转型时期法治评估主体模式的不足与完善

□ 王 凤，尹奎杰

（⒈吉林大学法学院，吉林 长春 130012；⒉东北师范大学政法学院，吉林 长春 130017）

转型时期法治评估主体模式的不足与完善

□ 王 凤1，尹奎杰2

（⒈吉林大学法学院，吉林 长春 130012；⒉东北师范大学政法学院，吉林 长春 130017）

目前，我国的法治建设主要是借助于国家公权力的力量自上而下地设计和推进，这种政府主导模式是一定时期内法治实践的产物，因而内部评估主体模式在法治评估初期具有一定的必要性。在评估主体模式转型期，需要在完善内部评估模式的基础上发展第三方评估主体模式，以吸纳更多的外部评估主体参与。为此，可以从制度保障、物质保障、完善委托事项等方面加大力度。

法治评估主体；内部性；独立性；评估进路；法治建设

引 言

在西方，自古希腊的亚里士多德起就开始讨论法治的理想。近代以来，构建法治国家和法治社会更是各国人民孜孜不倦追求的目标。“从国际经济领域的投资合作，到人道援助的成效考虑，一国的法治状况都受到相当多的关注，客观和准确地评估一国法治状况就成为一种现实需要。”［1］正是基于现实的需要，法治评估作为衡量一国法治水平、法治状况的方法在世界范围内油然兴起。所谓法治评估，是指利用量化的方式来评估国际社会和国家内部不同地区的法治水平。［2］而量化的方式则是指在理论和实践结合的基础上建立起一套相对比较量化的标准，然后对照这些标准通过设计调查问卷等方式获得数据，再通过直接的或经运算而来的数据得出一个分数。法治评估在国际上早已实行，有学者将其归为两大类型：附属的法治评估和独立的法治评估。前者是依附于“治理”“民主”“自由”“廉正”“转型”等理念之下的测量或评估，后者则是独立的测量或评估。［3］在我国，法治评估兴起于21世纪初。2002年前后，一批法学界、社会学界、管理学界的学者开始对“城市法治环境评价”“上海法治建设指标体系”等课题进行研究。①相关研究成果可以参见：城市法治环境评价体系与方法研究课题组．构建城市法治环境评价指标体系的设想［J］．中国人民公安大学学报，2002，（05）；仇立平．上海法治建设指标体系的理论和构想［J］．社会，2003，（08）．经过10多年的发展，目前，作为法治建设的重要途径，法治评估已受到理论界和实务界的高度重视，各种评估指标体系层出不穷，相关课题和研究成果也呈爆发式增长。但应看到，法治评估也存在着一些亟待解决的问题。学者们对这些问题的研究比较集中于法治评估的指标体系设计、法治评估的原理与方法、法治评估的价值基准与进路选择等，①这一偏重体现在国内外的研究中，例如Juan C．Botero and Alejandro Ponce，Measuring the Rule of Law，in The World Justice Project－Working Papers Series No．001，2011；Daniel Kaufmann，Aart Kraay，Massimo Mastruzzi，The Worldwide Governance Indicators：Methodology and Analytical Issues，in Hague Journal on the Rule of Law，No．2，2011；周尚君，彭浩．可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告［J］．法学评论，2014，（02）；蒋立山．中国法治指数的理论设计问题［J］．法学家，2014，（01）；范柏乃．政府绩效评估与管理［M］．复旦大学出版社，2007；等等，这些是对评估指标、指数、理论和方法的呈现、介绍与研究。姚建宗．法治中国建设的一种实践思路阐释［J］．当代世界与社会主义，2014，（05）；李朝．中国“法治传播”评估的价值与实现路径［J］．理论观察，2014，（11），等等，这些是对进路和价值基准的研究。对于评估主体的研究则较为分散。笔者认为，法治评估的实施离不开主体的操作，法治评估主体模式的转型是法治评估转型与长期发展的重要支撑，一个独立的、中立的、客观的评估主体既与法治评估的理念和目的息息相关，也影响着评估结果的可信度与权威性。

一、我国法治评估主体模式的现状

自“依法治国”写入宪法之后，我国自上而下开启了法治建设的新阶段。21世纪初，一些法治先行地区结合社会治理思维开启了法治建设评价的新思路，“法治政府评估”“立法后评估”“法治评价指标体系”等逐渐为公众所熟知。我国目前主要的法治评估活动既有香港特别行政区、浙江省杭州市余杭区、上海市闵行区等开展的综合性法治评估，也有立法后评估、法治政府评估、司法透明指数测评、司法公信力指数测评等侧重法治某个方面的专项评估。按照主体构成及参与情况，理论上可以将法治评估主体模式分为三种：内部评估主体模式、外部评估主体模式和混合主体模式。也有学者将这三种模式称为国家或政府主导型模式、社会主导型模式以及国家与社会联动型模式。［4］

内部评估主体模式是指法治评估活动大部分或单纯由国家机构及其内部机构主导进行。我国的专项法治评估基本上采用的是内部评估主体模式。如立法后评估的评估主体基本上都是立法机关及其内部机构、实施法律的政府机关、上级机关或同级权力机关等，［5］而司法评估即法院工作绩效考核和案件质量评估等，也是以法院为主体的系统内部评估。其中，法院工作绩效考核的数据主要来源于法院内部审判流程管理、法律文书、统计台账、司法统计报表、纪检统计报表等；案件质量评估的31个三级指标中也仅有1个指标的数据来自于法院系统外部（公众满意度）。［6］外部评估主体模式是指由学术团体、专业评估机构和中介组织等国家机构以外的社会机构所进行的法治评估活动。国外的法治评估通常采用的是外部评估主体模式。如世界银行的“世界治理指标”评估由该组织发起，并由丹尼尔·考夫曼等学者组成的评估委员会主持实施，公众评估部分通常也是委托相应国家的民意调查机构进行；［7］美国的坎贝尔研究所是独立的第三方立法后评估主体，但其在法律政策绩效评估中设计出了一系列的评估指标，包括财务管理、人事管理、信息管理、领导目标管理、基础设施管理等，为评估规范化作出了重要贡献。［8］混合评估主体模式是指内部评估主体与外部评估主体共同参与法治评估活动，双方在评估活动中地位、作用、力量大致相当，根据各自职责共同得出评估结果。

我国的法治评估实践最早采用的是内部评估主体模式。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容纳入政绩考核指标体系，这使法治评估的定位得以具体化。随着我国法治评估实践经验的积累，法治评估逐渐开放，且开始进入转型阶段，评估主体模式也随之从内部考评主体模式向混合评估主体模式乃至外部评估主体模式转变。

二、内部评估与外部评估面临的困境

法治评估自产生伊始，政府就将其作为表彰政绩的途径加以运用，一些学者也撰文对其可行性进行论证，并设计相关的法治评估指标和体系。但仍有一些学者对法治量化表示质疑，对法治指标体系存有异议，对评估主体持不信任态度。综合我国目前法治评估的实践来看，内部评估主体模式仍占主导地位。在这种模式下，评估主体浓厚的官方色彩不仅没有为其增添更多的信赖力，反而凸显了其局限性。具体体现在：一是评估主体地位上的非独立性。立法机关或政府部门作为评估对象自己评估其工作难免有“自说自话”的嫌疑。［9］就目前来看，评价对公权力机构往往意味着批评，而这“对公共组织成员来说就是对他们能力的质疑，影响自己的声誉”。［10］由于涉及局部利益，如果由其评估自己的工作，就有可能出现夸大成绩、掩盖失误的情况，使评价出现偏差。二是评估专业性不够。法治评估涉及到评估对象的选择、评估指标的精细、评估方法的科学合理等方面，某些专项评估还涉及到比较专业的领域，如医药卫生、金融等领域的法律法规，这就要求评估主体具备相关领域的理论知识与技术手段。而内部评估工作人员的能力与水平均有限，且大多兼职，专业性不强，难以保证评估质量。三是有产生“运动式”评估的倾向。评估的制度化与规范化是法治评估活动良性发展的必然要求，但我国目前由内部主体发起的评估不具有常态性与规律性，一些评估只是“昙花一现”，这既不利于评估结果的纵向比较，也不利于制度化、规范化的法治评估制度建设。

鉴于内部评估主体模式中存在的问题，学者们开始呼吁外部力量及社会公众介入并参与评估。目前，浙江省杭州市余杭区和上海上闵行区开展的法治评估已相应吸收了专家学者、社会公众的意见，中国政法大学法治政府研究院设立了“全国法治政府评估项目”，将高校作为法治评估的中轴，这表明法治评估正在由内部封闭的考评向外部开放性转变。外部评估主体模式能够解决内部评估主体模式存在的内部性、非专业性等问题，但在实践中，从外部评估主体的评估过程来看（见下图），其也面临着困境：

外部评估主体模式评估活动过程分析

第一，评估资料信息不足。科学的评估结论需要有真实、完整的信息支持。评估资料可以分为公权部门掌握的信息和社会公众反馈的信息。后者可以通过民意调查机构向利益群体和社会大众收集，而前者却很难获得。中国政法大学法治政府研究院的评估组也承认：“受制于政府公开的数据不足和向政府获取信息的困难，加上课题组的研究水平和研究力量的限制，报告难免存在不足之处”。［11］专业性是高校、评估机构等外部评估主体相较于内部评估主体的重要优势，但要最大限度地发挥此项优势，并将其与实践完美契合并非易事。研究者们对于法治评估的操作首先是理论预设并将概念具体化，进而通过调查问卷、访谈等途径搜集资料，最后将搜集的资料进行总结、提炼与分析。因此，真实的样本和信息对于评估结果具有举足轻重的影响。但“知识分子误以为自己是超脱于场外的局外人，而忽略了自己也受制于场内的种种力量，以及自己习性的制约”，［12］使得实践中研究者设计的一些指标因欠缺数据而被弃用，调查问卷的开放性问题只有小部分人回答 （这一小部分人中认真回答的亦寥寥无几），这在一定程度上削弱了外部评估主体的专业优势。

第二，评估主体难以保持中立性。一方面，我国的一些学术机构及科研院校属于事业单位，依附于政府教育部门，因而其在评估过程中会不自觉地倾向于接受来自政府部门的指示。另一方面，从评审小组的组成来看，浙江省杭州市余杭区法治评估的评审小组由法学、经济学等领域的国内外著名专家组成，与国际惯例相符，然而其法治指标的设计基本与余杭区委、区政府提出的目标一致，这就“不可避免地成为政府实现某种目标的工具，从而功利主义色彩比较浓厚”。［13］此外，由于第三方评估机构是受立法或政府相关部门的委托，因此评估的资金必然来自委托机构。如果评估资金未由委托合同明文规定而是由公权力主体视情况自行决定时，其可以通过资金来控制整个评估工作的情况，这就有可能影响到评估工作的客观性、中立性。

第三，参与评估的广泛性与有效性不足。在我国立法后评估、法治政府等专项评估的实践过程中，公众参与评估所占权重不高。如浙江省杭州市余杭区的法治评估将公众满意度设置为35%（这个比重和国际通行做法较为一致），立法后评估没有规定公众评估的权重，香港特别行政区的法治评估没有规定各个主体评估的权重，法治政府评估基本上采取的是“内部评议为主、外部评议为辅”的原则，公众评估的比重仅设置为20%，有的甚至没有设置。此外，一些地区的立法后评估中并没有邀请专家参与，除中国政法大学组织主持的法治政府评估外，其他法治政府评估基本也没有吸收专家参与，这就难免会让人产生 “法治指数是政府敲门砖和遮羞布”［14］的怀疑。

三、法治评估主体模式的优化路径

内部评估主体模式与外部评估主体模式都有其不足之处，因此，对法治评估主体模式的选择，既要考量各种模式的不足与优势，也要与有关理论相契合。笔者认为，完善法治评估主体模式需要符合两大趋势：一是评估进路多元化，二是主体独立化。

（一）法治评估的进路选择

目前，学界将法治评估的理想类型分为“制度性进路”和“价值性进路”两种。价值性进路通常关注的是 “法治的现实情况是否符合法治的价值”的问题，其重点在于制度的动机、目的，而非制度本身的实施。制度性进路关注的则是已有的法治制度与机构是否在合理有效运行，以此来衡量和判断法治建设的进展。从我国法治评估的现状来看，已有的评估实践偏重于对制度性进路的考察。浙江省杭州市余杭区的法治实验、中国法治政府评估及各省广泛推行的地方法治评估指标体系，大都是围绕着法治相关机构职能的落实与制度的规范来展开的。在“法治中国、法治社会、法治政府”建设的时代背景下，要满足法治建设与规划的即时性要求，法治评估就必须准确地对制度实施与机构履职状况以及存在的普遍性问题作出快速的信息反馈。从这个角度而言，转型时期的法治评估应当保持制度性进路的选择，使法治不偏离预期的规划道路。［15］然而，随着我国法治的发展与完善，越来越多的法治价值会融入制度性进路的评估活动中，最终形成更强调实质法治价值的评估活动。这种进路趋势的演变，决定了法治评估主体的价值定位不能局限于目前的需要，要以动态的、发展的眼光来培育及构建更完善的评估主体模式。

（二）评估主体的构成

民主是现代法治理念的内涵之一，多元化的法治评估主体模式恰好迎合了这一要求，其能够从不同角度反馈法治建设的进展情况。笔者建议，可将评估主体进一步分为发起与组织主体、实施主体以及参与主体。发起与组织主体应具有独立性与客观性，实施主体应保持中立，参与主体应广泛化。如香港特别行政区的法治评估的发起与组织主体就是非政府组织，实施主体是由法学、经济学等领域专家组成的研究小组，参与主体包括行内专家、比较组以及18周岁以上香港市民。这种设计基本上符合了对不同评估主体的要求。

四、完善法治评估主体模式的建议

笔者认为，完善我国法治评估主体模式的基本思路是优化内部评估主体模式，发展第三方评估主体，保证参与主体的广泛性和有效性。

（一）优化内部评估主体模式

与自下而上的法治建设道路不同的是，我国侧重于政府推进型法治道路。［16］目前受行政体制等因素的影响，我国非政府组织的发展还很不成熟，而且法治评估所需的很多资料与信息也掌握在内部主体的手中，这就决定了内部主体评估模式仍有存在的土壤。内部评估主体最大的弊端在于内部性，虽然独立的第三方评估主体可以解决这一问题，但在独立的第三方评估主体尚未形成的情况下如何最大限度地减小内部评估主体的内部性，笔者建议：一方面，需要加强外部评估主体在评估体系中的作用，拓宽公众参与评估的渠道，增加公众在评估中的权重；另一方面，可以设立一个独立的法治评估审查主体或监督主体。以立法后评估为例：如果立法后评估主体是立法机关内部组成机构，其监督主体可以是上一级的人大或者其组成机构；如果立法后评估主体是政府或者其职能部门，监督机构可以是立法机关或者是司法机关。

（二）发展第三方评估主体

公共政策评估领域的学者将第三方评估主体定义为：“由政策制定者与执行者之外的人员进行的正式评估。包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织 （包括大专院校和研究机构）、中介组织、舆论界、社会组织和公众特别是利益相关者参与等多种评估主体。”［17］研究立法后评估主体的学者则将第三方评估主体定义为：“独立第三方评估主体是指有别于公共组织与私人组织的、对立法实施效果进行评估的非营利组织，它主要包括受立法机关委托的大学研究机构、专业评估组织，不包括立法机构、法律执行者以及由立法机构临时组织的、由立法机构主导控制的专家评估。”［18］笔者倾向于后一种概念，法治评估的第三方主体不应包括由相关政府部门、立法部门临时组织的、受其主导控制的专家评估。

从目前法治评估的实践来看，由独立第三方发起与组织的评估有两种：一种是自发的，如世界正义工程和香港特别行政区的法治评估；另一种是接受委托，如浙江省杭州市余杭区的法治评估。笔者认为，尽管现阶段独立第三方法治评估主体在我国尚未形成，但近10年的法治评估已呈现出 “从政府主导的法治评估向学术界主导的法治评估转变”［19］的趋势，因此，应在此基础上积极探索独立第三方评估主体模式，培育并发展第三方评估主体：一是制度保障。发展第三方评估主体不能忽视立法和规则的建设，应为独立的评估机构提供合法保障和健康发展的规则要素。［20］为此，社会中介组织的登记注册要有法可依。目前，我国的《社会团体登记管理条例》中并未包含其他类型的社会中介组织，应加以调整。同时，对不同类型的社会中介组织要加以规范，如审批权限的划分、优惠政策的区别、对从业人员的资格考核和审查，加强对其运作过程中的监督。［21］二是物质保障。应在资金上给予支持或倾斜，鼓励并引导第三方评估机构和专门评估机构积极参与评估活动，帮助其发展和壮大。如将法治评估的项目纳入到国家社会科学基金项目或者是地方项目中去，或争取企业或基金会的支持等。三是完善委托事项和程序。目前，我国第三方评估主体主要以接受委托的方式进入法治评估活动，而且这种情形短时间内也不会有太大变化。对此，笔者建议，可参照委托合同的相关规定，将评估事项、双方的权利义务、评估资金等明晰化、书面化。四是利用现有条件构建第三方评估主体。有学者总结出第三方评估主体设立的条件包括“规范的名称和相应的组织机构、固定的住所、相应的专职工作人员以及一定规模的会员组织或成员、合法的资产和经费来源、自己的章程”［22］等。笔者认为，由于我国目前独立的第三方法治评估主体尚处于摸索阶段，可以考虑改造一些现有的组织机构或研究院、高等院校（如中国人民大学行政法学研究中心、北京大学立法学研究中心、中国政法大学法治政府研究院等）来构建第三方法治评估机构。

（三）保证参与主体的广泛性与有效性

这里的参与主体主要是指社会公众。在对法治状况与法治建设水平的认识上，社会公众有着深切的感受，因此世界正义工程、香港特别行政区和浙江省杭州市余杭区的法治评估都注重让社会公众参与其中。世界正义工程通过专门的民意调查机构来收集社会公众的意见；香港特别行政区的评估由访员对18岁以上操粤语的香港市民进行电话访问，收集有1020个成功样本；浙江省杭州市余杭区的法治评估对人民群众满意度调查共发出1003份问卷。［23］保证参与主体的广泛性与有效性，最重要的一点就是要保障参与渠道的多样化与畅通。目前我国的法治评估中，社会公众主要是通过问卷调查、网络调查等方式参与其中，渠道比较单一。对此，可以借鉴世界正义工程的做法，选择民意调查机构开展社会公众对法治状况的认知调查。民意调查机构地位独立，调查经验丰富，能够针对不同的调查数据设计不同的调查方式，有利于提高调查的效率与效用。此外，现有的法治评估体系中对公众评估意见都设置了相应的权重。如浙江省杭州市余杭区法治指数设计中群众满意度占35%，内部组和外部组各占17．5%，专家组占30%，这种设计是比较合理的。目前在专项法治评估中，一些地方政府按照国务院出台的《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》赋予社会公众评估20%的权重，但也有一些地方政府没有赋予社会公众评估的权重，还有的地方政府赋予社会公众评估80%的权重。笔者认为，过高或过低的权重显然都不合适。在对公众评估权重的设计上，需要在顶层上加以规范化。

总之，我国的法治评估运动既是对全球化的一种参与与回应，也是“中国特色市场经济法治、国内区域‘县际竞争’的产物”，［24］在建设“法治国家、法治社会、法治政府”的基本共识下，法治评估所具有的工具理性特色与政府推动型的法治建构模式具有天然的亲和性，以地区为基础开展的地方法治评估在一定范围内将得到进一步的推广和应用。“中国三十年的法制变革，是在错综时空条件下，一种基于世俗理性主义的政治选择，演绎的是一部中国法的世俗化理性主义运动，一种关于中国法制、政制和政治正当性的文化建设”。［25］法治评估作为法治建设的途径和效果呈现，也是一种提升国家治理能力的政治选择。我国目前的法治评估不可能也不宜彻底抛弃内部评估主体模式，需要在完善内部评估模式的基础上发展第三方评估主体模式，吸纳更多外部评估主体参与。

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（责任编辑：刘 丹）

The Deficiency and Perfection of Appraisal Model of Rule of Law during the Transitional Period

Wang Feng，Yin Kuijie

Evaluation of rule of law in our country has practiced more than ten years；the subject plays an important part in the evaluation of rule of law．State power of the top－down design and promoting the rule of law is China＇s national conditions and reality，the government dominant model is the product of a certain period of the rule of law practice，so the internal evaluation pattern has the realistic necessity at the beginning of the evaluation of rule of law，but in view of its limitations，the subject of rule of law shows the tendency of open to the outside model．However，it should be noted the bottleneck that external evaluation subject encounters at the same time，in order to break through this dilemma，it should be strengthen from the system support，material support， and perfection of the matters entrusted，etc．During the transitional period，it should not abandon internal appraisal models completely，but to improve internal assessment models and develop the third－party evaluation model，and absorb more external body．

evaluation subject of rule of law； internal；independence assessment approach；legal construction

D920．0

A

1007－8207（2017）08－0033－07

2017－03－08

王凤 （1993—），女，安徽马鞍山人，吉林大学法学院2015级法学理论专业硕士研究生，研究方向为法理学；尹奎杰 （1972—），男，吉林东丰人，东北师范大学政法学院院长，教授，博士生导师，研究方向为法理学、法政治学。

本文系2014年度国家社科基金一般项目 “法治建设评估指标体系的权利指数研究”的阶段性成果，项目编号：14BFX030。