政府全口径预算管理：内涵、存在的问题及对策研究

□ 杨志安，李国龙

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

政府全口径预算管理：内涵、存在的问题及对策研究

□ 杨志安，李国龙

（辽宁大学，辽宁 沈阳 110036）

作为全面深化财政改革的焦点问题，政府全口径预算管理是推进国家财政治理现代化的有益探索。目前在我国，全口径预算管理处于初级阶段，存在着预算编制碎片化、预算执行不严格、预算监督力度不够、预算评估缺乏动态性与常态化等问题。本文从全口径预算管理的整个流程入手，以全口径预算编制、预算执行、预算监督、预算评估四个环节为基本分析层面，探寻政府全口径预算管理过程中存在的困境并提出相应的对策，以期在新预算管理体系下提升全口径预算管理的有效性与完整性。

财政收支；碎片化；全口径预算；预算管理

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。随着国家治理现代化战略的提出，财政预算作为塑造国家治理方式不可或缺的工具应发挥其应有的作用以助力国家治理体系现代化的构建与治理能力的提升。近年来，我国经济增长已进入逐步放缓的新常态，经济大环境也发生了改变，迫切需要做好政府预算管理工作，以优化资源、强化监督管理、促进经济稳定。然而，受传统财政体制的影响，制度外、预算外的政府收支仍然存在。为了进一步规范政府预算管理，党的十六届三中全会上首次提出“实行全口径预算管理”政策，党的十八大又进一步指出要“加强对政府全口径预决算的审查和监督”，这充分体现了党中央给予政府预决算管理工作的高度重视。

一、对政府全口径预算管理的现有研究成果

现阶段，学界对政府预算管理及相关领域研究的主要代表性观点体现在以下几个方面：一是有关全口径预算管理概念的界定。万鹏认为：“与比较成熟的市场经济体制相匹配，可比的概念是西方古典财政理论中的预算基本原则当中的全面性原则”。［1］王雍君也赞同上述观点，他在有关全口径预算管理的多项研究中都曾提出，全口径预算管理与西方政府预算的全面性涵义相类似，可以看做是预算全面性原则的另一种表述方式。蒋元文认为：“全口径预算，就是在预算管理方面不能有例外，四大类预算必须统一纳入预算管理，不能让有些部门的收入或支出不受控制和监督”。［2］换言之，构建完整和规范的预算体系的工作重心就是施行和强化政府全口径预算管理。白景明认为：“所谓全口径预算管理，就是要将政府所有收支全部纳入预算，实行统一、完整、全面、规范的管理”。［3］也就是说，只要是凭借政府公共权力所获得的收入以及行使政府职能所产生的支出都要纳入政府预算管理。籍吉生认为：“全口径预算管理就是政府的收入和支出全部纳入预算管理，接受人大的监督和审查，并且具备全面性、公开性、程序性等基本特点”。［4］二是有关财政预算编制方面的研究。谭学驰基于预算编制主体的考察认为，人大、政府、财政部门三大预算编制主体应该准确定位、相互协调与配合来进行预算编制。［5］刘虹、方亮认为，预算编制在立法与编制内容方面不够科学，给预算执行与监督带来了障碍。［6］三是有关财政预算执行方面的研究。赵早早基于1996－2014年全国人大常委会公报内容的量化分析给出了提高政府预算科学性的对策。［7］孙克竞从动态监控信息化平台建设的视角对政府预算执行进行了研究。［8］四是有关加强全口径预算审查和监督方面的研究。张谦煜、姚明华以辽宁为样本对辽宁省全口径预算审查及监督工作进行了回顾，并提出了加强预算管理体系建设、强化落实人大监督工作的建议。［9］籍吉生从国家审计的角度提出了深化财政预算改革，推进预算审查与监督，精确界定政府收支范围和口径的路径。［10］五是有关财政预算评估方面的研究。李英在近期文献研究基础上通过构建评估模型与指标体系对政府预算绩效进行评估研究。［11］陈博等基于公众满意度调查的视角，利用CSI模型与ACSI模型，对政府预算绩效展开了外部评估。［12］

二、政府全口径预算管理的概念与内涵

全口径预算是一个具有中国特色的概念。20世纪末，为了有效约束政府机关的各项收支活动，我国颁布了《中华人民共和国预算法》，经过不断探索与实践，国库收付实现制、部门预算制得以建立，并在财政预算收支两条线管理方面形成了相对统一的预算。然而，随着经济社会的发展，原有的《预算法》与现存的预算管理方式已不相匹配，预算外、制度外资金逐渐增加，预算管理涵盖不全及存在漏洞等弊端日益凸显。2015年，《新预算法》修订完成并正式颁布实施，标志着针对游离于预算之外财政资金的全口径预算管理改革拉开了帷幕。

所谓全口径预算，是指把政府机关的所有收支项目统一划归到同一个预算框架之内，目的是为了构建一个全方位、多层次、宽覆盖的政府收支制度框架，以达到提高政府全口径预算效率的目标。［13］全口径预算强调预算的全面性，并将全面性划分为预算程序全面性、预算报告全面性、线下预算与线上预算的分离三个维度。［14］从本质上讲，全口径预算的开展就是预算口径逐渐变大且不断完善的过程。由于政府收支名目较多，涉及范围较广，诸如制度内外、预算内外资金均有存在，加之某些来源与去向不明的收支，所以预算口径的扩张应该是动态化的连续过程。同时，其也是“不合规”资金与预算内资金之间此消彼长的过程，通过预算口径的不断调整，将更多的“不合规”收支纳入公共预算的正轨，从而使公共预算框架外资金压缩至最小化。近年来，我国构建了主要包含公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算在内的全新的预算体系，［15］全口径预算取得了实质性的进步。

政府全口径预算管理（FCBM）是指在新预算管理体系之下相对完善的政府集中支配公共财力的管理活动，具有公共性、法律性、计划性、集中性、综合性、全面性等特征。具体来讲，就是由预算管理主体综合运用经济、法律、行政等手段，将游离于财政预算之外的财政资金纳入预算内，并细化与完善政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算的基本框架，强化公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算之间的衔接与统筹，推进横向到边纵向到底的预算管理。其主要包含三个方面的内容：一是明确财政收入与支出的种类和数量以及种类与数量体现出的收支作用和性质。二是厘清各类政府机关在处理财政收支问题中的相互关系及其所处的地位和各自所应承担的具体责任。三是在对财政收支管理中必须经过预算编制、预算执行、预算监督、预算评估等预算过程。［16］可以说，作为现代预算改革的重要组成部分，全口径预算管理是政府化解财政资源供给有限性与需求无限性之间矛盾的必要手段，是推进公共治理转型的必然结果。

三、政府全口径预算管理存在的问题

政府全口径预算管理的建设与推进是一个比较复杂且艰难的过程。当前，我国的全口径预算管理虽已取得了阶段性成果，但其管理过程中仍存在一些问题。具体表现如下：

⒈政府全口径预算编制方法不科学，编制周期短，预算编制权碎片化。预算编制是由各级政府财政部门主导并制定政府预算草案的活动，是全口径预算管理的起点。现阶段，全口径预算编制环节存在如下问题：一是预算编制的方法不科学。目前，我国的预算编制基本仍延用“基数加增长”的方法，此方法对预算的分析预测不足，易导致预算编制失去前瞻性。据相关数据显示：1994－2014年间，我国在预算执行过程中均存在不同程度的超收超支情况。其中，2013年预决算偏离度最高，超收和超支规模分别达到19996．49亿元和15565．22亿元。［17］二是预算编制周期较短，降低了预算管理的严肃性。通常情况下，我国预算编制的通知是在11月份出台，人民代表大会一般在次年3月初开始讨论财政预算草案，而在仅约90天的时间内编制好一个国家层面的预算，客观上讲存在一定的困难。更有甚者，某些地方的财政部门只用一周的时间来编制预算。这样的预算编制模式不仅可能使预算收支安排盲目、草率，而且缺乏客观可靠基础的预算也会失去其本身的科学预测性功能。三是预算编制权的分配趋于碎片化。现阶段，各级地方政府的预算编制权相对比较分散，不仅政府财政部门拥有预算分配权，其他部门也有权进行预算分配。这极易导致预算项目迟迟不能确立，进而阻碍政府预算编制和实施的正常进行。

⒉政府全口径预算执行不严格，预算调整过程不规范，预算约束性不强。政府预算执行是将预算与计划转化为现实的重要实践，更是全口径预算管理的中心环节。当前，由于全口径预算管理体系正处于完善阶段，公共预算在执行过程中存在诸如支出进度不均衡，预算执行不严格、不真实，预算周期末剩余资金较多，年底“迅速”花钱等问题。其中，预算执行过程中调整不规范和执行不严格两个问题比较突出。第一，公共预算在具体执行过程中的调整不规范问题。根据《中华人民共和国预算法》的具体规定，公共预算的调整不规范主要表现在对预算指标的调整及追加程序均明显不规范。［18］一方面，部分地方政府的财政部门在预算执行过程中存在任意对预算指标进行调整的现象。对于每个政府部门的预算单位而言，预算指标及预算的列支科目在预算的编制环节中就已经在给定的标准规范下得以核定。然而，在预算执行环节中依然存在随意增减预算指标的问题。其导致的后果是大多数预算部门及几乎所有预算科目的决算结果均多多少少与年初的预算指标存在出入。另一方面，部分预算追加程序不规范。针对预算单位提出的较小的资金追加项目，在通常情况下经过财政部门审核和同意之后便可自行追加，而后财政部门再向人大提出预算支出的追加报告，这导致预算追加流于形式。第二，预算执行不严格问题。主要表现在部分专项财政资金被骗取或挪用及部分政府部门不按批准规定的预算执行。2014年，国土资源部等7个部门及65个单位调剂项目经费4．75亿元用于人员费用支出，国家海洋局等26个部门和单位超范围、超标准列支国有企事业单位等承担出国（境）费用1105．33万元。［19］这种违规挪用、乱用财政资金的行为，表明了预算执行的随意性较大，预算执行实际与预算规划脱节，严重影响了公共财政作用的发挥。

⒊政府全口径预算内部监督动力不足，外部监督力度不够，监督过程形式化。一是有关全口径预算审查监督的法律法规不健全，体制和制度上的保障没有得到有效的落实。目前，我国已经出台的有关预算审查监督的法律有宪法、预算法、监督法和中央及地方根据实际情况出台的一系列规定，但部分规定已不适应当前形式，需要重新进行修订与完善。例如：新颁布的《预算法》并没有对预算年度做出明确调整，预算管理当中的“空窗期”仍然存在。法律规定我国预算年度时间段为1月1日至12月31日，然而预算审批则需要到次年3月全国人大召开时方可完成。预算执行在预算审批之前，是人大及其常委会对预算审批和监督流于形式的主要原因。另外，对于预算执行部门在预算审查和监督过程中没有根据预算执行的情况，人大及常委会将如何对其追责，现有法律并没有作出明确规定。二是内部监督动力不足，外部监督力度不够。对政府预算进行监督是实现预算透明公开的必要条件。我国预算监督制衡机制主要由财政监督、审计监督、人大监督和社会公众监督四部分构成。其中，前两者是内部监督，后两者是外部监督。内部监督效果不佳的原因在于其既是“选手”又当“裁判”。就财政监督而言，其自身便是预算编制与执行者，再让其行使自我监督权，监督效果可想而知。在双重领导体制的影响下，审计部门不能很好地独立行使监督权，也就无法对政府预算展开有力的监督。与内部监督相比，外部监督虽更为有效，但也存在监督力度不强，参与积极性不高等问题。人大监督的局限在于留给人大代表审查政府预算报告的时间较短，面对专业性较强的预算报告，部分人大代表不能真正看懂报告内容，因此无从给出改进建议，最后只是在形式上给予监督。从社会公众的监督角度来看，由于部分民众政治参与意识淡薄、参与方式单一以及对预算草案的影响微小，导致民众对政府预算监督没有热情。

⒋政府全口径预算评估指标不科学，评估方法尚待革新，评估缺乏动态性，也未实现常态化。全口径预算管理过程中的绩效评估是对政府预算编制、预算执行和预算监督实施效果的检验。2009年，中央出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》，政府财政预算绩效评估工作开始在全国推行。政府预算绩效评估工作经过多年的实践探索，取得了一定成效，但如何在全口径预算管理中进一步推进预算绩效评估仍是当前需要解决的问题。目前，我国地方政府全口径预算绩效评估中存在的问题主要有：一是预算评估指标不科学。现阶段，预算指标不科学主要表现为指标选择不明确、不合理，具体体现为定性评估指标数量明显大于定量评估指标数量；规定的投入考核指标多，产出评估指标少；侧重合规性指标较多，涉及结果性指标较少；［20］建立在事实分析和价值判断基础上的预算评估指标体系还不完备。二是评估方法尚待革新。传统的预算评估方法主要有成本效益评估法、因素分析评估法、比较法及公众评判评估法。当前，由于社会经济发展的复杂性，仅仅依靠传统的评估方法来应对全口径预算评估工作已不现实，加之部分地方政府对全口径预算编制、执行、监督等环节的绩效评估尚未形成系统的方案，因此，现存评估方法缺乏系统性与科学性。三是评估缺乏动态性。预算评估没有形成完备的事前、事中及事后连贯性评估机制。往往是“事成定局”之后才利用预算绩效评估寻找问题根源，不能有效避免资金浪费问题。我国财政部门也曾提出针对重大投资项目要进行从立项、执行、完成直至验收的全过程跟踪管理，遗憾的是如今尚未出台相应的预算绩效评估管理办法。［21］

四、强化政府全口径预算管理的对策选择

全口径预算管理是一个动态化的过程，不但要关注预算管理过程中各个环节的实际执行效率，还要注重不同环节之间的协调与顺承，加强不同类型预算之间的统筹与衔接。即以预算编制、预算执行、预算监督、预算评估为着力点，在四个环节之间形成一个闭合回路的流程框架（见下图），充分发挥预算评估环节的总结与反馈功能，协同推进政府全口径预算管理的进行。

政府全口径预算管理流程框架图

⒈规范预算编制程序，提高预算编制与实际执行的吻合度。一是采用绩效预算与零基预算相结合的方法，革新并健全政府预算编制方法。绩效预算的理念是在实施政府部门预算的实践过程中被提出的，目的是为了深化全口径预算改革。综合来看，绩效预算和零基预算本身均存在一些利弊，倘若将两种预算编制方法相结合，去其糟粕取其精华，不仅可以使预算编制方法得到规范与改进，而且可以提升全口径预算整体工作的质量和水平。［22］二是适当延长预算编制周期。预算编制是预算执行的基础和前提，要想充分发挥预算的科学预测性功能，就必须做好预算编制的准备工作。如美国的国家预算是在正式生效前的一年半时间开始预算草案的编制工作，以此预留出充足的时间进行预算资料收集和预算相关论证等工作。与之相比，我国的预算编制时间明显过少，预算编制前期准备工作也不足。因此，笔者认为，可以在借鉴西方发达国家预算编制经验的基础上，依据我国公共预算编制工作的实际，适当延长预算编制的前期准备时间，建议提前8至12个月来准备年度预算编制工作。三是完善预算编制机构设置。笔者认为，为了优化财政预算编制权的分配，保证政府财政部门编制预算的独立性，应在财政部门内部设立专门负责预算编制工作的部门，这样就可以对其他部门的预算管理工作产生较好的约束效果。［23］同时，应在政府机关内部设立预算编制研究机构，为预算立法提供建议，为宏观经济调控提供参考，以此提高预算编制的科学性。

⒉硬化对预算执行的约束力，提升预算执行的可控程度。为了加快公共预算的执行进度，提高预算在执行过程中的效率和可控度，必须进一步强化对公共预算的约束。针对预算执行不规范、不严格等问题，应建立具体的惩戒机制，将责任明确到单位甚至具体到个人。同时，对预算执行过程中出现的问题要进行归类并具体分析。对此，可以采用定量及定性的分析方法给出具体科学的认定，以便在数据分析方面为领导集体决策提供必要、准确的支持。一方面，可将多种分析方法相结合，综合运用。在比较分析全口径预算执行的过程中，可重点突出差异分析和趋势分析。差异分析是指将年初预算与预算期末执行结果进行比较，找出差异并进一步挖掘其差距或成绩产生的原因。趋势分析是指将来自各个不同时期决算报表中的历史数据与预算最终执行结果相比较，进而发现预算执行过程中的具体变化规律与趋势。另一方面，可考虑在预算执行中构建预警机制。在预警指标和预警范围得以确定的情况下，当预算执行出现问题时会在第一时间发出警告信号，［24］这就给风险应对中的措施筹备预留出了时间，提高了预算执行的可控性，有利于预算执行的精准管理。

⒊加强对全口径预算的审查和监督，保障预算管理的公开性与透明度。一是对相关法律法规进行完善，加强预算审查监督法制建设。随着经济社会的不断发展，有关全口径预算监督方面的新情况与新问题仍会不断出现。对此，需要逐渐完善预算审查和监督的相关法律法规。笔者认为，一方面，可以通过有针对性的调研活动，搜集和整理出预算监督及审查过程中存在的棘手问题以及比较灵活的解决办法，并把经过实践检验的有效做法补充到预算法和监督法的修订方案当中。另一方面，要完善全口径预算监督的相关体制机制。在政府部门预算编制、执行与同级人大及常委会的预算审查及监督之间，构建全方位、全过程、多角度的无缝衔接预算控制机制，保证全口径预算审查监督过程中有法可依、有规可循，真正将审查及时、监督高效落到实处。二是强化人大监督和审计监督的主体地位，以此带动财政监督与公众监督的开展。就人大监督而言，最为重要的是突出其法律赋予的绝对的权威性特征。保障主权在民体现在政府全口径预算管理当中就是人民代表大会对政府预算的监督。监督的前提是公开，这要求政府必须定期将所从事的活动及由此产生的费用进行公开。人大主体监督地位的加强将会大大提升政府公共财政的透明度与回应性。而推进公共财政预算全过程的公开，将间接促进财政监督的实质性开展，也将传统情况下的静态监督转变为了动态监督。同时，还要提升人大代表的监督水平。对此，可以定期组织人大代表进行专业知识的系统学习，也可以在预算审查之前有针对性地向非专业性人大代表普及预算审核相关案例知识。此外，还可以进行监督形式的创新，以喜闻乐见的方式鼓励民众参与预算监督。就审计监督而言，在整个全口径预算监督体系之中，审计监督的专业性较强。如果审计监督有力，便可以很好地弥补人大监督专业性不足的问题。而倘若人大监督的法律地位和现实作用的发挥可以得到切实的强化与统一，则审计监督也会逐步增强其独立性，两者之间有着较强的关联性。［25］鉴于上级审计机关与本级政府均拥有对审计部门的领导权，笔者认为，可以借鉴国际上的做法，打破审计机关传统的双重领导机制，使审计机关不受政府领导而隶属于人大，直接向人大负责，从而增强审计机关的独立性，使其专业监督的作用得到充分发挥。

⒋构建以政府、专家学者及非政府组织为评估主体的多层化预算绩效评价体系，规范评估主体的参与，强化预算评估的落实。第一，在预算评估主体、预算评估方法和预算指标选择方面构建并完善预算绩效评价体系。就预算评估主体而言，一是政府预算执行部门有必要根据预定标准对自身进行自我评价。二是要构建以专家学者、群众代表和非政府组织为主体的评估模式，在绩效评估前，通过创新宣传方法、拓宽参与渠道等方式吸引上述评估主体积极参与。三是要将直接受益者的参评意见纳入预算绩效指标体系。四是引入独立第三方评价机构来丰富全口径预算的绩效评估形式，拓宽全口径预算绩效评估空间，为全口径预算评估注入新的生机与活力。就预算评估方法而言，应坚持定性研究方法与定量研究方法相结合，可以在完善与开发更多预算绩效评估管理工具与方法论的基础上探索预算目标、预算过程管理方法、预算数据管理方法与预算绩效可评估性管理办法。［26］就预算评估指标而言，预算评估指标是政策制定者或管理者客观评价政府机关及公共项目取得何种效果的重要依据。［27］政府部门可以与第三方评估机构合作，进一步加强多元数据挖掘，针对具体的评价项目，综合考虑全口径预算管理评价指标的相关性与可比性。同时，要确保选择评估指标的独立性和精确度，所选指标要全方位、多层次、动态化地反映预算资源的配置情况。第二，提升预算评估的动态性，强化参与式预算绩效评估，构建预算管理各环节执行情况的问责机制，对各个环节出现的问题进行及时提醒或警告，发现偏离预算目标的情况要第一时间进行纠正。要逐步引导以效率、结果绩效评估为导向的工具理性向以参与式绩效评估为导向的价值理性转变。参与式预算评估不以预算设定的目标和结果为前提，而是在不同决策主体的共同协商中形成预算评估责任标准的确立、责任的诊断与定义及应对问题的举措，［28］从而更好地提升全口径预算评估效率。

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［6］刘虹，方亮．关于我国政府预算编制若干问题的思考［J］．财政研究，2001，（08）：50－54．

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［9］张谦煜，姚明华．省级全口径预决算审查监督：辽宁样本［J］．地方财政研究，2014，（08）：13－16．

［11］李英．政府预算绩效评估的学术支持——近期研究文献述评［J］．地方财政研究，2016，（05）：94－99．

［12］陈博，尚晓贺，倪志良．政府预算绩效指标的外部评估——基于公众满意度的考察［J］．地方财政研究，2016，（04）：99－105．

［13］谢旭人．中国财政管理［M］．中国财政经济出版社，2011．

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［22］张斌．我国现行政府预算编制方法不足与完善思考［J］．财经界（学术版），2015，（08）：147－148．

［25］张玲，凌岚．国家治理与现代预算公开制度改革［J］．经济与管理研究，2015，（02）：96－97．

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［27］牛美丽，何达基，宋小伟．评价结果导向型管理和预算改革面临的概念和方法上的挑战［J］．公共行政评论，2014，（03）：37．

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（责任编辑：刘 丹）

The Whole Caliber Budget Management of Government：On the Connotation，Current Problem and Countermeasures

Yang Zhi＇an，Li Guolong

The whole caliber budget management of government is a focus of the comprehensively deepen financial reform，a beneficial exploration of promoting the modernization of the state finance management．Because of the whole caliber budget management at the primary stage，some problems still exist，such as fragmentation of budgeting， budget enforcement not strictly，inadequate supervision of budget，lack of dynamic and normalized budget evaluation and so on．In response，this article applies systematic and normative research methods，bases on the whole process of all caliber budget，put forward the corresponding countermeasures for budget making，budget implementation，budget supervision，budget assessment．

financial income and expenditure；fragmentation；whole caliber budget；budget management

F812．3

A

1007－8207（2017）08－0045－08

2017－04－20

杨志安 （1963—），男，辽宁绥中人，辽宁大学经济学院教授，经济学博士，博士研究生导师，研究方向为公共经济与管理；李国龙 （1991—），男，山东临沂人，辽宁大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向为行政管理。

本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “对政府全口径预算决算的审查和监督研究”的阶段性成果，项目编号：13JZD021；辽宁省财政科研基金资助项目 “现代财政制度与辽宁预算管理改革问题研究”的阶段性成果，项目编号：14B003。