技工教育发展三题：历史、逻辑及定位

陈伟+黄大乾+李姿

摘 要：从历史的角度看，建国以来技工教育的发展，政治因素是其原初动力，经济因素是根本动力，职业教育规律日益成为决定技工教育发展程度与水平、效率与效益的关键因素。在此过程中，技工教育的中国特色逐渐形成。极富中国特色的技工教育的发展，要关注其内在发展逻辑、竞合发展逻辑以及内涵发展逻辑，要厘清它在国民教育体系中、在“技—职”两分体系中的定位，还要梳理清楚技工教育体系内部的发展定位。

关键词：技工教育；发展历史；发展逻辑；发展定位

作者简介：陈伟（1973-），男，湖南邵阳人，华南师范大学职业教育学院院长，教授，博士生导师，研究方向为职业教育、高等教育；黄大乾（1962-），男，广东白云学院校长，研究员，硕士生导师，研究方向为高等职业教育、教育管理；李姿，女，华南师范大学硕士研究生。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）22-0018-06

技工教育的发展，既是近代中国学习和借鉴西方、特别是前苏联的政府管理体制、职业教育体制的重要产物，也是中国经济、社会、教育发展和政府管理变革过程中的重要创新。技工教育具有广泛的实践意义和社会建设价值，但有关技工教育的理论研究相对滞后，甚至技工教育发展的诸多基本问题仍待梳理和厘清。技工教育不但亟需得到关注，而且需要基于“返本开新”的原则，紧扣技工教育的实践之本、理论研究之本，从技工教育独特的发展历史、相对独立的发展逻辑以及尚待厘清的发展定位等方面开展基础性研究。

一、技工教育的发展历史

（一）政治因素是技工教育创建的原初动力

首先，建国之前，基于革命与战争的需要，老解放区创建了三所技工学校，其中最早的是1941年成立的甘肃省机械制造学校。其次，建国之后，基于社会主义革命与建设的需要，中国在学习前苏联的过程中开始主动发展技工教育。技工学校的性质与欧美国家的工业中学类似，但1920年苏联一些企业创设的工厂艺徒学校是该类教育成型的标志，而在建国之后积极向苏联学习时期，基于苏联计划体制的技工教育，由于政治、经济体制领域具有共同的计划特性，因此极易被接受并得到发展。第三，社会主义改造与建设新中国需要技工教育的有力支撑。建国之初，面对旧社会遗留下来需要安置的400万失业工人，党和政府举办了各种类型的专业训练班。这为社会主义革命和改造发挥了极为重要的政治功能[1]。

（二）經济因素是技工教育发展的根本动力

建国之后，经济因素对中国技工教育发展的影响日益上升。1953年起为了适应社会主义建设的需要，特别是随着156项重点工程的兴建，各地区、各部门陆续兴办了一些技工学校；1958年以后技工学校得到迅速发展，甚至因受到“大跃进”的影响而出现了不顾客观条件盲目兴办的偏向。改革开放初期，面对几近荒废的技工教育，国家积极恢复和发展，并针对青年职工提出“双补”（补文化、补技术）要求；同时，基于经济体制改革和发展的需要，技工教育本身也开始改革。具体改革有很多。第一，改革技工教育的管理体制。1977年12月教育部、国家劳动总局上报国务院《关于全国技工学校计划、管理工作划归国家劳动总局的请示报告》，国务院批示并后经国家计委、教育部、国家劳动总局研究，一致同意将技工学校的计划、管理工作由教育部划归国家劳动总局和地方劳动部门领导，1978年2月教育部、国家劳动总局发出《关于全国技工学校综合管理工作由教育部划归国家劳动总局的通知》。管理体制的变更进一步彰显了技工教育旨在培养技能、适应劳动力人才市场的特征。第二，拓宽培训范围。1981年以来，国家逐步改变技工教育只靠国家投资、单纯为全民所有制企业培养技术工人的状况，提倡国家、企业、全民、集体多方集资、投资办学和联合办学，形成国家产业部门、各级劳动部门、厂矿企业事业单位、有关部门单位联合办学等多种办学体制，其中企业办校占50%[2]。技工学校除按国家计划培养后备中级技术工人，还开展在职工人的中高级技术培训、待业青年初级技术训练，不仅基本满足了全民所有制企业对技术工人的需要，也为集体所有制企业、乡镇企业、个体私营企业等培训技术工人。第三，改革毕业生分配制度。1983年以前实行的国家对技工学校毕业生统一分配的制度有利于稳定技工学校发展，但不利于调动学生学习的积极性，1983年开始实行“有条件地统筹安排、择优分配、不合格者不予分配”的制度，1988年国家又规定技工学校毕业生分配到企业当工人的实行劳动合同制、分配当生产实习指导教师的实行聘任制。进入21世纪之后，在社会主义市场经济大潮中，技工教育日益按照人力资源市场的人才需求开展培养工作。正因为技工教育必然紧贴经济发展需求的天然属性，早在改革开放初期，技工教育的生产力性质日益受到重视，而确证的依据有三：“第一，技工教育这种人类社会特有的社会现象，是人类在同自然做斗争中为了适应人身的生存和发展的需要，强化自己在生产力中的作用，实行物质资料的扩大再生产。……第二，技工教育在阶级社会里有着明显的阶级性，但它主要不是属于上层建筑，而是属于生产力。……第三，技工教育的本质属性是生产力，不仅在理论上能够得到客观的说明，而且在实践上也得到了事实的验证。”[3]技工教育与经济发展的天然联系，使得技工教育最早的旨趣就在于培养技术工人，因此往往被英译为education for technicians。

（三）职业教育规律日益成为决定技工教育发展程度与水平、效率与效益的关键因素

技工教育是一种独具特色的教育类型，必然要遵循教育规律，接受教育规律的制约。改革开放以来，尽管经济影响日益上升，但技工教育的人才培养属性日益突出。首先，技工教育是构建中国教育体系的重要组成部分，是优化中国教育结构的重要支撑。按国家改革中等教育结构的要求，技工教育的招生对象不断调整。在改革开放初期，招收初中生的比例不断上升，由1983年的12%上升到1990年的82%[4]。随着高级技工学校、技师学院的不断增加，面向高中毕业生的招生比例不断提高。其次，技工教育是建设现代职业教育体系不可或缺的力量。进入21世纪后，国家有关职业教育发展的政策导向从“大力发展”进而提升到“积极发展”。《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕 35号）提出，“把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点”，职业教育的发展被提升到了国家战略的高度[5]；《教育部等六部门关于印发〈现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）〉的通知》（教发[2014]6号）进一步强调，“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列。”第三，技工教育在探索职业教育规律与中国国情相结合的领域发挥着重要的作用。“新型学徒制”的提出及实践（人社部、财政部2015年共同印发的《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》、《企业新型学徒制试点工作方案》）、一体化教学模式的推广、校企合作模式的创新，等等，都对中国特色的现代职业教育的发展作出了不可忽视的贡献。

纵览技工教育在中国的发展史，可以发现政治、经济力量的影响依次上升，职业教育规律则始终发挥其基础性作用；在诸种力量分别对中国技工教育发挥着关键性影响的过程中，技工教育的中国特色逐渐形成，中国特色的技工教育发展逻辑逐渐彰显，技工教育发展定位日益清晰。

二、技工教育的发展逻辑

（一）技工教育的内在发展逻辑

在技工教育界，存在一种“技工教育特别论”，即认为技工教育是一种不能与中职学校、高职院校的教育相融通、相借鉴的特殊教育型式。事实上，与中职学校、高职院校所提供的职业教育一样，技工教育也是教育，且是一种职业教育，不过它是有别于中职学校和高职院校且独具特色的职业教育，技工教育的存在表明职业教育的实践形式可以而且应当多样化。作为一种教育活动，技工教育必须遵循教育的基本规律，依赖教育的基本要素以保持有序运行。广义的教育，泛指一切培养人的社会活动，家庭教育、社会教育、学校教育皆统括在其中；狭义的教育，常限于学校教育，往往离不开“教师—学生—知识（能力、技能）及其组织形式—教育教学中介”等基本要素。一切教育都具有职业性质，或者说都是以职业为最终目标的——这是广义的职业教育；但从狭义的角度看，职业教育指的是萌芽于工业革命早期、成熟于19世纪末和20世纪初的现代职业教育。在我国，现代职业教育是在鸦片战争失败以来亟需“救亡图存、求强求富”的背景下自国外引进的舶来品。基于批判“旧教育”、建立“新教育”的需要，“职业教育”一词在20世纪初期开始见诸于我国教育家的言论和著述。1904年，山西农林学堂总办姚文栋在《添聘普通教习文》中写道：“论教育原理，与国民最有关系者，一为普通教育，一为职业教育……”1917年5月，黄炎培等来自教育界、实业界的48人在上海发起创办中华职业教育社，正式定名“职业教育”。1982年中华人民共和国宪法中提出国家兴办“职业教育”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》把普通高等教育以外所有培养专业技术人员、技术工人以及其他城乡劳动者的学校和培训机构，统称“职业技术教育”。1996年，国家颁布《中华人民共和国职业教育法》，“职业教育”重新取代“职业技术教育”成为正统。

黄景容认为，职业教育的基本规律包括与社会发展相适应规律、与人的发展相适应规律等，职业教育的运行规律由人力资源市场规律、职业教育规律、技能人才成长规律三者互渗而成，核心内容是五体协作律、四环互动律、三层转化律[6]。在“五体协作”律中，“五体”是指构成和明显影响职业院校日常运作的五个主体：培养机构主体——学校、教学主体——教师、学习主体——学生、家庭教育主体——家长、接受就业主体——用人单位。“四环互动”律表明，职业院校的工作主要由四个环节构成：招生、教育、鉴定、就业。这四个环节体现职业标准、学校标准，是学校技能人才培养工作正常进行的基本保证。“三层转化”律中的“三层”，指的是学校培养过程中的办学条件、内涵发展、就业促进等三个层次。五体协作律、四环互动律、三层转化律，三者共同构成为职业教育的运行规律。技工教育作为职业教育的类型之一，它介于学校与社会之间，是学生从学校走向社会、从课堂走向工场、从学生身份转变为劳动者身份、从以学业为中心转变为以职业为中心的中介过渡性教育，具有强劲的“跨界”特性[7]；技工教育的职业教育本质，要求它必须遵循职业教育的内在逻辑。

（二）技工教育的竞合发展逻辑

技工教育是一种独具特色的职业教育。在中国目前的管理体制下，存在两种类型的职业教育，一是由教育系统（教育部—教育厅—教育局）主管的学校职业教育，二是由人社系统（人力资源和社会保障部—各省人力资源和社会保障厅—各地市人力资源和社会保障局）主管的技工教育。两类职业教育之间存在诸多差异。首先是管理者不同，隶属于不同的行政管理系统。其次是举办目的不同。建国初期规定，学校教育培养干部，技工院校培养工人，不过此后的发展逐渐淡化这种分化。再次是人才培养定位不同。学校职业教育着重培养管理服务型人才，理论性强于技能性；技工教育着重培养专门技术工艺型人才，技能性强于理论性。最后，在经费来源、招生方式、培养模式等具体运行领域，两者也各不相同。以招生为例，技工教育往往发挥着兜底招生的功能，选拔性远远弱于中职学校、高职院校。隶属关系不同、功能定位互有差异的两套职业教育体系，即人社系统的技工教育与教育系统的学校职业教育，一方面作为“同类不同型”（同属职业教育，但并非同型职业教育）的职业教育而并列存在，通过分工合作共同承担起中国职业教育的使命；另一方面两者皆在职业教育系统中，彼此之间存在竞争关系，而技工教育在竞争发展的过程中面临着生源质量差、社会认可度低、升学通道不畅等困难和问题的制约，亟需获得“与教育系统的职业院校建立统一的招生平台、加大经费投入、落实毕业生待遇”等政策性支持[8]，必然要求从目前弱于学校职业教育系统的差序格局中谋取自身的生存空间和发展机遇。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出，“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列。”这项政策激活了技工教育系统的无限想象空间，进一步突显两套职业教育体系之间的竞合关系。

（三）技工教育的内涵发展逻辑

近年来，内涵发展已经成为技工教育政策的核心关键词。《关于大力推进技工院校改革发展的意见》（人社部发[2010]57号）要求“明确技工院校功能定位，突出办学特色”，强调“坚持高端引领”、“开展多元办学”的同时，还要“注重内涵发展。各地要处理好扩大规模和内涵发展的关系，指导技工院校在注重改善办学条件，保持适度办学规模的同时，强化内涵发展。”受此引导，2013年底以来广东省技工教育提出要“控制规模、调整结构、提升内涵、特色发展”，吹响了广东技工教育从“规模发展”逐步转为“内涵发展”的号角。尽管政策已在积极推进技工教育的内涵发展，但有关“内涵发展”本身的内涵，并没有取得共识，反而呈现出众说纷纭的状态，甚至还存在“各取所需、以偏概全、畸轻畸重、人云亦云”等认识误区。对技工教育内涵发展概念在理论研究、政策文本及地方实践中的语用分析表明，其实际内涵是多维度的，每一个维度都有丰富的内涵，多维度的丰富内涵共同构建了技工教育内涵发展的“内涵系统”。其一，内涵发展旨在激发、强化技工教育发展的内在动力。具体而言，即促使技工教育借助必要且充足的办学自主权，挖掘内部资源、激活内在力量，通过向管理要效益、向师生要活力，强化有效教学、有效实训，实现积极发展、主动发展。其二，内涵发展旨在优化技工教育发展的内部条件。其具体旨趣在于，针对办学理念、办学模式、师资建设、学生综合素质培养、专业建设、校企合作、服务社会、文化建设、课程改革、职业培训、质量控制、办学特色等各个层面、各个方面的办学条件，一方面把所有要素作为办学资源予以整合[9]，另一方面对它们进行持续优化。其三，内涵发展旨在强化技工教育发展的内部功能。不但要强化技工教育的托底供给、普惠型供给功能，还要强化其优质供给功能以保证学以致用、优学优用。其四，内涵发展旨在激活技工教育发展的内在效能。技工教育的发展，要以效率为基石、以效益为中介、以效能为目标；技工教育的效能目标可概括为：规模适度发展、结构合理优化（地域结构、层次结构、专业结构）、质量稳步提高、效益逐渐提升（社会效益、经济效益、教育效益）。第五，内涵发展旨在促进技工教育的良性发展。内涵发展的价值指向是正向的、积极的、前进的良性发展，具体内涵包括高效发展、精细发展、特色发展、可持續发展，等等。

三、技工教育的发展定位

（一）技工教育在国民教育体系中的发展定位

定位（Positioning），是竞争发展中的重要战略思维方式[10]。技工教育的发展，同样需要厘清其在各种体系中的定位问题，首先要解决它在国民教育体系中的发展定位。我国的国民教育体系，指的是由五个方面的教育和三项保障机制所构成的现代教育事业总体。五个方面教育是义务教育、基础教育、高等教育、职业教育和成人教育；三项保障机制是国民教育经费保障机制、国民教育教师保障机制和国民享受教育权利保障机制。现代国民教育体系以终身教育思想为导向，以普通教育和职业教育为基础，以初等、中等、高等教育为层次，以提高全民族思想道德素质和科学文化素质，形成全民学习、终身学习的学习型社会为目标[11]。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》基于发展职业教育、建设现代职业教育体系的需要，绘制了教育体系基本框架。在这个基本框架体系中，首次绘制了“普通教育—职业教育”两分体系，脉络清晰，但较为宏观，许多细节尚待进一步厘清，技工教育所占地位尚未得到阐释、尚待明确。如果针对我国教育系统中“学”重“术”轻、“普”重“职”轻等问题，紧扣“研究—教学”、“学术—应用”两大维度，基于“优、雅、实、用”四大價值基准，可以在“普通教育—职业教育”两分的教育体系基本框架中，进而细化出学术类、通识类、应用技术类、技术技能类教育机构，形成一套新的教育分类体系。在此分类体系中，侧重以研究（开发）为人才培养方式、以学术创新能力为核心、以领袖人才为培养目标的高校是典型的学术类教育机构，其目标要“优”，“优”在教师和学生的知识创新、精神创新——这类似于柏拉图“理想国”中培养“哲学王”的古老构想；主要以教学为人才培养方式、以学术理解能力为培养目标者是典型的通识类教育机构，其目标要“雅”，“雅”在学生的身心素养；强调以研究（开发）为人才培养方式、以开发型应用能力为培养目标者是典型的应用技术类教育机构，其目标重在“实”，“实”在师生的应用型专业能力；侧重以教学为人才培养方式、以操作型应用能力为培养目标者是典型的技术技能类教育机构（包括高级技工学校、技师学院），其目标在“用”，“用”在学生的技术技能。四类教育机构分别重点追求“知识创新之优、身心素养之雅、专业素养之实、技术技能之用”，其共同目标在于整体实现《中华人民共和国教育法》规定的“培养社会主义建设者和接班人”的教育宗旨[12]。在“优、雅、实、用”的学校四分体系中，包括技工教育在内的职业教育主要体现为“实、用”两种类型。

（二）技工教育在“技一职”两分体系中的定位

现代职业教育的中国特色之一就是两套职业教育体系并立。这两套职业教育体系，一为隶属于教育系统的职业教育体系，一为隶属于人社系统的技工教育体系（见表1）。其中，技工教育由于招生、培养层次、升学通道及能发放的文凭证书等方面的先天不足，在事实上处于竞争的劣势地位；在高等教育大众化的背景下，尽管技师学院在高职高专层次能够保持“相当于”，且可以“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列”（《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》），而且人社部门愿意“积极协调有关部门将技师学院列入高等学校序列，按照高职生均经费标准落实办学经费”（《人力资源和社会保障部关于推进技工院校改革创新的若干意见》，人社部发〔2014〕96号），但不可否认的客观事实是，教育系统的职业教育体系与人社系统的技工教育体系，在总体上构成的是“上下型”纵向等级关系，这抑制了技工教育的发展潜力，压抑了技工教育的功能发挥。从技工教育系统角度看，存在建设新型“技—职”关系的愿意。这种新型“技—职”关系应该具有以下三个特点：一是平行分立，即两套职业教育体系在分工基础上各安其位、各守其责；二是互补协同，即两套职业教育体系应在竞合架构中彼此互补、协同发展；三是平等竞争，即两套职业教育体系应在各自实现优质发展基础上营构平等竞争的环境和秩序、保持平等竞争的关系。

（三）技工教育体系内部的发展定位

在技工教育体系内部，自低向高依次有技工学校、高级技工学校、技师学院三个层次。根据《人力资源和社会保障部关于推进技工院校改革创新的若干意见》（人社部发〔2014〕96号），从功能定位看，“技工院校是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分……是构建劳动者终身职业培训体系的重要载体，是培养技能人才的重要平台，是承担技工教育、职业培训、技能鉴定、竞赛集训、公共实训、就业服务等工作的综合性技工教育培训基地。”从技工院校内部的层次定位看，“技师学院主要承担通过学制教育培养高级工以上技能人才任务，属职业教育高层次技能人才培养范畴。高级技工学校主要承担中级工、高级工培养任务，普通技工学校主要承担中级工培养任务，属中等职业教育。”三个层次的技工院校在人才培养定位上，既彼此分工，又互相衔接。其中技师学院的地位较为特殊，在技工教育体系中发挥着招生规模的主导、办学水平的标杆、办学方向的引领等作用。尽管如此，不可否认的是，技师学院是由高级技工学校通过评估升格而成的，且往往是在高级技工学校之上加挂的一块牌子，而非独立的院校建制。换言之，在技工教育体系中，“相当于”中等教育的技工学校、介于中等教育与高等教育之间的高级技工学校、“相当于”高等教育的技师学院，混搭在同一院校内跨层次办学，这属于组织集成模式。与此不同的是，教育系统的中职学校、高职院校往往是按照严格的办学标准，各自独立办学，属于组织分化模式。从理论上讲，不同层次的组织混合在一起，却没有根据专业分工的事实适时进行组织分化，不利于促进组织的专业化，会影响其社会声誉、易降低社会公众的认可度。组织集成而非适时分化的办学模式，可能是技工教育的地位相对较低的重要原因之一。

注释：

①《人力资源和社会保障部办公厅关于做好2015年技工院校学生资助管理工作的通知》强调，进一步规范专业和证书管理，并开始运行“全国技工院校毕业证书查询系统”。2015年春季以后毕业的学生，通过“全国技工院校电子注册和统计信息管理系统”进行毕业管理和生成毕业证书，学校可依此打印毕业证书，然后到上级主管部门验印。全国统一标准的技工院校毕业证书由各省人社厅统一印制，按学校办学层次分为三种，分别是：技师学院毕业证书、高级技工学校毕业证书、技工学校毕业证书。

参考文献：

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[12]陈伟.高等学校分类模式的反思与“理想类型”建构[J].教育发展研究，2016（11）：1-6.

责任编辑 韩云鹏