坚持依法保护环境的思考

朱娟

法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，坚持依法保护环境，既是依法治国的必然要求，也是环境保护工作的基本方向，法治是推进环境治理的基本方式，要充分发挥法律保障机制在环境保护中的积极作用。

一、当前依法保护环境存在的主要问题

（一）环境保护的法律体系不健全

我国环境立法初步形成了以《环境保护法》为主体的法律法规体系，把环境保护纳入了制度化、规范化的轨道，但我国环境保护法律体系还不够完备，环境保护某些重点领域立法空白，资源保护缺失，程序性立法偏少，环境处罚等方面没有明确的程序性规制，填补法律空白仍将是环境立法的首要任务。有些重要的环境单行法规缺乏配套的实施细则，法律条文过于原则化，抽象化，对法律责任规定得过于笼统，导致环境保护执法具体操作起来难以落实。在现行的环境保护法律法规中，对环境违法行为的处罚力度也不够，罚款数额过低，容易导致在环境保护执法中出现守法成本高，执法成本高，违法成本低的情况，环境保护法律制度不够严格。

（二）环境保护的管理执法不统一

我国环境管理体制是统分结合的多部门、多层次的执法管理体制，根据现行相关法律法规，尽管地方环保部门在业务上听命于上级环保部门，但在预算和人事上受当地政府的控制。现在即使环保执法权增加了，但环保部门无法实现统一监督管理，不利于统一执法，从而使一些地方环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构，为了提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益，甚至一些地方领导只注重经济，而对环境保护法规置之不理，造成了地方保护主义极为严重。

（三）环境保护的法律监督力度不足

我国环境保护一直强调以行政为主导，政府起到主导作用，过去我国的环保行政主导一直呈现出不断加强的趋势，目前，环保工作的重点是加大环境执法的力度，这使环境行政主导的特色更加鲜明。行政主导有其优势，具有较高的效率，能适应我国生态环境复杂的特点，但其局限性也很明显，环境保护以行政为主导，导致权力相对集中，行政部门自由裁量权过大，监督力度也就上不去，执法主体繁杂，上下级形不成垂直关系，往往为了地区利益、部门利益，形成了上级有政策，下级有对策的应付局面，使许多监督政策不能得到实施，法律得不到执行，监督变得苍白无力，环境污染日益严重，因此重视法律监督尤为重要。

（四）公民环境保护的法律意识不强

目前人们政策性意识浓厚，法律性意识较淡薄，致使许多法律法规在实施过程中以政策的原则性、实践性、灵活性代替了法律法规的强制性、规范性、稳定性。现在由于对环境保护法制宣传不足，宣传方式单一，宣传力度欠缺，广大群众对环境保护法规不很了解，还没有形成环保法律意识，有的群众为了自己一时的经济利益加剧了自然生态环境的恶化，有的干部为了本地区经济利益置环保法不顾，把局部利益与整体利益、短期效益与长远利益对立起来，严重违背了自然规律、经济发展规律与绿色发展要求，对社会效益、环境效益产生了极坏的影响。

二、坚持依法保护环境的几点建议

（一）完善环境保护的法律体系

系统构建环境保护领域法律规范体系，以宪法规定的环境保护为基础，综合性环境基本法为核心，其他相关部门法的有关环境保护规定为补充，建立包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的完备体系。环境立法要本着实事求是，统筹兼顾原则，坚持污染防治立法与环境保护立法并重，对一些存在缺陷的法律法规及时修改或废除，对环境法律盲点，应尽快立法以填补空白，制定相应的实施细则，设置相应的法律责任，减少原则性规定，增强环保法律的可操作性。2014年修订的《环境保护法》增加了按日计罚、查封扣押、行政拘留等条款，加大了对污染违法行为的处罚力度，提高处罚标准，以解决污染企业违法成本低，而守法成本高的倒置现象。

（二）提高环境保护的执法水平

健全环境管理制度，党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理。这是环保管理体制的重大創新，在各地环保执法过程中，环保局为执法主体，并且垂直上一级环保机构管辖，不隶属当地政府主管，这样全国各地各部门的环保工作都由统一的环保机构来行使职权。各地政府只参与辅助本地环保机构工作，并将其作为考核各级政府部门政绩的重要组成部分，制止地方保护主义与部门保护主义。确立部门联动的长效机制，环保部门与其他部门建立起各尽其责、齐抓共管环保工作的协作配合关系，彻底改变环保部门势单力薄、权力有限的现象，真正做到执法必严。同时不断提高对环保执法队伍的规范化管理，改善环保部门人员的专业知识结构，提高执法人员的素质，严格依法办事，做到文明执法和规范执法，提高执法水平。

（三）加大环境保护的法律监督力度

我国实行环境保护行政主导，行政部门自由裁量权较大，所以一定要加大法律监督力度。一是加强上下级政府监督关系，即上级政府把下级政府关于环保工作开展的好坏，是否密切配合环保机关工作的顺利进行，作为考核评定其年度政绩的一个重要组成部分；二是形成环保机关上下级垂直监督关系，国家环保总局从法律和行政上对各级各部门环保机关在执行环保法律法规方面加大稽查力度，对个别环保机构不能认真执行环保法规，不能圆满完成上级交付的任务的情况严格查处，对违法乱纪现象追究有关责任人的法律责任及行政责任，促使各级各部门的环保机构依法行政，做到执法必严，违法必究。

（四）提高公民环境保护的法律意识

提高公民的环保法律意识，就要加大环保法治宣传力度，环保法治宣传既要从增强企业事业单位和普通民众的环保意识、责任和法治观念出发，又要从增强广大环保执法人员，尤其是领导干部的环保意识和环保法治观念出发。各级环保行政主管部门要举办领导干部环保法治宣传教育培训班，也要充分利用报纸、广播、电视等各种媒介，通过专题讲座、参观考察、召开现场会、送法上门等形式，全方位多角度宣传环保法律知识和保护环境的重要性，加强环境警示教育，建立广泛的公众参与机制，增强全社会环保法律意识，使环境保护的法律意识深深扎根于广大民众心里，养成保护环境的良好习惯，提高遵守环保法律法规的自觉性。endprint