网约车经营服务监管问题研究——以京沪深三市为例

□ 周君君，王 康

（上海政法学院，上海 200042）

网约车经营服务监管问题研究
——以京沪深三市为例

□ 周君君，王 康

（上海政法学院，上海 200042）

交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对网约车市场起到了重要的规范作用，但在网约车市场准入标准、监管措施等方面尚有进一步细化和补充的空间，京沪深三市的相关监管规定在网约车经营服务准入条件、价格、主体、保险、责任、信息公开等方面同样存在一些问题。在比较与借鉴美国、英国相关监管制度的基础上，本文认为，我国应通过放宽网约车市场准入标准，实行市场价格监管模式，健全网约车保险制度，建立以平台监管为主、政府监管为辅的监管制度，确定监管责任负责制，设立政府链接平台投诉系统和投诉处理结果反馈机制，以形成全方位的网约车监管制度。

网约车；经营服务监管；京沪深三市

被称为“互联网专车第一案”①案件详情：2015年1月7日，两名乘客通过网络打车软件与网约车司机陈超取得联系，约定陈超驾车将乘客送达目的地，由乘客支付车费。途中济南市客运管理中心的工作人员对其进行调查，查明陈超未取得出租车客运资格证，其车辆也未取得车辆运营证，并以其擅自从事出租汽车客运经营为由，处以两万元罚款并没收其违法所得。陈超不服，遂提起行政诉讼。的行政诉讼案件经过了四次的延期审理，终于在2016年12月30日由山东省济南市市中区法院作出判决。［1］本案涉及到的主要问题有两点：一是网约车（网络预约出租汽车）司机陈超的行为是否违法，即实质讨论的是网约车进入出租车市场是否需要按照传统出租车的运营要求进行管理。二是有关部门的行政处罚幅度是否过大。这主要涉及到政府部门监管的问题。网约车作为互联网经济下的新业态，自出现时起就引起了社会的热切关注。

我国《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）于2016年11月1日正式施行。虽然当时全国已经有近60个城市公布了网约车实施细则意见稿，但和交通运输部同日公布并实施的却只有杭州、宁波两个城市。各地根据本地的现实情况也分别对网约车平台、车辆、驾驶员、保险等条件制定了相应的经营服务监管规范标准并进行了相关的责任划分，为网约车的合法运营提供了现有的法律依据。其中，北京市和上海市于2016年12月21日分别发布并实施了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下简称《北京细则》）、《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》（以下简称《上海规定》），深圳市也于一周后发布并实施了《深圳市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《深圳办法》）。网约车自2016年11月1日取得了合法运营的地位，这既缓和了巨大交通压力，也改变了网约车运营无法可依的现状。然而，在网约车运营合法化的同时，其所涉及的法律关系比较复杂，因此经营服务监管制度依然存在着许多不当之处，因此在其适用法律的同时还需要对现有规定进行合理的分析和解释，以解决现实中所遇到的复杂问题。

一、网约车的概念及运营机制

依据《暂行办法》，网约车是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。［2］《暂行办法》将网约车纳入出租车的监管范围，并将现有的出租汽车分为巡游出租汽车（简称巡游车）和网约车两部分。虽然我国已将网约车运营合法化，但网约车与传统出租车的运营要求相比还存在差异，主要体现在网约车的运营范围具有特定性上。

网约车伴随着“互联网＋”的发展应运而生。作为互联网经济的产物，网约车的运营模式与传统的巡游车迥然不同，它体现了互联网时代信息整合和利用的优势。从网约车所涉及的法律关系角度分析，网约车的人车配置模式大致分为三种形式：租赁公司的车辆与劳务派遣公司的驾驶人相结合、平台自有车辆与平台驾驶人相结合、私家车与私家车车主相结合。在实际运营中，若非消费者仅需要驾驶人或车辆的情况下，大部分都是“一人一车”的配置模式，而网约车具体运营的顺利进行则需要互联网大数据的密切配合。

网约车服务要经过乘客约车、平台配车、出行服务、现时支付四个环节。首先，乘客要根据自身的出行需求在网约车平台公司的打车软件客户端上发布出行需求用车信息，等待网约车平台公司提供的配车服务。网约车平台公司依据距离优先原则将乘客的出行需求在平台上进行推送，乘客的出行需求则以要约的形式发送给各个网约车驾驶人，符合条件的驾驶人对此要约予以承诺，再由网约车平台公司将驾驶人承诺的信息进行整合，直接统一反馈给乘客。［3］乘客在打车软件上可以查询到将为其提供出行服务的车辆牌照和驾驶人的联系方式，驾驶人也同样获知乘客的联系方式。驾驶人通过平台提供的联系方式与乘客联系，获知乘客的具体位置，为乘客提供出行服务。乘客在消费后，将出行费用通过网约车平台指定的方式予以支付，而驾驶人和汽车租赁公司的所得则由网约车平台公司扣除相应的服务费用外予以支付。

可见，该运营模式是以乘客的出行需求为导向建立的，以网约车平台公司为媒介的服务体系，它在充分利用互联网的信息共享优势，缩短乘客出行的等待时间，提高出行效率，为乘客出行提供了多元化的出行工具选择的同时，一方面。冲击了出租车长期独占的运营市场，另一方面，则为其增添了竞争活力。

二、京沪深三市网约车经营服务监管的现状

（一）网约车平台方面

《北京细则》 《上海规定》 《深圳办法》具有经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度公司内部保障制度服务器设置地 中国内地 无规定 中国内地经营许可证有效期 4年 3年 5年不同点具有经营管理、安全生产管理、服务质量保障制度当建立车辆和驾驶员管理制度除符合上述条件，还应当符合外商投资相关法律法规的规定相同点 具有企业法人资格；网络服务平台数据库接入本市政府相关部门监管平台；具备线上线下服务能力；具备相应的办公场所、技术能力和管理人员外商投资除符合上述条件，还应当符合外商投资相关法律法规的规定无规定

京沪深三市都要求网约车平台具备企业法人资格且具备线上线下服务能力，其中包括日常的管理服务和支付功能。同时要求网络服务平台数据要接入本市政府监管平台，以保证监管的有效性和及时性。但京沪深三市关于网约车平台经营许可证有效期的规定则不尽相同，北京市规定为4年，上海市为3年，深圳市则为5年。另外，《北京细则》与《深圳办法》要求除了满足一定的条件外，还对各项许可的申请流程作了详细的规定。

（二）网约车车辆方面

《北京细则》 《上海规定》 《深圳办法》5座三厢小客车车辆轴距≥2650毫米；7座乘用排气量 ≥2．0 升 、轴距≥3000毫米轴距 车辆轴距≥2600毫米纯电动小汽车轴距≥2650毫米排气量燃油小汽车排量 ≥1750毫升、达到我市机动车污染物排放标准 （截止到2020年12月31日）不同点 自车辆注册之日起不超过8年 3年 8年5座三厢小客车车辆 排 气 量 ≥1．8升；7座乘用车排气量≥2．0升《网络预约出租汽车运输证》有效期车辆行驶证载明的注册日期至申请之日未满2年；车辆在检验有效期内；车辆使用性质登记为预约出租客运；网约车行驶里程达到60万千米时强制报废相同点 网约车车辆须在本市注册登记；安装固定式车载卫星定位装置和应急报警装置车辆使用性质登记为＂预约出租客运＂；网约车行驶里程达到60万千米时强制报废，未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车运营车辆的其他特殊要求达到本市规定的可予以注册登记的机动车排放标准车辆使用性质登记为 “网络预约出租汽车”

京沪深三市都要求网约车车辆须在本市注册登记，并对网约车车辆的轴距、性能、排量等标准作出相关规定，与北京市和上海市相比，较为严格的是深圳市明确提出要严格区分燃油车和电动车，要求仅为纯电动小汽车才具备申请经营网约车业务的资格。此外，深圳市对小汽车设有过渡性的规定，即如果在2020年12月31日之前，燃油小汽车和混合动力小汽车满足了本办法对轴距和排量要求的也可以申请办理车辆许可。

（三）网约车驾驶人方面

《北京细则》 《上海规定》 《深圳办法》户籍制度 本市户籍 本市户籍相同点 “一人一车”；《网络预约出租汽车驾驶员证》有效期均为3年本市户籍或者持有有效的《深圳经济特区居住证》是否考试 是 无规定 是驾驶经历 ≥3年 无规定 ≥3年不同点限制性规定无交通类犯罪纪录；最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；申请之日前一年内无驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为；从事过巡游车服务的，未被列入出租汽车严重违法信息库；未达到法定退休年龄，身体健康等自申请之日前1年内，无驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为；自申请之日前5年内，无被吊销出租汽车从业资格证的记录；截至申请之日，无5起以上道路交通违法行为逾期尚未接受处理的情形等无交通类犯罪纪录；最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；无暴力犯罪记录；申请之日前3年内无被吊销出租汽车驾驶员从业资格证件的记录等

京沪深三市在网约车驾驶人方面都要求“一人一车”，即一个驾驶人名下只能有一辆车登记用于经营网约车服务。北京和上海两市都要求网约车驾驶人具有本市户籍，而深圳市则仅要求驾驶人具有本市户籍或者持有本市居住证即可。除此之外，深圳市在此方面还设有过渡性规定，即若驾驶人现价段没有深圳市户籍或者居住证，但在《深圳办法》实施前已在深圳从事网约车服务的仍然可以申请网约车驾驶人从业资格考试，合格后便可申请办理期限为3年的网约车驾驶员资格证。

（四）网约车经营范围方面

京沪深三市都在其相关细则中规定了网约车不得进入巡游出租车的专用区域和通道内招揽客人，并着重强调了网约出租车与巡游出租车之间的协调发展和差异化经营。在限制网约车和巡游车跨业经营方面，上海市有更加详细的规定，并且进一步明确规定了网约车平台在巡游车营业范围内发布网约车召车信息的处罚条款以及网约车驾驶人私自以巡游车运营方式揽客或安装巡游车标志等的处罚条款。

（五）保险种类方面

《北京细则》 《上海规定》 《深圳办法》不同点车辆应具备的车险按照营运客车类保险费率，投保交强险、赔付额度不低于100万元的第三者责任险和乘客意外伤害险；营业性交强险、营业性第三者责任险和乘客意外伤害险营运车辆交通事故责任强制保险、第三者责任险平台负担的保险 驾驶员人身意外险 承运人责任险 承运人责任险相同点 由网约车平台公司承担承担承运人责任

京沪深三市都分别规定了网约车经营者的保险责任。其中，上海市和深圳市规定承运人责任险由网约车经营者（网约车平台公司）负责购买，但在其细则中发现，当网约车车辆一旦进入到运营环节，上海市规定网约车必须投保营业性交强险、营业性第三者责任险和乘客意外伤害险；深圳市也规定了除投保乘客意外伤害险的其他两项险种。由此可见，网约车经营者被强制性要求投保承运人责任险，但却没有要求承担其他险种。与此相比，北京市的网约车平台公司则“责任”重大，其实施细则规定网约车平台公司要承担承运人和经营者责任，并且要保证接入网约车平台运营的车辆应当按照营运客车类保险费率投保交强险、赔付额度不低于100万元的第三者责任险和乘客意外伤害险。通过对比可知，在保险方面，北京市规定得更加详细且严格。

（六）政府各部门监管职责方面

《北京细则》 《上海规定》 《深圳办法》主管部门 市交通委员会 市交通行政管理部门运输局、交通执法总队、市通信主管部门和公安、网信部门、市发展改革、公安、人力社保、环保、商务、工商、国税、地税、质监、通信、人民银行营业管理部、网信和城管执法等相关部门不同点 其他部门依各自职责进行监管本市交通、通信管理部门和公安、网信部门等市公安、通信、网信、市市场监管部门、市人力资源社会保障部门、人民银行驻深机构、税务部门等管部门 出租汽车协会 市出租汽车行业协会相同点 联合监管机制社会行业自律监市交通运输主管部门

京沪深三市为保障网约车经营服务的安全，均在中央政府相关部门的指导下设定了系统联合监管机制。其中，公安、通信、网信、市场监管、人力资源社会保障、人民银行营业管理部、税务、交通运输主管部门均为联合监管机制的组成部分，各部门按照自己的职责对网约车的日常经营进行相关的监督检查，并对违法行为依法进行处罚。另外，在法律责任承担方面，深圳市和上海市对平台和驾驶员的处罚情况和处罚措施作了更详细的规定，增加了一些《暂行办法》中未作规定的处罚行为。

三、网约车经营服务监管存在的问题

（一）网约车准入条件与驾驶人的条件限制不合理

《上海规定》对网约车车辆的注册登记地、排放标准、车辆轴距、安全性能检测、车辆保险、卫星定位装置以及应急报警装置等条件都作出了严格的准入要求，但这些规定显然与公民的私权利发生了冲突，网约车车辆的诸多准入标准与条件已成为限制车辆数量的门槛，同样，这些标准和条件也限制了网约车市场的公平竞争。另外，《上海规定》《北京细则》对网约车驾驶人的条件也进行了限定，其中包括非本市户籍的驾驶人不得从事网约车运营工作。根据此条规范，在上海市或北京市从事网约车运营的驾驶人必须具有本市户籍，进而排除了外地户籍驾驶人。但现实情况是外地户籍驾驶人占据了网约车驾驶人的多数，自网约车规定生效后，外地籍驾驶人数量迅速减少，随着而来的是市场上网约车的数量也将随之在减少，这对网约车市场的发展产生了很大影响。

（二）价格监管不到位

目前，全国各大城市对于网约车价格规定的依据仍不统一，大多数地方选择实行市场调节价，此项规定被看作是尊重市场经济的有力体现。但对比京沪深三市的相关规定可知，上海市和北京市网约车的定价标准适用市场调节价，而《深圳办法》第三条第二款规定：“网约车运价实行市场调节价，必要时根据有关规定实行政府指导价。”即以市场调节价为主，以政府指导价为辅。其实，在《北京细则》的意见稿中，北京市政府也将网约车运价规定为市场调节价与政府指导价相结合。由于其具有浓厚的行政色彩，在最终公布施行的正文中对此条进行了修改。由此可见，因地区差异，各地对网约车价格的制定标准各有不同，而正因为这种价格差异，是否对网约车的经营产生了不利影响也有待观察。但是，网约车既然是互联网经济时代的产物，其价格标准是否应该完全由市场决定也有待进一步调查分析。除此之外，对于网约车是否可以加价的问题，京沪深三市的相关规定也没有作出明确说明，这无疑也是网约车在运营过程中一个急需解决的问题。

（三）网约车保险制度不健全

保险制度是保障网约车运营一方有效解决交通事故、减轻赔偿压力的重要方式之一。从京沪深三市网约车所涉及到的保险制度可知，在我国各大城市所规定的险种并不完全一致，这就导致了当出现交通事故需要赔偿时，由保险公司负担的赔偿金额各不相同，而对于被侵权人一方应有的赔偿就无法得到同样质量的保障。从京沪深三市的相关规定分析得知，北京市和上海市的险种较多，其中北京市对于第三者责任险的赔付额度也有强制性的规定。由此可知，在全国如此之多的城市当中，网约车的保险保障还没有统一的标准可以参考适用，这对于乘客的安全保障来说也是一个挑战。

（四）公安、通信、网信部门监管责任重合

目前西北地区的冬储市场已经启动，二铵表现的相对平稳，但实际成交价格也比之前上调了30元/吨不等。目前西南地区64%二铵市场报价在2600-2650元/吨，湖北地区64%二铵主流出厂报价在2750-2800元/吨，甘肃地区64%二铵到站价格在2900-2950元/吨。

根据交通运输部的现有规定可知，网约车的监管检查工作主要由出租汽车行政主管部门、通信主管部门、公安部门、网信部门、税务部门、工商部门等多个行政部门按照各自职责进行落实。《北京细则》规定：北京市交通委员会负责统筹网约车的管理工作，运输局负责网约车运营状况的日常监管工作，公安、通信与网信部门负责与信息安全有关的各项工作。其中，公安与网信部门对相关的违法犯罪活动进行监督检查。同样，《上海规定》要求：由公安、通信与网信部门负责与信息安全有关的各项工作。如此规定看似全面而合理，但由于网约车主体的复杂性、提供服务的特殊性，加之有些行政部门的职责范围存在交叉问题，如果多个部门相互推脱监督检查责任，那么，一旦出现不利的、有危害的后果，应当由哪些部门承担以及人身或财产损失应该由谁来赔偿等问题就无法得到有效的解决。

（五）投诉制度不规范

网约车作为客运服务的新业态，其相应的一系列配套制度都应当予以完善，其中就包括与乘客利益相关的投诉制度。从京沪深三市的网约车规定来看，北京和上海两市仅仅是定期公布网约车平台对自身的投诉处理情况，并没有明确规定政府主管部门在日常运营中对网约车平台的投诉系统也可以进行监管。由此可知，如果在政府部门对其定期检查之前，网约车平台删除了相关的投诉信息，那么政府主管部门的检查就不能发挥应有的作用，这对于乘客利益的保护是一种缺失。深圳市对于乘客投诉制度规定得较为详细，主要是以网约车平台处理为先，政府投诉部门处理为后，通过网约车平台和政府的双向保证可以增加乘客投诉得以处理的概率，但同时也增加了乘客投诉的成本，并且因为投诉有先后顺序的限制，所以对于乘客而言，其问题的处理时间也会相应增加，从长期来看，这样并不能便民利民。

四、网约车经营服务监管的国外经验及其借鉴

我国网约车发展及其合法化的时间较短，所存在的诸多问题有必要借鉴网约车发展较为成熟国家，如美国和英国的相关监管经验。因不同的社会背景和不同的法律制度，美国和英国对网约车的监管方式也有一定差异。美国是网约车（Uber）经营的发源地，其监管政策更加完善；而英国作为英美法系的另一个主要代表国家，其在制定法律时更具有谨慎的特点，对网约车监管也具有独特之处。

（一）美国的监管经验

美国各州在打车软件初步运营阶段，因其特有的便捷性和价格优势使得出租车行业受到冲击，因此各大城市对网约车的态度是极其反对的。而后由于广大市民的强烈支持，相关政府部门承认了打车软件的合法性，但对其设置了很多的规制监管措施，主要体现在打车软件公司的市场准入、价格限制、保险制度以及监管部门等方面：一是在市场准入方面，美国多数城市对于打车软件公司与其司机的资质进行了条件限制。如公司的运营许可证以及司机的驾驶证明，大多数城市还规定司机必须在打车软件公司的平台上进行注册之后才可以参与运营。二是在价格限制方面，主要体现在打车软件是否可以任意加价上。美国多数州并没有通过相关的地方性法规对其进行强制性限制，而是规定在乘客充分知情的情况下，采取双方可以就价格进行商议的方式，这充分体现了市场化特点。但有一些州对其加价的时间点进行了严格的限制，比如：伊利诺伊州就规定了除非由总统、州长或市长宣布紧急情况 （比如恶劣天气等），打车软件公司的司机才可以进行小范围的加价或者与乘客议价，除此之外，禁止毫无根据地进行加价，侵犯乘客的权益。［4］三是从车辆保险制度来看，由于部分车辆是由私人车主提供的，因此，其车辆的保险范围比较狭窄，并没有像传统出租车一样具有较多的商业保险，特别是在私家车发生交通事故方面缺乏相应的保险予以保障。基于对交通事故赔偿问题的多重考虑，美国多数州设置了补充保险制度，保险范围也控制到至少是从司机接到乘客到乘客下车的区间之内。四是从监管部门来看，美国很多州都明确规定了监管部门和具体的监管责任。在美国，打车软件公司有其具体的监管部门，如加利福尼亚州的打车软件就由本州的公共事业管理委员会进行监督管理。

（二）英国的监管经验

（三）比较与借鉴

通过分析可以看出，美国对于网约车的准入条件相对来说是比较宽松的，仅仅具备一定的运营资质和驾驶资格，经过正规注册之后便可以参加运营；而对于英国来说，由于迷你出租车的存在，使得网约车的运营有法可依，伦敦也在考虑其相似性质的前提下将其归入《约租车法案（伦敦）》的管辖范围。由此，在英国网约车的准入条件、车辆要求以及价格方面应当是和当地的迷你出租车相差不大。正因为如此，英国对于网约车平台的设立并没有太的多条件限制。美国在网约车的价格方面并没有严格的规制，只要经过双方平等协商，即可达成价格共识。但是，美国对于网约车的加价行为作出了比较严格的规定，除非遇到特别事项时司机方可加价，并且需要事先保证乘客的知情权。从网约车的保险制度来说，英国的保险制度较为合理，其规定了公共责任险和有偿租车保险，不仅保障了社会公共安全，也保护了乘客与驾驶人的合法权益。美国为网约车特意设置了补充保险制度，但与英国保险制度相比，对公共安全的保护有所缺失。从监管部门来看，英国规定了网约车特定的监管部门负责管理监督网约车所有的事项，确立了网约车监管的责任负责制。

对比我国的有关规定，首先，在网约车市场准入方面的要求过于严格，比如北京、上海这样的大城市，均特别规定了仅有本市户籍才可以作为网约车司机。其次，从网约车的价格方面看，北京、上海等城市均采用市场调节价，深圳则是采用了市场调节价为主，辅之以政府指导价。各地的不同价格标准是否会产生与上位法的价值冲突也值得思考。再次，从我国网约车的保险制度来看，网约车平台承担承运人责任险，而车辆保险制度则要求营业性交强险、营业性第三者责任险、乘客意外伤害险等险种。在网约车车辆保险类别制定中，各地的相关规定存在着较大差别，对于网约车车辆保险金的缴纳，各地也没有进行详细规定。因此，在网约车险种的制定和设计上，还需要作进一步的分析和研究。另外，从政府部门的监管职责方面看，无论是美国还是英国都采取了监管责任制，即由一个特定的监管部门管理并监督有关网约车的全部事项。目前，我国普遍采取的联合监管的方式，导致了各个部门的监管职责存在着不同程度的重合，因此，在确定监管部门方面是否需要学习英美两国的经验也值得思考的问题。

五、网约车经营服务监管政策的正当化基础

（一）依法行政的内在要求

依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求国家行政机关和工作人员要严格按照法律的规定在其职权范围内行使管理国家和社会事务的权力。依法行政具有系统性、层级性、公权性、规范性等特征，是依法治国的核心和关键。

首先，依法行政所遵循的法应为 “善良之法”，应当符合宪法精神，体现广大人民的根本利益。网约车的出现得益于互联网的快速发展，在我国存在着巨大的市场发展空间，网约车的便捷和优惠使公众普遍接受了这一新兴交通方式，同时也为许多网约车司机解决了就业问题。然而，从京沪深三市的网约车新规来看，北京市和上海市依然采用网约车司机户籍制限制条款，这是否侵害了公民平等就业的权利，值得思考。

其次，依法行政既要讲权力又要讲责任，注重权力和责任的统一。现代行政是一种责任行政，行政机关在依法享有行政管理职权的同时，也须承当相应的责任和义务。［5］在我国“互联网专车第一案”中，网约车司机陈超的行为是否违反相应的法律规范是给予其处罚的前提条件之一，而当行政执法人员处理不当致使陈超诉诸法院时，本案的审判焦点就落在了行政人员的处罚依据及其处罚是否得当的问题上来。因为通过司法权力限制行政权力的滥用，可以保障行政权力行为的合法性。

再次，依法行政要求合法行政与合理行政相统一。合法行政包括实体合法与程序合法两部分。合理行政则要求行政机关要遵循公平、公正的原则，正确行使自由裁量权，把握好正当性、平衡性和情理性。在我国“互联网专车第一案”中，显然行政部门处罚陈超过重，在其行使行政职权时并未综合考虑相关因素，自由裁量权失当，因此承担了败诉风险。

（二）比例原则的综合考量

在行政法位阶上，比例原则是行政权力在侵害公民权利时，即使有法律依据，也必须在侵害公民权力最小的范围内行驶，因其涉及到公权力对私权利强制的合法性问题。一般而言，比例原则就是要在侵害的法益和要保护的法益之间进行利益衡量。换句话说，通过手段和目的间的关系的衡量，要求行政手段与要达到的行政目的、行政价值间有一定的均衡关系，要求对相对人的最小侵害。可见，比例原则的适用能够使行政裁量收缩，①“裁量收缩”，指裁量意味着行政机关可以在不同的处理方式之间选择。在具体案件中，选择余地也可能压缩到一种处理方式。也就是说，只有一种决定没有裁量瑕疵，其他决定均可能具有裁量瑕疵，行政机关有义务选择剩下的这个决定。结合本篇文章，该裁量是符合比例原则的。参见（德）哈特穆特·毛雷尔．行政法学总论［M］．高家伟译．法律出版社，2000．132．如此，行政机关便不会滥用权力。

比例原则的价值取向是对实质正义和个案正义的追求，并且它与平等、自由等价值观念存在交叉关系。其中，平等是正义的核心内容，比例原则应是衡量平等的一个尺度。同时比例原则表现出的衡量，也要求同等事物同等对待，不同事物不同对待，体现了“合理差别待遇”的精神。［6］在行政裁量的范围内，平等原则应当得到贯彻，这样，才能使法律法规的制定及改革政策的执行更加合理完善。在网约车合法化的前提下，各地区通过制定地方性法规的形式对网约车进入市场的各项条件进行限制，这明显与行政裁量的比例原则相违背。笔者认为，为了使平等原则贯彻到网约车新规当中，部分地区的有关规定应当予以调整，以充分尊重市场竞争规则和保障公民平等就业的权利。

比例原则的主要功能在于对公共利益和私人利益的调和以及对基本权利、私权利的最大化保护，然而在现实中，比例原则也存在着操作上的受限制问题，如容易受到主管部门影响、弹性过大等。另外，比例原则的概括性和消极性也限制了权力保护功能。所以，如何将比例原则恰当地适用到网约车经营服务监管中来，也应是我们今后需要重点讨论的问题。

六、加强我国网约车经营服务监管的建议

（一）放宽网约车市场准入标准，增强竞争活力

笔者认为，北京和上海两市的网约车管理规定中明确规定了网约车平台公司、网约车车辆以及网约车驾驶人的准入标准，其中，对网约车驾驶人的户籍限制和对外地车牌的强制排除明显违反了市场经济中的市场统一原则和我国行政法中的合法行政原则。因此，为进一步繁荣我国社会主义市场经济，使广大的消费者得到最大的经济优惠，两市的网约车管理规定应当进行适当的修订，适当放宽网约车车牌标准限制和驾驶人的户籍地限制。如关于驾驶人户籍管理制度方面，可以参照深圳市的有关规定，允许具有本地有效居住证的外地人员加入到本市网约车驾驶人队伍中来。此外，还可以通过固定年限的社保制度来代替户籍制度，适当放宽在本市具有若干年以上的固定社保的外地人员可以作为网约车驾驶人。对于网约车车辆和驾驶人的要求，应当充分尊重市场运行规律和淘汰机制，逐步放宽网约车市场准入标准，充分发挥市场经济的调节作用，促进网约车市场的现代化，以充分适应“互联网＋”时代的挑战。

（二）实行市场价格监管模式，严格控制加价行为

网约车是市场经济不断发展的产物，对于网约车的运价制定，也应当顺应市场经济规律，取消政府指导价，统一实行市场调节价，以体现政府在网约车经营服务监管过程中对市场经济的尊重。另外，在具体实行市场调节价的同时，应当按照当地的经济发展水平、公众的消费水平以及网约车的服务质量合理定价。在明确允许不同服务档次的前提下，可以根据所提供出行服务质量的高低设定不同的消费等级，驾驶人应履行充分的告知义务，确保乘客在进行消费前了解服务计费标准。［7］乘客应当对运费标准进行监督，监管部门应当对打表欺诈、价格欺诈以及“趁人之危”的情形进行严肃处理，并将处理结果向社会公告。在实行市场调节价的同时，应当严格限制任意加价行为。可以参考美国有关的制度规定，建议由政府主管部门给予指导性意见。如在打车高峰期或者重大恶劣天气可以适当加价，但加价行为应当事先告知乘客，给予乘客充分的知情权和选择权。

（三）健全网约车保险制度

针对各地网约车保险制度的差异性规定，笔者建议应由国务院交通运输部门设定一个参考性依据，保险类别除包含原本的承运人责任险外，还应当包含交强险、乘客意外伤害险以及第三者责任险。英国在网约车的保险类别上强制购买公共责任险与有偿租车保险，在涉及到公共利益与乘客利益的部分都设有相关的保险类别。由于我国关于车辆的保险类别较为全面，加之我国与英国之间的文化差异，所以在保险名称上不必再作修改，保障实质性权益是设定保险的共同目的，为此，在网约车平台公司进行服务的车辆应当购买交强险、乘客意外伤害险以及第三人责任险。另外，根据网约车平台公司与司机之间的合同或协议约定的内容，由双方协商以上三种保险由哪一方具体负担，但无论最终由谁负担，承运人责任险都应当由网约车平台公司购买。多种保险齐头并进，目的是为网约车司机与乘客的人身与财产安全提供保障，降低网约车运营风险，提高运营效率。

（四）建立监管责任制，完善政企联合监管机制

依照交通运输部与京沪深三市现有的管理规定，行政监管由交通、公安、通信、网信等多个行政部门按照各自职责进行监管。但是，各个行政部门具体的监管范围却存在交叉、重复现象，特别是在公安、通信、网信部门交叉范围更广，这不仅加大了监管部门的工作任务量，也使追究部门监管责任的程序变得更加复杂。另外，《上海规定》没有对相关行政部门监管缺失的情形作出明确要求，为利益相对人提供的法律救济途径也不完善。因此，在行政部门之间应逐步确立以行政部门的主要职责为基础，以特殊情况为补充的责任分担原则，进一步明确各个监督部门具体负责的事项和范围；在各行政部门内部，应将该部门的监管职责落实到直接负责人，做到有责必有人。只有进一步明确各个监管部门的职责，落实部门监管责任制，才能保障网约车监管的有效性，最大程度地保障网约车的运营安全。

另外，网约车的规范管理和监督体制，一方面，需要网约车平台公司内部健全系统的管理制度和互相制约的监管措施，使管理者与被管理者各司其职，在提供服务的同时都具有主张自身合法权利的渠道。另一方面，政府在网约车的经营服务监管中，应当给予其必要的法律指引和规范监督，主动承担起规范管理网约车运营的行政职责。网约车平台公司作为网约车运营服务的核心，在网约车的市场准入阶段、运营阶段以及后续责任追查阶段，网约车平台制定内部监管制度较之行政部门的监管更具有及时性、优先性和有效性。因此，制定以网约车平台公司监管为主，政府宏观监管为辅的监督检查方案将会最大范围地利用现有的监管资源，以确保乘客安全出行。

（五）政府链接网约车平台投诉系统，建立投诉处理结果反馈机制

在京沪深三市的规定中，虽然都涉及到投诉处理公开制度，但对网约车平台自身应对投诉的具体解决措施仅起到表面的监督作用，乘客的实质性权利并没有得到有效的保障，如无法控制针对网约车平台私自删除投诉信息的情况。因此，针对乘客的投诉问题，网约车平台公司不仅要及时处理，政府主管部门也要进行切实监管。为保障乘客的投诉能够及时得到有效处理，建议政府主要监管部门应直接链接网约车平台公司的投诉网站进行日常监督，只要是网约车平台公司在一定的时间内没有对投诉情况进行处理，其投诉信息自然显示到政府主管部门监管平台上，以此来督促网约车平台及时处理乘客投诉的具体问题。另外，除了向社会公开网约车平台公司与驾驶人的有信用信息和处罚信息之外，还应当重视乘客对投诉处理结果的反馈，因此，应建立一整套投诉处理结果反馈机制，并在本市的公共信用信息服务平台上予以公布。另外，就行业自律的监督模式而言，在《上海规定》中并未得到充分的体现。笔者认为，针对网约车的投诉制度，其社会监督方式还可以从行业监督模式出发，在促进行业之间公平竞争的同时，提升网约车平台的服务意识，社会各界人士共同参与监督，从而建立起全方位多层次的社会监督模式。

网约车是区别于传统出租车行业的新兴业态，体现了共享经济的特点。京沪深三市网约车管理规定所反映出来的种种问题表明，网约车经营服务监管将会经历一个多阶段重复博弈的过程，还需要在未来的实践过程中进行检验和分析。《暂行办法》的颁布与施行仅仅是以法律手段规范网约车的第一步，在今后的经营服务监管实践中还会发现更多的利益纠纷和矛盾，面对出现的新问题，政府和营运企业双方要结合实际情况，制定切实可行的经营服务监管应对策略。

［1］王巍．“专车第一案”判决撤销行政处罚，这意味网约车以后都合法了吗？［EB ／OL］．新京报，http： ／／news．sina．com．cn ／c／2016－12－30 ／doc－ifxzcvfp5461939．shtml．

［2］网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（交通运输部2016年第60号令）［Z］第1条．

［3］刘明．网络约租车的侵权责任分担机制［J］．财经法学，2016，（05）．

［4］张佳．“打车软件”的法律监管研究［D］．山东大学硕士学位论文，2016．

［5］严军兴．依法行政必读［M］．中共党史出版社，2015．10．

［6］姜昕．比例原则研究——一个宪政的视角［M］．法律出版社，2008．152．

［7］许明月，刘恒科．网约车背景下地方出租车市场法律监管的改革与完善［J］．广东社会科学，2016，（05）．

（责任编辑：牟春野）

On the Supervision Issues of the Online Car－Hailing Services——Taking Beijing，Shanghai and Shenzhen as Examples

Zhou Junjun，Wang Kang

“The Administration Measures of the online car－hailing services”，announced by The Ministry of Transport，has played an important role in guiding and regulating the online car－hailing services market．But the regulations access standards，regulatory measures，etc，there is further refined and complementary space．The relevant provisions of Beijing，Shanghai and Shenzhen，whose problems still exist in the regulations of the network about car service access conditions，prices，subject，insurance，responsibility，information disclosure and other aspects．Through the comparison and reference the relevant regulatory system of the United States and Britain，We should opened market of the online car－hailing access standards，implemented market price regulation mold，established the supervision system of the platform regulation based，supplemented by government，confirmed the regulatory responsibility system，perfected the online car－hailing insurance system，Set up through the government connection platform complaints system and the complaints processing feedback mechanism，form a comprehensive the online car－hailing services regulatory system protection．

the online car－hailing services；operation and service supervision；Beijing，Shanghai and Shenzhen

D922．296

A

1007－8207（2017）08－0064－11

2017－04－10

周君君 （1992—），女，河南周口人，上海政法学院2016级法律硕士研究生，研究方向为民商法；王康 （1974—），男，安徽阜阳人，上海政法学院教授，法学博士，研究方向为民商法。