南县叫停了此试点方案。2007年5月，浙江省下发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》试图推行以培育小城市为目的的“强镇扩权”改革，首批选定141个省级中心镇，赋予它们部分县级经济社会管理权限，以解决“责权倒挂”的问题，但由于其中关于分权的规定过于笼统，并未指明应如何放权及该放什么权，因而，真正意义上的扩权改革此时只是停留在文件表面。2009年6月，温州市委、市政府为了切实改变强镇管理体制滞后的局面，出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》，着手建设“镇级市”。而继温州之后，山东、安徽、湖北等地的试点也陆续开启，直至2014年《国家新型城镇化规划》的印发，“镇级市”在全国范围内开启了试点。

表1 “强镇扩权”的主要方式和要点内容

从各地“镇级市”建设实践来看，改革在一定程度上增强了镇级政府的自主性，有力地推动了镇域经济社会的发展，为我国经济发达区基层治理转型提供了可推广的经验；另一方面，改革试点在我国压力型体制下，仍面临纵向分权的非规范化以及权力规制的非同步性等困境，有必要结合“镇级市”建设的实际状况，对改革进程中存在的体制性分权问题进行深入剖析。

二、建设“镇级市”所面临的分权问题

此番的“镇级市”改革主要围绕县（市）级政府“放权”和乡镇政府“扩权”间的博弈展开，在不改变原建制镇行政级别的前提下，将一部分原属于县（市）的执法、检查、治安、建设、人事等管理权限通过行政授权、委托授权等方式赋予经济强镇，以实现由“城镇”建制向“市”建制的转变。这一系统的改革工程，往往牵一发而动全身，存在诸多的分权问题。

（一）如何实现规范化的纵向分权

当前，一些学者将县镇政府间的关系归纳为“同构”“共谋”“压力”等类型[1],无论处于哪种模式中，县级政府均发挥着支配性的作用，县、镇政府的这种不对等关系使得中心镇扩权的多少及权责匹配的程度多有不同。以浙江省部分试点镇的情况为例，自2007年至2010年底，浙江金华的永康市人民政府先后将市级层面15个部门的50多项行政许可事项的审批权、管理权下放到中心镇。而丽水市云和县政府只是有选择地下放了15项经济社会管理权限[2]。尽管受到各县域范围内的经济条件、社会发展状况、地理位置等因素影响，但从试点镇扩权的结果来看，镇级政府与县级政府的在权力博弈方面能否拥有话语权，往往决定了建制镇扩权多少与扩权大小。

正是因为这种具有较大弹性的行政分权行为，使得县、镇政府间的权力配置的界限模糊不定。授权行为更多地从县级政府自身的决策安排和利益诉求来进行考虑，镇级政府虽然得到了中央、省级、市级政策的支持，但在具体的行政分权过程中，仍是相对被动的一方。因此，县、镇政府间的决策权、事权、财权关系很不稳定，容易陷入周期性的收—放、集——分循环怪圈，上下级政府间责权关系的“钟摆效应”[3]明显。在我国压力型体制下，如何构建规范化的分权体系，走出权力收放无序的怪圈，为合理划分县乡政府间的职责权限提供制度性的保障，是建设“镇级市”绕不开的难题。

（二）如何实现同步性的权力规制

从各地的改革成果来看，“镇级市”建设的焦点仍是如何实现权力的下放以赋予经济强镇更多的自主发展权，而对于镇级政府如何接得住、用得好自主权重视不足，权力规制的缺失性日益暴露。

突出表现为强镇扩权后，镇级政府在经济社会管理上将拥有大量的自由裁量空间。具体包括：审批方面，原来需要上报给上级有关部门审批的，现今只要收到扩权镇的文件后，有关部门便会“见章盖章”；人事方面，镇领导班子成员和中层干部的调整都要充分尊重镇党委、政府的意见，上级更多的是负责审批和备案；财权方面，各地都采用了“确定基数、超收分成、几年不变”的方式，逐步构建县、镇财权与事权相匹配的分配机制。在上级监管不力以及地方利益驱动的情境下，镇级政府很容易从地方公利的“捍卫者”蜕变为以营利为目的的“经济人”。而正是由于权力下放与规制的非同步性，权力异化风险也将随之增加。具体表现为：权力行使直接性增强、权力执行人为干扰加大、权力滥用风险加大。因此，出现了一些以“扩权”为借口，随意增加编制、增设机构、提升官员等级的强镇。在权力结构和运行机制发生诸多变化的情形下，强镇政府如何利用所得的权力促进镇域经济的进一步发展？上级政府如何构建有效监督机制避免强镇扩权后出现的权力滥用、寻租行为？这些都是“镇级市”改革不得不面对的深层次问题。

以上的观点主要是对各地“镇级市”建设总体情况的概括分析，是针对各试点镇共性问题的深入思考，目的是为镇域社会治理转型提供具有建设性和指导性的政策、建议。但由于经济发展条件、社会管理状况以及自然人文因素的不同，各地“镇级市”改革的推进方式、进程及经验也各不相同。但对于共性问题的探讨，无疑是推进改革深入推进的必要环节，因此，下文对实现治理转型的现实路径的论析十分必要且非常重要。

三、实现治理转型的现实路径

在国家统筹城乡发展和推进新型城镇化的战略背景下，“镇级市”改革可被看成是当前我国小城镇发展和现代小城市培育的主要方式。而要建成“镇级市”，绕不开对县、镇政府间的职权关系进行根本性调整，改变上下级政府间纵向分权的非规范化和权力规制的非同步性，实现合理合法地下放权力、科学规范地运行权力、有力有效地监督权力是实现基层治理转型的必备条件。要实现“镇级市”改革的深入推进，还需改革者进一步开阔视域，优化现有的制度设计。

（一）实现治理转型需要从顶层设计着手

首先，改革需要推进国家立法进程。在依法治国的大背景下，现行的法律、法规、规章一般只会将行政权授予县级及以上人民政府，乡镇政府并不具备行政执法主体资格，具体到委托授权方面，各地一般采用设立派驻机构的方式，但现实情况是派驻机构往往成为县级政府机构的延伸，镇级政府实质上并未实现“真正意义”的扩权。在“管理重心下移”、“属地化管理”“权力下放”的原则指导下，大量行政管理事务和职责被分配给中心镇政府，相应的事权、财权下放相对滞后，常会发生权力“断链”的现象。同时，由于镇一级执法依据不足、执法机制不健全、机构设置不完备，面对众多“看得见”的行政违法行为，若一管就意味着违法，若吃上官司，政府基本上就是败诉。因此，推进中央和地方立法进程，为授权提供法律依据，是目前推进“镇级市”改革必须要进行的顶层设计。

其次，改革必须由高层级政府主导，在减少上级党政机关压力的同时加强镇级人大的作用。为了减轻县级党政机关对镇级政府的压力，多省都已重新规范了考核体系。如浙江省政府于2006年提出“不得将不属于乡镇职能范围的事项或不应由乡镇承担的责任列入对乡镇工作的考核，严格控制对乡镇党政领导的‘一票否决’事项”[4]。需要指出的是，我国实行的是党委领导下的行政首长负责制，虽然在程序上镇长、副镇长的任命是由同级人民代表大会选举产生，但实际上候选人的提名权掌握在县级党委手中，这样一来，县级党政机关对镇政府的影响力更加强大了。因此，在强调减少县级党政机关压力的同时需要强化镇级人大决策、约束、监督等作用的发挥。在镇级人大闭会期间，主席团要定期组织代表开展活动，听取和讨论镇级政府的专项工作报告，并将镇域内人民群众的对政府工作的建议、批评反映给镇级政府，以保障镇政府把主要精力放在为当地人民群众提供所需的公共服务和进行必要的社会管理。

（二）实现治理转型需要对县镇政府的职责权限进行界定

首先，关于县镇政府的职权界定，主要包括两个主要方面。一是对于共有职能来说，有学者提出应根据受益范围原则、溢出效应原则、区域均等化原则等来划分政府间的职权关系。[5]参照以上原则来划分县镇政府间的职权，可以将财政花费巨大、技术要求程度高、专业性强的事项交给县级政府；而服务性强、较为繁杂、直接面向基层群众的事项交给镇级政府。二是对于县级政府专有职能来说，如《组织法》第59条所规定的“环境和资源保护、行政监察、民族事务、城乡建设事业”等，镇级政府可以提供信息帮助。

其次，在界定县镇政府职权的基础之上，应积极构建权力规制体系。对于镇级政府而言，权力规制体系的构建应从以下两方面着手。一是积极发挥镇级人大的作用。现行的《组织法》第九条规定，镇级人大行可行使13条职权，涉及监督、决策、人事三方面。但由于镇级人大无权设立常委会，镇级人民代表大会闭会期间，通常是镇级人代会的主席和副主席负责人大主席团的日常工作，因此，在对镇级政府的工作开展监督、决策时往往显的势单力薄；同时，镇级人大主席、副主席以及镇级政府领导人员往往由县级党委圈定，镇级人大的选举只是流于形式。因此，要真正发挥镇级人大的作用，应设立专门的镇级人大办公室来处理镇级人大日常事务，同时减少党委对镇级人大的干涉，使镇级人大有能力对扩权后的核心部门、重点领域、关键岗位进行监督。二是积极发挥镇级党委的作用。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，镇级党委共有6项职权，涉及政治领导、工作协调、干部管理等方面。而自20世纪90年代以来，广东、浙江等地的镇级党委相继成立了如镇级党委办公室、镇级纪律检查委员会等专门机构。镇级党委对同级政府的监督，可从加强对干部的教育、培养、选拔等方面着手，通过廉政文化培育和廉政机制建设构建起一种内源式的防控机制。

我国的“镇级市”改革是镇域经济社会进一步发展的现实需求与现有行政体制框架下基层供给不足间张力作用的结果，它是对基层政府责权不对称关系的一种回应，改革的推进有利于实现基层治理转型。但应看到，此项改革并未对政府间的职权关系作根本性调整，规范化、法治化的分权体系并未建立，同步化、系统化的权力规制体制并未形成，因此，制度设计的创新空间巨大。

[1]吴理财.县乡关系的几种理论模式[J].江汉论坛，2009（6）.

[2]苏靖.强镇扩权正突破[N].浙江日报，2010-05-18.

[3]孙柏瑛.强镇扩权中的两个问题探讨[J].中国行政管理，2011（2）.

[4]中共浙江省委办公厅、省人民政府办公厅《关于推进乡（镇）机构改革工作的意见》（浙委办）[2006]56号[Z].2008-08-31.

[5]沈荣华.各级政府公共服务职责划分研究[J].新视野，2011（1）.

责任编辑：贺春健

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1671-6531（2017）07-0040-03

李建华/吉林大学行政学院在读硕士（吉林长春130012）。