从律师、法学专家等高层次人才中引进法院工作人员的制度设计

罗伟　李桂红

摘 要：法院高层次专门人才引进的传统做法，不利于法院高层次专门人才的引进、培养、使用和管理，不利于提高法院人才隊伍的司法能力和司法水平，不利于法官队伍的正规化、专业化和职业化建设。分析其他地方、其他行业高层次人才引进政策，有利于从法院高层专门次人才的甄别、高层次专门人才的引进政策、高层次专门人才引进的待遇政策等多个方面，建构适合于法官职业特点的高层次专门人才引进制度。

关键词：法院高层次人才；引进；制度设计

中图分类号：D926.17 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）18-0154-06

“人才是经济社会发展的第一资源。”①最高人民法院2011年颁布《全国法院人才队伍建设纲要（2010—2020年）》，其中提出：“健全审判人才引进机制，要根据高素质审判人才紧缺的实际情况，加大专门审判人才的引进力度，特别是要注意从优秀律师、专家、学者中选拔法官，在政策允许和条件适当的范围内，建立有利于吸引人才、留住人才的新机制。”但在具体的操作过程中，法院高层次专门人才引进工作的实施情况并不乐观，个别法院尝试从优秀律师、专家、学者当中引进高层次专门人才，但实际的效果并不理想，特别是广大的中基层法院更鲜有值得称道的实践案例，以至于法院高层次专门人才引进制度在实践层面几乎处于缺位状态。2016年6月，中共中央办公厅印发《关于从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官的办法》的通知（以下简称《办法》），虽然提出了从律师、法学专家中选拔法官，但该《办法》仍为框架性意见，尚缺乏配套制度，且选拔的面过于狭窄，仅限于律师和法学专家，制约了法院高层次专门人才引进制度的生长。笔者认为，法院高层次专门人才政策实践缺位的根本原因是法院的人财物均受地方管理，没有引进高层次人才的自主权。笔者拟从法院高层次专门人才引进政策实践缺位的原因分析着手，并对党政机关及其他行业高层次人才引进的政策进行对比分析，进而提出适合法院高层次专门人才引进的制度措施，希冀对法院高层次专门人才引进、培养提供可资参考的建议。

一、法院高层次专门人才引进的实践缺位及其原因

根据公开报道，最高人民法院先后在1999年、2000年、2006年、2013年开展过高层次审判人才引进活动。地方层面，上海高级人民法院2015年曾面向上海地区公开选任高级法官，最终原北京大成（上海）律师事务所商建刚律师成功入选上海市第二中级人民法院三级高级法官职位。通过互联网查找，除了最高人民法院有为数不多的高层次专门人才引进活动，其他省市的高级法院、中基层法院鲜有高层次专门人才引进的活动。②纵观最高人民法院历次的高层次人才选拔政策以及零星一些省市法院的高层次人才引进活动，我们可知，法院系统尚没有形成常态化、制度化高层次人才引进制度。法院高层次人才引进政策在《全国法院人才队伍建设纲要（2010—2020年）》中有较为明确的战略定位，但是在具体实践中却存在明显的缺位。法院高层次人才引进的实践缺位，不利于提高法院人才队伍的司法能力和司法水平，不利于法官队伍的正规化、专业化、职业化建设。笔者认为，法院高层次人才引进的实践缺位主要有以下几个方面因素。

（一）法院不具有对人财物的自主决定权

法院的人财物受地方党政机关的管理及因此导致的司法地方化一直广受社会各界的诟病。人员方面，法院的编制数量受地方编制委员会的严格控制，法院增加或者减少编制都需要经过编委会严格审批。法院的人员一般都属当地组织部门管理，法官的职级待遇、职务升迁都需要经过当地组织部门严格审批。法院对自身内部的人员大多在中层干部及以下职务任免，才具有相对意义上的决定权力。财力方面，法院的经费预算一般由同级政府的财政部门具体负责，法院人员的工资也由财政部门具体发放。很多时候法院的经费得不到充分的保障，一些地方部门以经费原因干扰人民法院公正、独立行使审判权。物力方面，法院的办公用房、办公用品采购、办公车辆购置等均需要地方政府的支持才能够得到充分的保障。

（二）法院人员管理的公务员管理模式

根据我国《公务员法》的规定，法官是纳入公务员序列管理的国家公务人员，长期以来，我国对法院的法官及其他工作人员均采取公务员模式进行管理。对法院的工作人员招录、任免、考核、晋升均采取与一般政府公务人员无异的管理模式。例如在法院工作人员招录方面，均是需要招录的法院根据缺编的具体情况，报当地组织人事部门，再由当地组织人事部门上报至省一级的组织人事部门，由省一级的组织人事部门根据全省公务员招录的情况，统一发布招考公告，考试的内容也跟其他公务员招考一样，采取笔试《行政能力测验》及《申论》科目，再进行面试的考试方式。一般情况下，为了保证公务员招考的公开、公平、公正，除了对岗位有特殊要求可以设置特别的条件以外，不能设置其他限制性条件，以至于法院通过一般公务员招考方式难以实现招录到高层次专门人才的目的。甚至，通过公务员招考方式进入法院的人员，有的应试分数很高，但并不一定就适合法院的法官工作。

（三）法院人员的职业保障缺位及晋升空间狭小

从最高人民法院及部分省级法院引进高层次的实践来看，法院引进高层次专门人才都面临一定的困难，如果最高人民法院及省一级的法院都难以引进高层次的专门人才，那么作为办案任务重、工作压力大、工资待遇低、晋升空间狭小的广大中基层法院则更难以引进高层次专门人才。因我国法院不具有对人财物的自主决定权，以及对法院工作人员采取的公务员管理模式，我国广大的中基层法院往往单位级别低，法院工作人员晋升空间狭小。以一般省的县法院为例，县法院单位级别往往为正科级，在组织人事部门看来，县法院院长高配了半级，为副处级，而一般情况县法院的副院长少数为正科级外，其他多为副科级，业务庭的庭长更多的则是副科级或者股级，审判员则一般为科员级。虽然为了促进法官的正规化、专业化、职业化建设，中共中央组织部、人事部、最高人民法院在1997年颁布《中华人民共和国法官等级暂行规定》规定了法官设四等十二级，但实践中法官的职级待遇与法官等级几乎没有任何联系，①法官职级待遇仍然依照公务员级别确定，按照科员级、副科级、正科级、副处级等公务员模式进行管理，广大基层法院的法官终其一生大多也止步于副科级。法院人员的职业保障缺位以及晋升空间狭小已经引起了部分法院的优秀法官流失，他们转身到经济待遇较好的律师行业或者晋升空间较快的党政机关[1]。法院对自身的优秀人才法院都难以通过职业保障以及良好的职业发展空间进行挽留，更难以通过职业保障及职业空间为引进高层次专门人才提供政策优惠。

二、党政机关及其他行业引进高层次人才制度的实践考察

虽然《纲要》提出了健全审判人才引進机制，加大专门审判人才的引进力度，注重从优秀律师、专家、学者中选拔法官。但实践中，并没有高层次专门人才引进的具体实施制度，简单地通过一般公务员的招考模式，虽能招录到一般工作人员，但难以招录到高层次的优秀人才，不少中基层法院面临着人才断层、骨干流失的人才队伍建设问题。对比党政机关及其他行业引进高层次专门人才的制度实践，可以为我们改革完善法院高层次专门人才引进提供可资借鉴的方法[2]。

（一）样本的选择

为了发挥高层次紧缺人才在服务地方经济社会发展的积极作用，不少地方党政机关根据国家中长期人才战略的规划，制定了高层次人才的引进办法，或者单独的发布高层次人才引进公告，这些高层次人才引进办法以及引进人才的公告，不失为我们研究党政机关及其他行业引进高层次人才制度实践制度的最好样本。笔者选取了10个市、县的高层次人才引进办法及相关公告，作为分析党政机关及其他行业高层次人才制度实践的分析样本（见下页表1）。

（二）高层次紧缺人才适用的对象

不同地方及行业对高层次人才有不同的需求，样本中的各个地方对高层次人才的需求也各不一样。诸如，大部分地方均将两院院士、国家有突出贡献的中青年专家、享受国务院特殊津贴人员、省级学科带头人、具有高级以上专业技术的人员作为高层次人才，也有的偏远区县则将硕士研究生以及部分专业的“985”“211”大学的本科生作为高层次紧缺性人才。但整体上，大部分样本中的地区将高层次人才作出了不同层次的区分，对不同层次的高层次人才采取不同的引进政策，笔者简单做了如下梳理。

第一类：中国科学院院士、中国工程院院士。

第二类：国家有突出贡献的中青年专家、享受国务院特殊津贴人员、国家级最高科学技术奖获得者、长江学者、国家“千人计划”“万人计划”入选者、国家级学科、实验室学术带头人等国家级优秀人才。

第三类：省部级重点学科、实验室学术带头人、享受省级特殊津贴的人员、博士生导师、正高级专业技术职称等省部级优秀人才。

第三类：掌握核心技术、具有自主知识产权或具有高成长性的境外留学人员、外籍和港澳台地区的高端人才。

第四类：地市级学科、实验室学术带头人，具有副高级专业技术职称等地市级优秀人才。

第五类：博士研究生、具有中级专业技术职称等人员。

第六类：硕士研究生、具有初级专业技术职称等人员。

第七类：“985”“211”大学本科毕业生、其他全国重点大学、省属重点大学毕业生。

第八类：其他急需紧缺的高层次人才。

通过对样本的分析，部分省会城市、经济条件较好的地级市对两院院士、国家级优秀人才抛出了橄榄枝，诸如贵州省贵阳市、四川省内江市、江西省赣州市都将这一类人才列入高层次人才的第一类、第二类引进对象。而有的地级市或者较为偏远的县市，则只将博士研究生、硕士研究生、或者重点大学的本科毕业生作为高层次人才引进的对象，诸如陕西韩城市、甘肃金昌市、青海海东市。其反映了不同地区人才需求的不同特点，也反映了偏远或经济条件较差的地区只能吸引到较相对优秀的高层次人才。

（三）引进高层次人才的方式

分析的样本中，各个地方对高层次人才均有特殊的引进方式，这种人才引进方式不同于一般的公务员招考模式，诸如对两院院士、国家级科学进步获得者及国家级学科、实验室学科带头人、博士生导师等一般采取面谈、协商的方式引进。对硕士、博士研究生或者重点高校的本科生则多采取考试加面试或者直接通过考核的方式引进。笔者通过梳理，主要有以下几种引进方式。

1.面谈协商。对两院院士、国家级优秀人才各个地方一般采取面谈协商的方式引进，这种方式一般较为灵活，不拘泥于一般的用人方式。

2.调动或聘用。对省部级优秀人才、正高级专业技术人才一般采取调动或者直接聘用的方式引进。

3.直接考核。对地市级优秀人才、博士生或者副高级专业技术人才一般通过考核方式引进。

4.考试加面试。对硕士研究生或者重点大学本科毕业生一般采取考试加面试的方式引进。

5.其他引进方式。部分地方采取特聘、兼职、咨询、讲学、从事科研和技术合作、技术入股、投资兴办企业、担任顾问或咨询专家等形式柔性引进高层次人才。

对于引进到党政机关、事业单位的高层次人才，依照《公务员法》《事业单位人事管理条例》办理相关的手续，对于引进到企业的高层次人才由用人单位与人才进行协商，灵活的用人方式有利于达到“不拘一格降人才”的目的。如重庆开县，坚持一种“双向选择、来去自由、不求所有、但求所用、不求所在、但求所为”的方针，以招聘、调动、特聘、兼职、咨询、讲学、从事科研和技术合作、技术入股、投资兴办企业、担任顾问或咨询专家等形式，引进各类高层次人才到开县长期工作或短期服务。

（四）引进高层次人才的待遇政策

为了引进人才，各个地方均拿出了优渥的待遇以及不同于一般公务人员的事业发展前景吸引高层次人才。有的地方政府给予高端人才上百万的工作经费和专项补助，诸如四川内江对签约在该市的重点科研创新平台五年内提供300万元科研工作经费；广东清远给予高层次人才10万～100万元不等的安家费；陕西省韩城市对引进的博士工作满三年可任副处级，硕士工作满五年考核优秀符合调任规定可任副处级。另外，有的地方还给引进的高层次人才住房便利，有的是提供别墅居住并奖励产权，有的提供免租金住房，有的发放住房补贴，诸如江西赣州对引进的第一类人才服务满五年且愿意继续服务的奖励350平方米以上别墅产权。此外，对高层次人才一般都会给予特殊的入编政策，并对引进的高层次人才实行单独管理，跟踪服务，适时提拔重用，职称评定优先权等优待政策。最后，还会给予引进的高层次人才解决后顾之忧的政策优惠，适时解决高层次人才的配偶就业及子女入学（见下页表2）。

给予高层次人才特殊的优待政策，目的旨在吸引高层次人才服务地方经济社会发展，在高层次人才享受优待的同时，同时也应当履行一定的义务，大部分地方均要求引进的高层次人才在当地需要服务一定期限（一般为五年），才能享受各种优惠待遇（分期发放），否则将承担违约责任。当然，个别地方采取“双向选择，来去自由，不求所有，但求所用”的用人政策也对人才具有一定的吸引力。

三、法院人财物省级统管背景下法院高层次人才引进的制度设计

根据中央全面深化改革领导小组第二次会议通过《关于深化司法体制改革和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，法院的管理体制将逐步实行省以下统一管理。其有利于摆脱司法地方化困境，摆脱法院不具有人财物自主决定权的不利因素。结合中央全面深化改革领导小组第十六次会议通过的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》，法院将逐步摆脱法院人员的公务员管理模式，法院对法院人员管理将具有更多的自主性，更有利于法院高层次专门人才引进制度的完善。笔者认为，改变公务员招考一元化的法官培养模式为“招考—选拔”二元化的法官培养模式，应不仅限于从律师、法学专家中选拔法官，还应从其他高层次专门人才中引进法官，并配套相应的政策待遇吸引、留住高层次专门人才。笔者认为，法院高层次专门人才引进的制度设计可以从法院高层次专门人才的适用对象，引进方式及待遇政策三个方面进行搭建[3]。

（一）法院高层次专门人才的适用对象

不同层级、不同地域的法院对高层次专门人才的需求是不一致的，高层级法院或东部地区的法院对高层次专门人才的需求可能是全国十大中青年法学家、全国审判业务专家或具有正高级专业职称的优秀人才。而中西部地区的基层法院可能则认为博士研究生、硕士研究生或者重点大学的本科生就属于高层次专门人才。因此，我们可以结合党政机关及其他行业对高层次专门人才做出的分类，对法院高层次专门人才也进行适当的分类，不同层级、不同地域的法院可以结合自身的实际情况，确定高层次人才的适用对象。笔者认为，法院引进高层次专门人才可以分为以下几类：

第一类，全国十大中青年法学家、全国审判业务专家、全国检察业务专家、全国优秀法官、全国优秀检察官、全国优秀律师、博士研究生导师、国家级学科学术带头人、全国十佳公诉人等国家级层次优秀人才。

第二類，省级十大中青年法学家、省级审判业务专家、省级检察业务专家、省级优秀法官、省级优秀检察官、省级优秀律师、硕士研究生导师、正高级职称专业技术人员、省级学科学术带头人、省级十佳公诉人等省级层次优秀人才。

第三类，地市级审判业务标兵、地市级检察业务标兵、地市级优秀法官、地市级优秀检察官、地市级优秀律师、副高级职称专业技术人员、地市级学科学术带头人等地市级层次优秀人才。

第四类，博士研究生、或者具有中级职称专业技术人员、执业十年以上的优秀律师等。

第五类，硕士研究生、或者具有初级职称的专业技术人员、执业五年以上的优秀律师等。

第六类，国内一流大学的本科毕业生，或者其他国家重点大学、省属重点大学的本科毕业生。

笔者认为，法院引进高层次优秀人才，不一定要局限于从法院系统外的专家、学者、律师中选拔优秀人才，应鼓励不同地域、不同层级法院之间的人才进行流动，也应当鼓励法院与党政机关、立法机关、检察机关、科研院所之间的人才进行流动。通过人员的流动，促进一个地方法院的审判理念更新、审判机制完善，为法院人才队伍建设带来源源不断的流水。同时，法院人才需求也不一定局限于法学专业人才，法院的人才需求还应当包括环境保护、财政金融、知识产权、计算机信息学科等多个方面学科人才，法院既要引进法学专业高层次专门人才，也要引进其他专业的高层次专门人才以及既懂法学也懂其他专业学科的复合型人才。

（二）法院高层次专门人才引进的具体方式

目前，法院招录人员的方式主要通过统一的公务员招考进行，配套有面向应届毕业生的选调生考试以及基层政法干警试点改革招录方式，但整体上缺少对高层次专门人才的引进制度。比较党政机关及其他行业的高层次专门人才引进政策，法院引进高层次专门人才可以根据人才的不同层次确定引进人才的不同方式。

1.面谈协商的方式。对第一类和第二类高层次专门人才可以直接采取面谈协商或单位间商调的方式直接引进。

2.公开选任的方式。对第三类和第四类高层次专门人才可以通过面向全国公开选任的方式进行。

3.公开选调的方式。对第五类和第六类高层次专门人才可以通过面向全国及应届毕业生公开选调的方式进行，采取笔试加面试的方式考核高层次专门人才，但对基层偏远地方可以不设置开考比例限制。

4.其他引进方式。法院也可采取特聘、兼职、从事课题合作、担任咨询专家等柔性人才引进机制，为法院审判事业、司法行政事业提供智力支持。

根据法院人才物省级统管的要求，今后初任法官一般由高级人民法院统一招录，但笔者认为，也应当赋予每一个法院一定的高层次专门人才引进的自主权，例如，可以赋予一个法院编制比例20%人员招录的自主决定权，用于招录高层次专门人才，编制比例的80%仍由高级法院统一招录。法院的高层次专门人才引进可以采取面谈协商、选任、选调、商调、遴选的方式进行，不必拘泥于公开考试的固定模式，但需要健全制度，全程公开透明，保证用人制度的科学性。

（三）法院高层次专门人才引进的待遇政策

根据马斯洛的需要层次理论，人的需求有高低不同的层次，处于不同层次的人其需求是不同的。作为高层次专门人才，主导需求显然不仅是“安全需要”或“物质需要”，而是高层次的“自尊的需要”和“自我实现的需要”。但是，这并不意味着高层次专门人才的“安全需要”和“物质需要”就不应该得到尊重和重视。相反，应该给予高层次专门人才更好的物质待遇及良好的事业发展前景，解决高层次专门人才为实现“自我发展的需要”及“社会认同需要”的后顾之忧。结合党政机关及其他行业的高层次专门人才引进的待遇政策，笔者认为，法院引进高层次专门人才在待遇方面可以从以下几个方面进行努力。

1.落实引进高层次专门人才的法官等级或者行政职级。法院引进高层次审判人才是为法院的审判事业或者司法行政事业服务的，作为高层次的人才，法院应当为其搭建足够的平台，为从事审判工作的人才落实法官等级，为从事司法行政工作的人才落实行政职级。笔者建议对第一类人才法官等级确定为二级高级法官或者行政职级确定为副厅级；第二类人才确定为三级高级法官或正处级；第三类人才确定为四级高级法官或副处级；第四类人才确定为一级法官或正科级；第五类人才确定为二级法官或副科级；第六类法官担任一定时间法官助理后确定为三级法官或副科级（不同法院可浮动等级或职级（见表3）。

2.给予高层次专门人才特殊人才补助。党政机关及其他行业对高层次人才均有各种不同的人才补助，诸如安家费、岗位津贴、生活补助等。为吸引高层次人才到法院特别是到广大的中基层法院服务，可以给予到法院工作的高层次专门人才特殊的人才补助（见下页表4）。

笔者认为，很有必要对法院系统内自己培养的高层次人才诸如全国审判业务专家、全国优秀法官等优秀人才给予较高的物质待遇，也有必要以较高的物质待遇吸引法院系统外的高层次专门人才进入法院工作，这是对人才的重视，也是对“人才是第一资源”理念的践行。否则，法院系统内部的高层次专门人才可能会流失到法院系统外，法院也无法吸引系统外的高层次专门人才进入法院工作。①

3.为高层次专门人才解除后顾之忧。不少党政机关及其他行业的高层次人才引进办法均为高层次人才提供住房或者住房补贴以及解决高层次人才的配偶就業及子女入学，为高层次人才服务地方经济发展解决后顾之忧。法院由于一直不具有人财物的自主决定权，很难争取到地方政府的公有住房，也难以调配为解决高层次专门人才配偶就业的资源及子女入学的指标。法院在以后的高层次专门人才引进工作中，可协调当地党政机关，争取法院引进的高层次专门人才享受同等的政策待遇。笔者认为，对第一类、第二类高层次专门人才可以争取解决100～200平方米的住房；为第三类、第四类专门人才争取解决80～150平方米的住房，为第五类、第六类人才解决60～100平方米的住房，并适时地解决高层次专门人才配偶就业及子女入学问题。

4.为高层次专门人才事业发展提供绿色通道。为高层次专门人才落实法官等级、行政职级、物质待遇以及解决后顾之忧以后，还应当给予高层次专门人才事业发展一定的绿色通道，绿色通道并不一定是指提拔重用一路绿灯，而更多的是指需要提供给高层次专门人才事业发展足够的平台。诸如给予高层次专门人才申报国家社科基金、最高人民法院重大课题、中国法学会部级课题的物质条件支持，给予高层次专门人才办理疑难案件、撰写学术论文及案例分析充分的时间保障，给予高层次专门人才到高校或其他部门交流学习的机会等能够让高层次专门人才事业进步的平台。通过不同的方式磨砺、锻炼高层次专门人才，使之能为法院的司法事业贡献自己的智慧。

四、结语

“人才是经济社会发展的第一资源。”在司法改革的宏大背景下，最高人民法院及司法体制改革试点省份的高级人民法院，需要尝试建立法院高层次专门人才引进制度的常态化、制度化机制，结合不同地域、不同层级、不同类型法院的特点，赋予不同法院高层次专门人才引进的自主权，并争取当地党委、政府的支持，给予高层次专门人才引进同等的政策待遇。为高层次专门人才落实法官等级、行政职级、特殊人才补助并解决后顾之忧，为高层次专门人才事业发展提供绿色通道。唯有建立起有利于吸引人才、留住人才的新机制，才能促进法院人才队伍正规化、专业化、职业化建设，才能为中国特色社会主义司法事业提供有力的智力支持和制度保证。

参考文献：

[1] 彭海杰，周辉.挑战与回应——基层法院人才流失情况的调查与思考[J].人民司法，2005，（7）.

[2] 赵光辉.交通运输高层次人才发展的地位与展望[J].行政与法2013，（4）.

[3] 张力.加强吉林省高层次人才队伍建设的思考和建议[J].行政与法，2008，（2）.

[责任编辑 吴 迪]