公共价值：范式变迁、本土语境与实现策略

□ 侯志峰

（兰州财经大学财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730030）

公共价值：范式变迁、本土语境与实现策略

□ 侯志峰

（兰州财经大学财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730030）

本文在将公共价值表达为PAVs（PAS，PAO）的基础上，梳理了古典公共行政、新公共管理、新公共服务特别是公共价值管理等公共行政范式下的公共价值关注及其缺失问题。面对我国公共行政理论和实践之具体语境，主张摆脱对效率、责任等价值的单一向度追求，避免多元价值冲突和价值失衡，倡导效率、责任、公平、信任与合作等核心价值并重、统一、均衡的科学公共价值集合，采取基于公共价值的行政管理工具和手段，回应并实现公众期望，不断维护和促进公共利益。就公共价值的实现而言，要以建立服务政府、责任政府、法治政府为目标，扩大公共决策中的公众参与范围，在政府、公众等主体之间建立相互信任关系。特别是在强调法律之治的同时，应从制度、体制以及行政人员等维度重建公共行政道德秩序。

公共行政；公共价值；公共价值管理；服务行政；行政伦理

价值是一个歧义颇多的概念。就哲学层面的研究而言，与实体说、固有属性说相比，学者们更多地认同关系说，即认为价值是客体相对于主体而言的。本文认同如下界定：价值是人类主体（S）与被评价对象（O）之间的关系，即V（S，O）。［1］相应地，公共价值是公共价值主体与公共价值客体之间的关系。有学者将公共价值定义为结果主导的公共价值和共识主导的公共价值两类，［2］后者与本文所主张的公共价值内涵一致。 本文将公共价值表达为PAVs（PAS，PAO），强调公共行政对人类主体的意义：首先，将公共价值看作是对整个公共行政过程具有约束作用的规范；其次，作为规范的公共价值不仅对政府的行为具有指导意义，而且对公众、社会等的行为同样具有指导作用；再次，作为规范的公共价值的主要特性是其多元性，往往表现为一个涵括核心价值、普遍价值等在内的价值集合，而公共行政过程则吁求平衡多元的甚至相互冲突的价值选择。

价值最初在私人领域被学者们关注和研究，当私人领域与公共领域分离之后，其在公共行政领域一直未受到足够的重视。公共行政因其公共性的获得及其对公共利益的维护和促进这一“特殊信托”而具有与私行政迥异的价值目标。价值中立、价值无涉成为公共行政开疆拓域之初的基本原则。其后，效率价值被引入公共行政领域，并始终在公共行政百年历程中占据一席之地。然而，人类社会治理模式的演进历史表明，缺失目的性价值依托的公共行政不可避免地会引发诸如环境污染、社会疏离等负面效果，难以有效发挥维护社会整体治理秩序、增进社会公共利益的作用。当前，在后工业化和全球化的共同语境下，国内外学者日益重视对公共价值体系特别是对其规范价值集合的研究。回顾公共行政的百年历程，公共行政的价值目标经历了一个曲折迂回的发展历程。梳理公共价值从古典公共行政经由新古典时期、新公共管理、新公共服务直到公共价值管理这些不同范式下的基本价值目标，结合本土语境下的细致考察，对于正确理解公共价值的理论品质和基本观念以及建构公共价值实现的路径，均具有基础性意义。

一、范式变迁视域下的公共价值：从古典公共行政到公共价值管理

从古典公共行政、新公共行政、新公共管理到新公共服务等范式下的公共价值诉求，学术界的关注很多，此处只作简要说明，重点是就公共价值管理范式的有关主张进行具体阐述。传统公共行政试图适应工业化的快速发展并回应当时政治、经济和社会的需要，建构以增进效率为目标的理性话语体系，强调层级节制，追崇技术理性，追求效率价值，对公共行政的规范价值缺乏关注。其结果便是：面对高度复杂和快速变迁的社会环境，因为僵化、缺乏回应和创新能力不足等弊端而受到广泛批判——它或许只在相对稳定少变的社会环境下更具有优势。新公共行政学派的价值主张与传统公共行政迥异，其主张将公平、正义等关键价值引入公共行政领域，极力追求社会正义和民主价值。即公共行政必须更加关注公共利益，致力于社会公平和正义的实现。1974年，弗雷德里克森教授总结了新公共行政所倡导的最重要的价值因素：社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感。新公共管理在价值取向上体现出了向效率价值回归的明显趋势，它以“三E”为追求目标（Economy、Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益），被人们视为是传统公共行政学“效率优先”价值的回归。新公共管理反映了当代西方公共管理实践的发展趋势，体现了公共部门管理研究的新成就。而众多的批评则涉及它滥用经济学的假设、理论和方法，忽视公私部门之间的根本差别等，特别是有学者认为，新公共管理的实践模式存在着放弃政府公共服务职能，逃避政府责任，背离民主社会基本价值的倾向，在追求效率价值的同时，将自由、民主、平等、公正等民主社会的基本价值抛诸脑后。上世纪90年代，登哈特提出的以公共利益为中心的公共服务理论，可视作是对新公共管理主要理论主张的回应和反击。该理论坦言，政府不应该像企业那样运作，它应该像一个民主政体那样运作。公共行政必须持续关注和追求集体的、共同的公共利益，而不是满足单个“顾客”的需求（顾客至上原则在一定程度上有损于民主行政的价值）；政府公务人员则必须致力于维护和促进公共利益，关注政治规范以及公众利益等，而非力求成为具有企业家精神的管理者。

公共价值管理被认为是公共行政继新公共管理之后的又一典范。John Alford和Janine O’Flynn认为，Moore最早明确提出 “公共价值”一词，并于1995年在其被视为公共行政战略管理领域名著《创造公共价值：政府中的战略管理》中加以详细阐释。作者开宗明义地指出，本书的写作目的即在于创造一个概念框架，帮助公共部门管理者抓住各种机遇，并充分利用它们来创造公共价值，为社会做出更大的贡献。［3］其后，Gavin Kelly、Geoff Mulgan和Stephen Muers通过制定管理范式的分析框架，从公共行政的关键目标、管理人员角色、集体偏好的定义、对民主进程的贡献等方面对传统公共行政、新公共行政和公共价值管理不同范式开展了比较分析，拓展了对公共价值的研究范围。［4］因此，进一步追溯公共价值管理范式的形成，需要考察Gerry Stoker（2005）、John Alford、Owen Hughes（2007，2008）等学者基于网络治理的框架对公共价值管理进行的研究。Gerry Stoker认为，公共价值管理范式的意义在于它重新定义和描述了我们应如何应对效率、问责和公平的挑战（见表1）。

表1 公共价值管理范式及应对效率、问责和公平的挑战

可见，公共价值管理主张公共行政部门要对公众的集体偏好加以合理回应，而不是仅仅针对“顾客”的需求。Gerry Stoker认为，公共价值管理具有鲜明的情境性特征，是相对于任务环境而言的政策或目标的价值性，公共价值的创造有赖于集体性的偏好表达和通过个体能力培育而达成一致的协商。就效率与民主的关系而言，公共价值管理主张两者应该是并行伙伴关系。就责任、公平来说，公共价值管理主张通过商谈对责任目标进行设定和监督，通过发展个体能力使权利、责任得以实现。这有别于传统公共行政的外部监督控制、将所有类似的管理情境作相同方式处理以及新公共管理的政治与执行区分，由政治家确定公共目标并使管理者对其负责，为顾客提供一个响应框架并设定公共服务目标进而实现该目标。

回顾公共行政的百年历程，对于价值依托的关注，大体走过了从“效率价值——社会正义和民主价值——企业化、效率效能价值——公共利益、民主价值”的历史变迁过程（见表2）。从表2可见，不同范式下的价值偏好有所不同，也有一定的缺失，而且对公共行政都产生了不同的影响。进一步分析不同范式下的价值关注不难发现，其呈现出如下基本趋势：一是从价值中立、价值无涉到单一向度的价值追求，再到对价值多元的认同和关注；二是从对效率价值等的过分强调逐渐转变为对民主、公平等规范价值的张扬。

问责和效率，无疑是公共行政的两个核心价值或卓越价值。效率价值固然重要，但公共行政还有其他重要的民主价值，诸如公平、正义、参与和表达公共利益等。虽然新公共管理效率价值的回溯在公共行政发展历程中产生了广泛而深远的影响，但同时我们也看到，随着后工业化和信息化社会的到来，责任、公平、正义等公共价值日益受到更为广泛的关注。的确，公共行政之“公共性”的本质要求其必须具备合理的价值目标，采取基于公共价值的行政管理模式和手段，积极回应公众需求，满足公众愿望，创造公共价值，不断维护和促进公共利益。可以说，对民主、公平、效率、权力、正义等公共价值的热烈讨论已成为探究公共性实现的重要议题。继新公共管理“新”了近20年之后，公共价值管理的兴起，不仅在公共行政学科理论层面，而且在公共行政实践领域如英国、新西兰等国家也都已产生并正在继续产生更加深远的影响，特别是其吁求的对公共行政人员角色的重新定位，使他们能够真正摆脱效率和结果的追求者这一消极局面，真正担当起公共价值的寻求者、确定者和创造者这一实质性角色，在与公众、社会等的持续互动、协调和对话过程中创造、实现公共行政的应然价值。

表2 从古典公共行政到公共价值管理：历史类型学指导下的价值梳理

二、本土语境：社会结构转型及服务行政的提倡

公共行政为应用之学，这就意味着任何公共行政都是与特定的经济、社会、政治、文化及历史传统等具体情境密不可分的。在西方公共行政领域，一些学者对非西方国家的公共行政学者试图将西方的一些思维引入自己国家政策中的趋势表达了相当程度的担忧，认为这种做法往往会导致负面的后果。［5］近年来，我国公共行政学者对于构建本土化或中国特色公共行政理论的呼吁日益强烈，一些学者还从行政生态的维度研究公共价值等核心理论问题，这也从不同侧面表明：自上世纪80年代中期公共行政学恢复重建之后，在吸收和借鉴西方公共行政理论知识的基础上，我国公共行政学试图真正从自身理论自觉方面做出努力。

始于1978年的改革开放是一次十分深刻的社会转型。［6］在市场经济的深入发展和改革持续推进的过程中，经济结构、文化观念、价值准则等都发生了变革。何艳玲对此总结为：“作为总体性社会的中国实现了经济结构重构。这一重构至少带来了三个变化：利益主体与利益诉求多元化、资源配置非均等化（与计划配置下的均等化相区别）以及市场失灵”。［7］在这一历史变迁和进程中，公共行政无疑扮演着极其重要的角色，并相应地具有更全面的价值目标。一方面，经济结构的重构势必要求公共行政转变职能及治理方式、治理结构；另一方面，在多元利益主体共存的情况下，公共行政必须实现从单一的管理角色向社会多元主体合作治理的转换，并体现出强大的多元利益协调和整合能力。当然，在市场失灵和资源有限的前提下，公共行政还必须切实关照社会公正问题，增进社会福祉，保障公众权益。

在上述本土语境下，公共行政理论探索与公共行政具体实践都必须重视“公共性”这一核心价值，回归公共行政的本质属性，实现公共行政孜孜追求的卓越价值和目标。在此，有必要简要回顾我国公共行政30年发展进程中的基本价值取向。在我国公共行政学恢复重建之后的近十年来，学者们对效率价值及相应的政府职能转变、机构改革等给予了充分的关注，一般认为，这是与改革开放之初我国急需以高效率的行政推进经济发展、进而推进现代化的迫切需求紧密相连的。但正如马骏所言，其问题在于或隐或现的技术主义或工程主义的研究取向，公共行政理论构建并未获得实质性的成果。从上世纪90年代起，随着改革的不断深入，建立社会主义市场经济体制的改革目标得以确立，相应地，政府不断转变职能，在提倡效率的同时，更加强调公共行政的规范价值，公正、公平、正义等行政价值日益显现。直至世纪之交，经过多年的改革实践探索，我国政府职能转变的目标和内容已经基本明确，即切实将政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。服务行政的提出，是我国公共行政理论与实践的一次重要推进，是公共行政从政府本位到社会本位，从体现政治性到重视社会性的转变，而其话语体系包含全新的行政价值取向，其基本内容是效率观念、协调意识、服务精神和法制信念。［8］也就是说，公共行政的理论和实践要摆脱对效率价值或责任价值的单一向度的追求，倡导效率、责任与公平等核心价值并重、统一、均衡的科学公共价值观。

公共价值管理范式的学说为建构中国情境下的公共价值理论并弥补和修复新公共管理等范式存在的不足提供了必要的借鉴，但作为规范的公共价值，其绝不是一个统一的标准，而是相对于情境而言的，是社会建构的结果。这其中，确定公共行政的价值取向并努力调和、消解相互冲突的公共价值集合至关重要。服务行政的提出，恰恰是我国公共行政理论与实践本土化努力的结果。同时也必须看到，缺乏价值理性关照的公共行政理论，其发展很难获得实质性推进，也难以与公共行政实践产生共鸣，不管是传统公共行政还是新公共管理，都因为难以有效地表达公共价值而陷入了困境。“有效解决公共问题固然是政府的责任，但政府管理在规范性问题上的使命，则是进行价值管理和维护，是通过解决具体的公共问题去维护、实现某些公共价值。因此，构建中国的公共行政就不能不触及对规范性问题的回应”。［9］国内学者提出的重建公共行政的公共理论（张成福，2007），通过价值理性的复归重建公共行政模式 （张康之，2002），基于公共价值的政府绩效治理（包国宪，2012），树立大国学术的学术抱负，基于中国国家转型的经验，形成自己的概念，建立自己的理论体系（马骏，2012）以及缩小公共行政理论与实践之间的鸿沟（周志忍，2013）等学术主张，也正是在反思我国主流公共行政理论研究如何摆脱西方理性的行政理论典范，回归公共行政的核心价值，同时为行政实践提供有价值的指引。

三、创造公共价值：本土语境下的公共价值实现策略

“价值对于行政来说既不无涉，也不中立，而是具有其多元性、时态性、领域性、地域性、层次性以及包容性等特质”。［10］从之前对西方公共价值历史发展的考察和我国公共行政现实语境的分析出发，随之要阐述的是在治理转型、社会原子化、功能化和价值多元等后工业化、后现代性特征背景下我国公共价值架构问题。在此，我们应从价值取向、价值目标、路径以及具体方式等方面进行考察。

关于公共价值取向的研究是国内学者涉及较多的一个问题。之前已经提及，我们需要探索效率、责任与公平等核心价值并重、统一、均衡的科学公共价值观。也就是说，我们主张公共价值不是非此即彼的选择，也不是一成不变的单一向度的存在，治理转型下的公共价值理应呈现多元交叉并存的状态，其中，效率、责任、公平、信任、合作等构成其核心价值取向。这既是对传统公共行政发展历程中曾经出现的工具价值与实质价值分裂的扬弃，也适应转型时期我国服务政府建设及服务行政运行的客观要求，是促进公共利益得以实现、社会治理得以改善的迫切需要。纵观已有的研究可以发现，学者们对公共价值取向的观点不一，如有的学者持民主、效率、公平之说；［11］有的学者主张公共价值取向应当是效率观念、协调意识、服务精神和法治信念；有的学者在区分公共价值与公共行政精神、公共行政原则、公共行政方法等差异的基础上，开展了诸如公共价值变迁、结构、评价以及实现方式等方面的相关研究。

基于公共行政偏执于技术主义和工具理性的局限及其消极后果，学者们提出了服务行政的理论主张，试图将公共行政的人文主义诉求和价值追寻重新纳入研究范围。服务行政的提出预示着公共行政从政府本位向社会本位的转向。这一转向的重要意义在于政府和社会关系模式的重新定位，政府成为有限政府、法治政府和责任政府，其职能日益从管理走向服务；社会则由小变大，由弱变强，在治理过程中担当更为重要的角色，与政府从形式互动日益走向真诚信任基础上的能够真正发挥潜在的、实质的效率与效能的共同行动。这也是我国当前公共价值重塑的基本目标。李军鹏基于公共供求关系理论的研究认为，公共服务型政府首先表现为公共政府、有限政府和服务型政府，其次表现为法治政府和责任政府，同时还是企业型政府和电子政府。［12］可见，社会转型背景之下服务行政的提出，体现了公共行政按照“公共性”的要求建立服务政府、责任政府、法治政府的价值目标。也有学者主张，服务政府、责任政府、法治政府建设，是公共行政的基本价值目标，其终极价值目标应该是人类社会的可持续发展。

已有研究向我们深刻地阐明，使道德保持缄默是理性化趋势主要的关怀。［13］但在道德规范被工具理性拒斥在外的情况下，其蕴含着极大的风险，特别是在公共领域，未可预期的后果或许更为严重。按照公共性的要求，服务行政的价值重塑既不能依照传统公共行政也不能仿照新公共管理的理论主张，因为前者不可避免地会导致官僚主义盛行，后者则弱化了社会参与的治理价值并且容易导致腐败及公共权力的滥用。这就要求设计出新的思路，即公共行政道德化的路径。这一课题不仅涉及市场价值与公共价值的融合，也难以绕开对法律之治与道德之治的探讨。张康之认为，公共行政的道德化包含两个向度，其一是制度和体制的道德化，其二是行政人员的道德化。这无疑不能避开对公共行政责任主体的合理界定。关于公共行政责任主体，在行政法学、行政学等学科领域有不同的观点。从公共行政的实践看，公共行政责任主体既包括行政人员这一个体，也包括各类公共组织。从责任的最终落实和承担看，最终是要归于每一个行政个体。基于对行政法学领域行政责任实现问题的研究我们发现，“行政伦理失范、相关的体制不良、行政责任本体制度不健全以及相关的监督与救济制度不完善则是公务员行政责任实现不良的主要成因”，［14］因而需要采取相应对策切实保障政府公务员行政责任的有效实现。这其中，行政主体伦理意识的培育特别是行政人员的道德化尤显重要。当然，强调公共价值建构的道德因素，并不是否定法律和制度的作用，也不是赞同传统公共行政主张的单一路径，而是强调二者的协调和统一。一方面，通过立法的途径强化责任机制，通过司法的途径强化公共行政责任；另一方面，通过道德规范或者说进一步通过外在道德规范内化于行政主体使之成为相对稳定的道德人格、道德德性的途径，促进行政主体道德意识的增强和伦理自觉，使公共行政行为获得某种内在担保，进而重建公共行政的道德秩序。也就是说，公共价值的内在诉求不仅表现出对行政伦理、行政规范的诉求，更有着对行政主体道德价值的强烈吁求。这也是多元价值冲突背景下行政主体面对复杂多样的公共行政具体情境以及公共价值冲突作出合理选择、维护公共利益、实现公共价值的必然要求。

公众与公共行政、公共事务休戚相关。全钟燮在肯定公共行政管理取向的重要性和技术的必要性的同时还认为，有效率的管理和技术的实施都需要依赖于那些受到管理影响的公众的合作。他进一步强调，要兼顾管理和公众两个方面，采取集体行动，通过社会建构、社会设计的途径，解决公共行政问题。“未来行政管理者的角色将是超越现代公共行政统治和管理模式的局限性，通过沟通行动和公众参与来探索建构社会的富有意义的可选择途径”。［15］约翰·克莱顿·托马斯的相关研究也表明，通过对话与协商，通过扩大公共决策中的公众参与范围，不仅能够增强决策的有效性，而且能够保证公共利益的实现。包国宪等认为，公众参与对于提升政府项目的质量和政府机构的回应性具有至关重要的作用，其可以增加政府的合法性和信任程度，并支持“自下而上”的路径。的确，这是理解公共行政的实质、治理的实质以及公共价值的有效方式。［16］John Alford和Owen Hughes认为，公共行政具有问题解决特质，而公共价值的理念恰恰蕴含其中。［17］当前，强调服务行政的理论主张，就是内在地要求以实质性公共价值为依托，注重组织内外多方面的社会关系，在沟通、对话的基础上建立行政主体与公众之间相互信任的关系，使公众在公共行政决策中扮演更为重要的角色，解决接踵而来的各种公共问题和冲突，维护和实现公共利益。

总之，作为公共行政的灵魂，公共价值对公共行政合法性具有本质的规定性。公共价值的内涵变迁不仅标志着公共行政不同理论范式的转变，更是公共行政持续应对公共行政生态环境变化的结果。如果说传统公共行政侧重于官僚原则的建立，新公共管理崇尚市场、技术的力量的话，那么，公共价值管理则重新定位了公共行政的价值体系，并赋予了行政主体以新的治理角色和身份。面对我国当前的具体语境，借鉴公共价值管理以及其它范式的有益主张，同时汲取我国传统文化中的合理因素，强化以人为本理念，扩大公共决策中的公众参与范围，积极回应公众诉求，共同创造公共价值，不仅是公共行政理论合法性、合理性的迫切要求，而且对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

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（责任编辑：高 静）

Public Values：The History Evolution，Chinese Background and Implementation Strategy

Hou Zhifeng

Review the history of Public Administration，generally the transformation of public administration values can be summarized as：Efficiency value－social justice and Democracy－enterprise value，efficiency value－the public interest，the value of democracy．Based on the context of our country，we advocate the Public Administration Values include efficiency，fairness，responsibility，trust and cooperation，Instead of the way to pursuit efficiency or responsibility singularly．Based on the needs of citizens，we must realize the expectations of citizens and take the public value management tool to creating public values，meanwhile，try to promote the public interest．We need to get service government，responsible government，and government by law as the goal，expand the citizens＇participation in public decision－making and enhance mutual trust through dialogue and other forms of communication．Specially，we should pay attention to the system of morality outside the law，reconstruction the moral order of Public Administration．

public administration；public value；public value management；service administration；administrative ethics

D035

A

1007－8207（2017）08－0017－08

2017－03－20

侯志峰 （1983—），男，甘肃陇西人，兰州财经大学财税与公共管理学院副教授，博士研究生，研究方向为行政管理。

本文系甘肃省高等学校科研项目 “西部地区基层政府治理创新中的行政责任研究”的阶段性成果，项目编号：2013B－048。