公办福利机构引入社会工作专业服务的多重路径研究*——基于广东省16市25家机构的实证调查

谭 磊

(广东工业大学政法学院，广东广州，510090)

公办福利机构引入社会工作专业服务的多重路径研究*
——基于广东省16市25家机构的实证调查

谭 磊

(广东工业大学政法学院，广东广州，510090)

近年来，随着我国各级政府购买公共服务以及推动社会工作发展的政策出台，在社会福利领域运用“公私协力”模式引入社会工作专业已成共识。本文结合广东省16市25家公办福利机构的实证调研，指出引入社会工作服务有六种不同方式：项目式购买社工服务、项目式购买督导服务、岗位式购买社工服务、内部转(设)岗与项目购买式相结合共同提供社工服务、虚拟式社工项目购买、纯内生式社工服务模式。在对比基础上，研究探讨各种方式中“公私协力”的普及现状、公办福利机构引入社工服务的选择偏好以及社工服务成效的影响因素。最后，本文提出三对策：财政预算为主、多元化渠道拓宽资金来源；采取 “外引+内生”向“内生”式过渡的引入路径；尊重社会工作服务专业与管理的独立性。

公办福利机构；社会工作；公私协力

一、研究背景说明

(一)公办福利机构引入社工服务的政策背景

本文所称公办福利机构，是指由国家各级民政部门举办和管理的以收养社会孤老、残、幼为目的的社会福利院、儿童福利院、精神病康复医院、优抚医院、乡镇集体举办的敬老院等福利服务机构。进入2000年以来，随着社会福利社会化的改革趋势，公办福利机构在政府政策引导下逐渐开始引入社会工作专业服务。2006年，党的十六届六中全会提出要建设宏大的社会工作人才队伍，要求在社会福利、社会救助、慈善事业、精神卫生、残障康复等领域提供社会工作服务。2007年，我国民政部下发《民政部关于开展社会工作人才队伍试点工作的通知》，决定在全国有条件的地区开展社会工作人才队伍建设试点工作，并确定了90个公办福利机构作为民政部首批社会工作人才队伍建设试点单位(民发〔2007〕98号)。2009年，民政部公布第二批社会工作人才队伍建设试点单位名单(民函〔2009〕229号)，全国共166个公办福利机构入选。全国范围内公办福利机构开展社工服务的试点实践由此引发，此后，部分省份如广东省也开始本省的社工人才建设试点工作。2009年广东省民政厅专设社会工作处，2011年广东省颁布《关于扩大我省社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，对广东省社会工作人才的培养、职业化建设等等面进行了详尽规定，细化人才队伍培养的目标。2012年广东省民政厅出台《广东省社会福利机构等级认定办法》，其中规定，广东省社会福利机构等级认定分为省特级、省一级和省二级三类，省特级需配备专职社工5名以上，省一级配备专职社工3名以上，省二级配备专职社工1名以上。在国家和地方省份民政部门的双重倡导和扶持下，公办福利机构社工服务得以稳步推进。

2013年，我国中共十八届三中全会做出全面深化改革的决定。决定提出，在社会管理等诸多领域，要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。推广运用PPP(Public Private Partnership,即“公私协力”)模式是改进政府公共服务的重要举措，有助于提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。财政部、发改委相继发布配套政策法规文件，由此公私协力模式在我国全面升温，[1]并开始成为我国国内转变政府职能的重要手段。这一决定的出台，为我国公办福利机构购买社会工作服务项目提供了良性的政策环境。

公办福利机构集中收养的孤残儿童、老人、残疾人等，部分为“三无”人员(无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人)，是我国社会中最弱势的人群，因满足自身生理、心理和社会需求的能力不足，需要政府和社会力量以物质援助和专业服务的方式予以满足。公办福利机构多为各省市民政厅(局)的下属事业单位(部分残疾人康复机构主管部门为各级残联)，社会工作专业也由各省市民政厅(局)社会工作处负责，因公办福利机构和社会工作专业二者归属于同一或相近系统，在管理上具有天然便利性，也利于促成公办福利机构与社会工作服务在现实中的融合。综上所述，在国家转变政府公共管理职能、促进社会工作专业发展的有利政策背景以及双方管理的天然便利性双重因素的促进之下，公办福利机构引入社会工作专业服务已成为普遍化实践。

(二)本研究调研说明

本研究调研对象为公办福利机构以及社会工作专业。公办福利机构，指政府对特定社会福利对象开展供养性福利服务的专门机构。社会工作，是以扶贫济弱为宗旨，促进个体与环境良性互动的助人式专业工作。2015年8月至2017年1月，本课题组共调研广东省25家社会福利机构，分布于广东省广州、深圳两个副省级城市以及14个地级市(珠三角、粤西、粤北、粤东均有分布),共计16市；其中综合福利院(服务对象涉及多类别人群)14家、老人院5家、精神疾病治疗康复机构4家、儿童保育机构2家；这25家公办福利机构中，省市民政部门或残联下属事业单位23家、公建民营1家，集体福利机构1家；城市地区24家、农村地区1家，部分福利院或老人院兼有光荣院或居家养老服务职能。本次调研单位中，除1家机构为国家二级福利机构外，其余均为省内不同级别福利机构。收养人数规模从3000人到20人不等，人数规模较少为某乡镇敬老院，收养人员最多为某副省级城市儿童福利院，含院舍照顾与院外类家庭照顾、寄养儿童青少年等各类型安置对象共计3000余名(在国内同类福利院中收养人员数量亦为最多)。

本研究采取质性研究方法，主要采取半结构式访谈与个案研究法。调研对象含广东省市级民政部门领导、福利机构领导、社工机构负责人、福利机构社工部门负责人以及一线社工与服务对象。在了解公办福利机构引入社会工作专业服务的多重路径方面，研究者访谈内容涉及该公办福利机构引入社工服务的历程、当前具体状态以及服务经验与不足与未来改进方向，具体提纲如下：(1)机构服务概况；(2)社工服务引入的缘由与过程；(3)当前社工服务开展的形式与工作内容；(4)社会工作与其他类别专业人员的合作情况；(5)本机构社会工作的服务成效及评估；(6)本机构社会工作服务的未来趋势。

二、“公私协力”理论视角及其运用

自20世纪70年代福利国家危机以来，欧美国家政府的角色发生变化，民营化、福利多元主义等社会化参与取向日益成为共识。透过民间力量与政府治理模式的“公私协力”模式(Public Private Partnership)成为政府管理的新形态。[2]公部门，是指行使政府公权力的各个不同层级的政府单位；私部门，是指民间非营利或营利部门；协力关系指的是公共服务参与者创造共赢局面的一种组织性关系。本文之“私部门”，特指社会化专业力量(即社会工作)及其所依托的非营利组织。西方学者认为，公私协力的基本架构，在于透过政府部门之权力运作，结合私部门之资源与专业能力，各参与者间建立网络关系，透过彼此协力合作的方式，进而让地方治理更具有全球竞争力(Agranoff，McGuire，2003；Grossman，2010)。这种理念并非否定公部门或私部门的功能，而是在于积极寻找有效推动公共事务的方式。[3]

我国台湾地区对公私协力视角在实践中的运用研究较为充沛，例如有学者研究公私协力视角在社会服务与公共危机事件的干预中的作用，[4]并通过对社会服务领域中公共部门和非营利部门协力运作的调研发现，公部门在公私协力中较看重信息的流通度和资源的依赖程度，非营利部门较为看重认同(认同在这里指的是公私部门对契约目标、社会公平正义的价值产生了共识)，公私两种部门对契约管理能力(包括定约能力、履约能力及内容妥适性)及绩效都较为重视。[5]尽管研究者认同公私协力的主流思维地位，但也提出公私协力机制面临的挑战，如沟通平台与协调机制、网络关系是否完备等。在我国内地，“公私协力”的合作模式已在社会福利领域实践数年，但相关研究较为欠缺，运用“公私协力”视角分析社会福利服务输送机制的文献较少，个别研究关注地方性慈善超市的发展，指出其发展行政型过强、缺乏长效发展机制，并提出公私协作是改善慈善超市发展状况的良好方式，应以政府购买社会服务方式进行发展。[6]

在实践领域，我国存在政府资源较为有限与居民需求日益增多且呈现多样化趋势之间的矛盾，而蓬勃发展的社会服务组织(例如社会工作机构)有专业人力与经验提供类似服务，能满足政府无力供给之需求，“公私协力”视角具有广泛运用空间。社会福利输送中推进“公私协力”的做法，其意义在于，透过资源整合，促使政府、社会组织与服务对象三方受益；体现了民主决策与民主参与的效果，改善传统公共行政的缺失；解决了市场失灵所导致的社会问题解决不力的现象。就实践而言，“公私协力”的做法已成为社会福利输送之必需，而非选择。

三、公办福利机构社工服务引入过程与形式

在我国社会工作发展的相关政策和“公私协力”的合作模式得到共识的共同推动中，广东省公办福利机构引入社工服务也逐渐成为主流。访谈与问卷调研结果显示，目前广东省公办福利机构社工服务引入方式可分为6类：

第一类，项目式购买社工服务。项目购买是指购买主体根据服务对象的情况、服务内容、服务要求、服务目标等进行综合预算并形成项目，政府确定购买后主动向社会公开服务标准、购买预算、服务要求和验收方法等，按规定向符合条件的购买对象进行购买。[7]购买内容以专业社会工作服务为主。项目购买方式起步于广州，在广东省多地社会福利院(或社会福利中心)均有实践。通常做法为，民政部门负责社工服务项目拟定和审批，财政部门负责资金审批、划拨。在申请到相关项目和资金后，公办福利机构面向社会组织进行公开招标。评标过程中，公办福利机构有机会参与并了解竞标社会工作机构的服务理念和方式，在最终合作方选定上拥有话语权。本课题调研对象中，广州市某养老院A*出于匿名性的研究伦理考虑，本研究将25家公办福利机构进行编码，用英文字母表示，从A到Y。已积累近10年的社工服务项目购买经验，院方管理层认为项目购买社工服务是保持社工服务独立性和专业性的有力保障。访谈中得知，在项目招标过程中，A养老院所属区级民政局较为注重用人单位的需求表达，因此该养老院在明晰购买目标的基础上，能够较为自主地选择合作机构。珠三角腹地另一历史文化名城，其民政局下属的精神康复治疗机构J也使用项目购买的方式开展专业社工服务，多年来J机构一直与广州某高校背景的社工机构开展社工人才培养暨社工服务项目合作，社工机构输出2名派驻社工，其所依托的高校社会工作专业提供督导人员，项目购买经费由该市民政局以年均20万额度予以拨款，项目预期培育结果为社工机构专业人员退出、内生社工人才得到培育或自主成立社工科室。本次课题调研涉及的唯一一家农村地区X养老机构，为乡镇集体福利单位，位于广东省中西部某市下属乡镇。作为抗战革命老区，2014年该镇获批国家民政部、广东省民政厅、市民政局、县民政局四级推行的农村特殊困难老人社工帮扶示范项目，县级政府采取政府购买社会工作服务的方式，引入深圳市某公益组织负责运营。目前项目点有4位派驻社工，在该镇敬老院开展社工服务的同时，面向社区五保、低保、残疾、复退、留守老人等开展社工服务。

第二类，项目式购买督导服务。此种方式为专业社工服务由内部转岗员工或院方直接聘用社工提供而来，对外以项目形式购买本土督导或香港督导服务。调研对象中，广州市C养老院自20世纪90年代便开始探索院舍社工服务，2005年成立了广东省民政系统第一个社工专业部门——社工部，通过内部转岗和事业单位公开招聘，社工部员工已达10多人，因研究生及心理咨询人员的加入使得该社工服务团队实力雄厚，C养老院多年来一直以项目形式聘请香港某社会福利机构资深人士担任督导。粤北某市Y社会福利院于2013年底成立社工部，目前拥有4名持证社工，其中3名为内部转岗(事业编)，1位为外聘(合同制)而来。Y社会福利院以项目形式向广州市某社会工作服务机构聘请督导服务，由该社工机构定期派出督导前往Y福利院进行专业指导。粤东某省级精神疾病康复医院K在购买广州某社工机构服务之后，出于保障社工人才队伍稳定性和专业服务延续性的考虑，通过内部转岗、面向社会公开招聘等形式自主开展社工服务，但在督导服务上一直采取外部项目购买的方式，目前K康复医院采取“香港督导+深圳本土督导”双督导合作模式，在院内社工部门相关规章制度，包括岗位设置和职责，实习生制度、志愿者制度，服务标准化设计等方面趋于成熟。

第三类，岗位式购买社工服务。岗位购买是指购买主体根据服务对象或用人单位的实际需求，确定社工岗位数量，按照社工薪酬指导价标准和服务运营成本，向购买对象购买社工岗位以提供社会工作专业服务。[8]岗位购买以珠三角地区深圳、东莞等市为代表。具体办法以深圳为例，在该市财政出资购买的背景下，由市民政局主导下属事业单位社工岗位的招标工作，招标后中标社工机构按各事业单位预算岗位数将社工分配至各用人单位。可以看出在岗位购买中，用人单位在表达需求、招投标过程中话语权相对较小。

珠三角某市F社会福利中心，2008年两家社工机构共派出8名岗位社工入驻，2014年两家机构因合同期满未续约而同时撤出，由第三家社工机构派出岗位社工入驻，原机构部分社工选择留任。目前F社会福利中心共有20余位岗位社工，分别配置至老人院、儿童院与康复医院。该社会福利中心因场地所限，将部分孤残儿童送往异地代养点，同时也有派驻社工跟进。通过访谈研究者了解到，社工服务指标主要是参照前一年服务数量而定，但实际完成任务远不止指标所限(行政化现象在社工服务引入中不同程度存在)。珠三角另一城市于2009年启动市级民政事业单位岗位形式购买社工服务项目，该市民政局、G社会福利中心与本地某大型社工机构签订三方合同，按照7.6万元×17人(G福利中心社工岗位购买数)的方式配备资金，由该社工机构派驻社工开展岗位社工服务。这17位社工，同属该市第一批专职社工，被分配至老人与儿童服务领域。在领域内部，社工又被分散至保教部、青少年部、护理部、寄养部等不同部门，与福利中心各部门员工协同开展服务。G社会福利中心尚未建立专门社工科室，由综合科统筹管理社工服务相关事务。对于17名岗位社工而言，需要同时接受社工机构(行政会议、督导)和G福利中心管理(服务管理)的双重管理。2016年5月，尽管有优秀的专业服务团队和良好服务基础，但因新一年招投标失利，该社工机构撤出，由另一社会工作服务机构入驻。值得欣慰的是，老年领域原有社工均与新机构续约而保留下来,青少年服务领域社工保留下来，为专业服务的持续性提供了保障。

第四类，内部转(设)岗与项目购买式相结合共同提供社工服务。此种方式产生于两个原因，其一为公办福利机构规模大，社工服务需求密集，而内部社工岗位不足，其二为内部社工专业性不足，通过外部其他社工机构的引领示范来推动本福利机构社工服务发展。此种方式下，社工服务通常由两部分构成，一部分为福利机构内设社工岗位，由机构内部员工转岗或招聘社工的方式开展社工服务；另一部分则由福利机构购买外部社工机构专业服务予以满足。

调研对象中，广州市B福利院属于规模较大情形，早于2007年成立社工部，目前社工服务由院内转(设)岗社工和院外项目社工共同提供。院内社工由B福利院其他部门员工转岗(多为工勤岗如护理员转入)以及事业单位公开招聘社工应届毕业生而来，具有事业单位正式编制。院内社工负责B福利院院内收养儿童的专业服务。在B福利院，内部转岗并非易事，提出转岗申请之前需要考取相关社工证，此后设有三年考察期，在此期间，申请转岗人员本职工作不变，但需要利用业余时间参与社工服务，同时接受院内持续性培训与定期考核，合格方能实现转岗。项目购买社工服务主要由某香港背景社工机构承接，约定服务内容为社区内(如寄养家庭、类家庭等)与社会(独立生活的孤残青年就业、婚恋、教育、住宿等、散居孤儿等)生活的青少年开展专业服务。珠三角腹地某市I社会福利院在内部社工和项目社工共同开展服务的过程中，认为本福利院充当了“人才孵化基地”的角色。由于项目合作方社工人员不稳定，而I福利院内部转岗社工较稳定，因此实际工作中由院内资深转岗社工(尤其是社工部负责人)发挥了督导部分功能，在培训新派驻社工、架起派驻社工与院内服务对象沟通合作的桥梁方面意义凸现。地处粤东某镇的L社会福利院亦采取内部转岗与项目购买相结合的方式。2010年以来其社工专业人才培养经历了从“引进”(购买异地社工服务)到“自主培养”(仅购买异地督导服务)，再到“引进(购买本地社工服务)与自主培养相结合”三个探索阶段。

第五类，虚拟式社工项目购买。具体表现为公办福利机构内设社工机构承接本机构社工服务项目。这种颇有争议的方式在珠三角地区和粤东地区有呈现。珠三角某市V社会福利院于2011年明确通过1个内部事业编制和若干合同制社工的办法开展社工服务。2012年L福利院成立社工服务机构，由4名社工组成(内部转岗与外聘结合)，日常运营经费为申请福彩资金资助。出于稳定性考虑，该社工机构所聘合同制社工均为本地户籍，且与福利院(而非其成立的社工机构)签订劳动合同。粤东某市P社会福利院，在广东省民政厅相关领导鼓励之下，带着完成政治任务的荣誉感，于2013年成立社工机构，全院十多个考证社工(事业编在岗人员)以兼职形式加入社工机构。访谈中，P社会福利院负责人表示，内设社工机构发展过程中面临两个难题：，一是兼职形式参与社工服务没有相应补贴，但工作量和工作压力会相应增加，因此员工激励不足；二是因本市财政支持力度有限，该社工机构主要由福利院负担社工服务日常经费，这种依赖公办资源的发展路径可能会影响社工机构的后续发展。粤西地区某市S福利院曾自主成立社工机构，但因人事变动社工服务一度中止。

第六类，纯内生式社工服务模式。这是研究者在调研过程所遇情形较少的一种类型，即纯粹由内部社工开展相关服务，未以岗位、项目等形式与外部社会组织发生任何关联的状态。客观而论，调研对象中两家完全依靠内部力量自主开展社工服务的公办机构，其社工服务成效相比前五种较弱。例如，珠三角某市D残疾人康复机构早于2007年内设编制社工，但无专门科室，社工并无专属服务领域，而是与D机构内医生、护士等工作人员从事类似的教学、培训、值班等工作，社工被称为培训导师，康复学员亦不了解其社工身份。珠三角另一城市M养老院，其前身为公办养老院，设有社工部并开展社工服务，并配备香港与本土督导，2014年转制为公办民营的企业单位后，出于成本控制的考虑，督导服务随之取消。社工部有3位持证社工，但需要负责M养老院接待、咨询和行政类工作，其中一位社工负责院内康娱性活动较多，但无量化指标、无评估。对该企业性质的养老机构而言，社工人员需要围绕提高老人入住率开展工作，多重角色集于一身是否存有矛盾，进而影响专业服务成效，值得深思。

以上6种类型的归纳与比较如下表1所示：

表1 公办福利机构引入社工服务类型对比表

四、6类社工服务引入方式的比较与思考

1.“公私协力”理念与方式的普及现状

本研究所涉及机构多为民政部门下属事业单位,在与社会组织合作的形式和程度上有差异。本研究将公办福利机构引入社工服务的形式分为“外引式”和“内生式”， 在调研过程中，研究者发现，纯粹“内生式”形态极少(在25个接受调研的机构中，仅占2个)，绝大多数公办福利机构采取“外引式”以及“外引式+内生式”来开展社工专业服务。可见，政府部门让渡具体服务职能，引入社会服务组织参与的“公私协力”理念已经在社会福利服务领域成为共识，并在实践中普遍推广。就“公私协力”的呈现形式而言，公办福利机构与社会服务组织的“协力”形式为“共同目的+具体的责任义务”，双方的目的均是为了提升院舍收养对象的生活质量，而具体责任或义务表现不同。社工组织负责派驻社工，通过行政管理与业务督导或培训确保专业服务质量，而公办福利机构在单一“外引式”开展专业服务的情形中，其承担了提供场地、协调工作人员与服务对象、行政管理等职能，而在“外引式+内生式”的情形中，则在以上职责基础上，还不同程度承担起了员工培训与考核(新入职员工培训、转岗社工培训)、专门管理制度与部门设立等职责，具体责任或义务表现形式有差异。各类形式的优劣势如表1所示，代表了不同广东省不同地区结合自身经济、政策环境所做出的本土化选择。

2.社工服务引入方式的选择偏好

调研对象中，6种社工服务引入方式在较多层面形成对比，其中“外引式”抑或“内生式”尤为明显。接受调研的广东省多家公办福利机构的选择偏好不尽相同。

支持外引式引入派驻社工。在走访深谙社工服务管理的民政部门分管领导与公办福利机构一线服务的过程中，研究者得到相对清晰的反馈是，更多公办福利机构倾向于在当前阶段使用项目购买形式引入社工服务。理由在于，项目社工具有明显的专业优势和资源募集优势，且能有效避免行政化倾向。以珠三角B福利院为例，2009年该院开始购买某香港背景的社工机构专业服务，承接该院院外数百位孤残青少年服务对象的社工服务。相比岗位社工，该院负责人认为作为服务购买方，B福利院明确自身需求，并通过协议内容予以清晰表达，合作双方均具有推动专业服务的积极性。2009年以来，项目购买资金一直没变，但该社工机构派驻人员数量却有增加，主要原因在于该社工机构有自己的其他筹款渠道(如募捐)。以项目团队形式开展社工服务，亦能在服务示范、培训督导、带动院内社工成长方面发挥更大作用。项目社工因不隶属于院方行政管理、不代表院方立场，反倒在服务实践中更容易获取院外寄养家庭或类家庭的信任，能获得院外服务对象生活状况的真实信息，为公办福利机构相关管理制度完善或院外收养问题的化解提供了可靠依据。同市另一A养老院院长亦坚持认为项目社工更佳，理由是，项目购买专业社工服务更纯粹，更有利于专业性和独立性发挥，避免行政化倾向。内部员工转岗为社工，虽然通过考试具有相应证书，但专业实际操作能力未必能跟上来。体制内转岗社工习惯于对上级负责，服务时间和质量难以得到保证，而体制外的社工容易做到对服务对象负责。

支持“内生式”引入社工服务。尽管当前内生式开展社工服务的情形极少，然而其主张缘由仍具有一定典型性。“内生式”也有两种不同取向：第一种认同内部转岗社工来开展专业服务。理由如下：一是内设社工专业岗位，因人员编制增加可获得更多财政拨款(资金更有保障)；二是转岗社工为编制人员，流动性小，工作稳定，熟悉服务对象、工作环境以及相关制度，对公办福利机构来说管理和服务的开展更为便利。部分福利院负责人认为，从长远看需要培养自己的社工队伍，靠派驻社工未必能满足自身需要，而内部社工和院方之间的行政关系能保证对院方需要的高度遵从。然而在调研中，研究者观察到，内部转岗社工在较大程度上存在专业技术不扎实、专业服务理念不强的问题；第二种认同公办福利机构内部招聘专业社工(编制或合同制)。理由为内部转岗社工为速成式，专业方法理念还是不足，聘请而来的专业社工可起服务示范的作用；相比内聘社工，项目或岗位社工两头不靠，缺乏归属感，工资待遇与福利机构编制员工有差距，*这一差距在本人2016年9月于《重庆社会科学》发表论文《社会工作环节与公办福利机构服务的关联度》(90页)有详细论述。因流动性大而使服务质量受到不良影响，而项目购买实质为一种蕴含不平等关系的服务外包形式，当前开展带有尝试性质，除珠三角等经济发达地区将社工服务购买纳入财政预算外，其他地区的购买经费并不稳定。相比派驻社工，内部聘请社工会增加其对公办福利机构的归属感，如若进一步升级为编制社工，与其他医护、特教等专业人员类似，则服务的稳定性、规范性会有更好保障。

3.社工服务成效的影响因素

在社工引入的六种类别中，研究者在访谈中发现，购买资金、专业服务与人员的稳定性、专业服务独立与否等因素对社工专业服务的开展质量有较大影响。在资金充足且稳定的地区，(例如珠三角)，社工的活动资金支出和自身的工资待遇有保障，社工人员相对稳定，这在很大程度上促进了社工服务的可持续发展。而在部分经济欠发达地区，因购买社会服务的资金有限，曾出现第1年有经费购买，第2年服务期资金迟迟不能到位的情形，甚至导致服务夭折的现象，部分民营化养老机构也因节约成本的考虑压缩社社工开支。资金保障不力导致了社工服务开支困难，专业人员工资待遇难以按时足额发放，社工因职业前景渺茫而出现离职离岗现象，影响服务的延续性。通过调研，研究者认为公办福利机构有专门社工管理部门(如设立社工部、社工科)对社工服务有积极影响，专设管理部门有助于树立社工专业相对独立的专业形象，便于社工服务与其他专业力量(如医、护、教等)形成相对平衡关系，促进平行式沟通与合作。社工服务是开展人与人之间的工作，有内在情感连接，因此人员和服务的稳定性对服务成效达成的重要性不言而喻。因此，研究者建议通过稳定购买资金来稳定服务项目，通过专设部门来构建跨部门平等式合作，以此为社会工作专业服务保驾护航，促进专业服务的稳步推进，提升院舍服务对象的生活质量。

五、结论与建议

1.财政预算为主，多元化渠道拓宽资金来源

公办福利机构的重要服务群体为“三无”(无法定赡/抚养人、无经济来源、无劳动能力)老幼病残人员，缺乏相应市场购买力，因此面向服务对象低偿或有偿收费的做法行不通。又因政府肩负济弱扶困的公共职能，因此政府出资购买社工服务成为必然之举。研究者建议地方政府将公办福利机构社工服务纳入财政预算，予以专项支付，以保障公办机构社工服务稳定、持续开展。作为对比，作为广东省民政厅“十三五”期间重点实施项目，2017年起至2021年，广东省实施“双百镇社工服务五年计划”，[9]在粤东西北地区和惠州、江门等地建设200个镇(街)社工服务站，由省、市、县三级共同投入，首年5000万元用于社工工资发放，并逐年递增5%，并附带500万元资金购买督导服务。此外，李嘉诚基金会参与项目资助，并发动省级基金会和社会慈善组织的力量参与资助。相对上述社区范围内实施的“双百计划”，广东省市、县级公办福利机构数量有限，资金规模和社工配备数量具有可控性，具有纳入地方财政预算的可行性。另外，可效仿“双百计划”筹资方式，鼓励各类基金会、社会服务组织、企业、个人等参与出资，建立多元化、稳定的筹款机制资助公办福利机构开展社会工作服务。

2.采取 “外引+内生”向“内生”式过渡的引入路径

考虑到外引式过程引发部分项目社工(岗位社工)产生“两头不靠”的现实困惑(即社工机构和公办福利机构均无法给予其充足的归属感和工作支持)，又基于当前内生式转岗社工专业服务能力不高的现状，研究者认为公办福利机构社工引入路径可参考以下方式进行：未来五年左右时间内，公办福利院仍可以项目购买或岗位购买的形式聘请专业社工及督导服务，示范并带动内生社工力量(即转岗社工)的成长。三到五年后，内部转岗社工经内(服务对象、院舍管理方)外(行业协会或专业化社工组织)部双重考核合格后，可逐渐撤出项目(岗位)社工。为保障专业社工服务质量，建议内生式社工由转岗社工和内聘社工共同组成，既满足公办福利机构内部员工晋升和专业化转型需要，又可通过具备专业教育背景的内聘社工的引领，确保院舍服务对象获取规范化、专业化服务。内聘社工，即可由公办福利机构面向社会招聘或事业单位公开招聘入编而来，也可以由原项目社工(或岗位社工)转聘而来。另外，研究者建议在社工服务的引入路径上，相关民政管理部门应尊重公办福利机构自身的需求表达与路径选择，在满足专业人员配备的政策规定的基础上，注重对社工服务成效产出的定期化、客观性评估(如引入第三方评估办法)，允许公办福利机构自我探索适合本院的社工发展方式。

3.尊重社会工作服务专业与管理的独立性

当前公办福利机构社工服务资金来源主要为单一的政府资助，因此输送服务的社工机构及派驻社工与公办福利机构相比处于弱势地位，话语权较低，因此这种不对等的双方地位影响了社工服务的专业性和独立性。研究者从部分公办福利机构中了解到，社工人员会被公办福利机构安排从事合同外行政事务类工作，专业服务时间存在被挤占现象。台湾学者林淑馨认为，“互动过程中难以摆脱各自的本位角色：双方经常处于不对等的地位。特别是规模较小、缺乏资金的出于薄弱状态的组织，对政府财政仰赖的程度超过资金整体收入的百分之五十的时候，会影响组织运作的自主性，双方界限会变得模糊，同时非营利组织也容易沦为政府的附属机构，对等互动的关系难以建立。”[10]因此她建议双方关系中的权利义务以法治化、明文化、将有助于互动关系建立，提升成效。公办福利机构引入专业社工服务已成为传统社会福利服务转型的重要依托，研究者认为,为保障专业服务的独特性，从意识层面，需要公办福利机构与合作方社工机构强化法制意识和契约精神，依据合作协定约定的事项与服务内容开展规范性服务，减少对社工服务的行政干预与专业人员的随意调遣。另外，公办福利机构也需提升对社会工作专业重要性的认知程度， 从“锦上添花”转为“雪中送炭”，从机构外部资源争取、机构内部硬件设施、跨专业团队合作等方面优化社会工作者服务开展环境。在管理层面，本研究建议民政部门逐渐规范下属各类公办福利机构管理方式，引导公办福利机构设立社会工作专门管理部门，如社工科(部)等，并纳入社会工作服务评估指标体系。独立科室回应专业服务的科学化管理要求，有助于社工以独立身份开展服务，并成为院舍内部社工专业与其他医、护、教等专业平等对话的平台，促进跨专业服务团队的形成。研究者相信，在福利机构管理者意识提升和管理方式科学化的双重保障之下，社会工作专业的独立性和预期成效方可有效呈现。

[1]北京大岳咨询有限责任公司:《中国PPP示范项目报道》，北京，经济日报出版社，2015。

[2][5]王俊元:《契约途径下社会服务公私协力运作策略之研究——台湾地区经验与启发》，载《公共行政评论》，2011(5)。

[3][10]林淑馨:《检证民营化、公私协力与PFI》，233页、237页，巨流图书股份有限公司，2013。

[4]汤京平、陈金哲：《新公共管理与邻避政治: 以嘉义县市跨域合作为例》，载《政治科学论丛》，2005(23)。

[6]李月娥、赵肖然：《公私协力视角下慈善超市发展路径选择——基于辽宁省的调查数据》，载《社会保障研究》，2016(1)。

[7]罗观翠：《岗位购买还是项目购买？》，载《中国社会工作》，2009(22)。

[8]深圳市民政局：《深圳市政府购买社会工作服务实施办法(征求意见稿)》，2015年11月8日。

[9]李强：《粤东西北将建200镇街社工服务站 培训1万名志愿者》，载《南方日报》，2016-11-02。

(责任编辑：H)

Study on the Multiple Paths of Social Work Services into the Public Welfare Agencies—Empirical Investigation of the 25 Institutions in 16 Cities in Guangdong Province

TAN Lei

In recent years,with the development of the policies of purchasing public services and promoting social work at all levels of government in China,the consensus of "Public Private Partnership"has been reached in the area of social welfare.On the basis of the empirical investigation of the 25 institutions in 16 cities in Guangdong Province,the paper points out that the introduction of social work services has six different ways.Next,it researches the popularization of public-private partnership in different ways,the choice preference of public welfare agencies and the influencing factors on the effectiveness of the social work service.Finally,this paper puts forward three proposals.Budget based,diversified channels to broaden the sources of funding.The way should be transform from the combination of interior and exterior to internal appointment.Respect for the independence of social work service and management.

the public welfare agencies，social work，public-private partnership

* 本文为国家社会科学基金社会学一般项目(立项号：15BSH119)及2015年广东省“质量工程”专业综合改革试点项目(社会工作)阶段性成果。