义务教育均衡发展要求下的农村地区义务教育专项转移支付——基于比例原则的视角

●张艳芳

义务教育均衡发展要求下的农村地区义务教育专项转移支付
——基于比例原则的视角

●张艳芳

新一轮财税体制改革内含优化资源配置、促进社会公平、实现国家长治久安的价值取向。财政支出作为财税体制改革的内部构成，应与财税体制改革的价值取向保持一致。在义务教育进入均衡发展阶段的新形势下，我国农村义务教育“以县为主”财政支出方式下的农村义务教育专项转移支付手段未能通过比例原则审查，优化资源配置功能缺失，无法实现社会公平的目标。经审查，中央承担农村义务教育事权与支出责任的前提下的“中央-县级政府委托代理模式”被证明是卓有成效的，依存于此的专项转移支付也是必要的，但现行的专项转移支付制度却不能被照搬用于该模式,有必要在财税体制改革中，优化农村义务教育专项转移支付手段，以契合财税体制改革的价值取向。

财税体制改革比例原则农村义务教育专项转移支付

一、问题的提出

当前，随着新一轮财税体制改革启动，财税体制改革的价值取向已经明晰，行动路线正逐渐出台与落实。2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》专章定位“财政是国家治理的基础和重要支柱”，确定了通过财政体制改革促进国家治理现代化的基本目标，直言财政体制“优化资源配置”、“维护市场统一”和“促进社会公平”的价值取向。

财政支出作为财税体制改革内部构成，自应以与财政体制改革的价值取向保持一致，在财税体制内部献力于新一轮财税体制改革基本目标的实现。然而，财政支出口径宽而广，具体方式复杂且多样，企图以单一的方案应对多样的支出需求几乎是徒劳的。有效的财政支出改革方案应内生于具体事权，而又高于具体的事权，以给予富有针对性及成效性的指导。以农村义务教育财政支出为例，本文观测到了其存在“有失均衡”及“与新形势错配”，整体效率不足及公平缺失，有违财税体制改革优化资源配置及促进社会公平的价值取向的问题。

（一）义务教育全面普及但有失均衡

2011年，我国取得了全面普及城乡义务教育的重大成果。然而，“全面普及”并非“全面发展”。2016年7月2日，国务院发布的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）中指出，“在许多地方，城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源紧缺，教育质量亟待提高”。实际上，早在2012年，国务院发布的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）就针对义务教育发展不均衡的问题，顺势提出了“推进义务教育均衡发展”的基本目标，制定了“均衡配置办学资源”的发展举措，要求中央财政加大对中西部地区的义务教育投入，并要求省级政府加强统筹，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重点领域的支持力度。

（二）农村义务教育经费保障制度与新形势错配

究其根本，就义务教育而言而，经费保障才是义务资源均衡配置的核心。在义务教育普及阶段，2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）明确指出，“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”，自此建立了“以县为主”的农村义务教育经费保障机制。另外，“中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”也随着《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）的出台而建立。在该机制下，中央政府通过专项转移支付的方式配合“以县为主”的农村义务教育经费保障机制的落实。在均衡义务教育发展的新形势下，国务院在《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号，下称“《通知》”）中指出，现行义务教育经费保障机制已不能很好适应新形势要求，城乡义务教育经费保障机制存在有关政策不统一、经费可携带性不强、资源配置不够均衡、综合改革有待深化等问题。针对这些问题，《通知》在坚持专项转移支付方式，建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制的前提下，对现行的实施措施做了些许调整，本文整理如表1。

义务教育均衡发展的新阶段必然要求经费保障机制更能献力均衡发展的目标，但从表1可以直观看出，均衡阶段甚至基本沿用了普及阶段的中央专项转移支付经费保障机制。当下，形式虽新，但机制事实上为旧。新形势、旧机制的安排是否依然能够如期发挥作用，有效均衡义务教育资源配置值得怀疑。故本文试图以农村义务教育专项转移支付为考察对象，以比例原则为工具，观察现有农村义务教育支出方案的成效，以求在新一轮的财税改革浪潮中，提出修正农村义务教育财政支出的方案，助力于财税体制改革目标的实现。(见表1)

表1 2006-2016中央义务教育专项转移支付项目和比例分担综览①

二、连接：农村义务教育专项转移支付与比例原则

义务教育的均衡发展是一个历史范畴，必须在特定的时间和空间领域内进行讨论，其所实现的程度受也限于同期的财政能力。受限于有限的财政资源，如何选择效益最大化的财政手段便是重中之重。就农村义务教育的财政支出而言，财政手段可基于“事权”与“财权”的角度进行选择，不同事权与财权的配置可创制出不同的支出方式。“比例原则作为契合实质意义的法治国理念，体现了宪政国家公权力的配置及其运行规律的客观要求，其内在精神始终追求对人的尊严及其权利的终极关怀”（郝银钟和席作立，2004）。以比例原则为分析工具，可以建立义务教育财政资源配置的标准，可以发挥比例原则对手段的择优作用，寻求实现适龄儿童平等、有尊严地受教育权利的有效途径。

（一）审查工具：比例原则模型构建

1、传统“三阶”比例原则。传统的“三阶”比例原则由妥当性原则、必要性原则和狭义比例原则构成，三者渐进性的评断标准构成了比例原则的总体框架。妥当性原则之“妥当”强调措施对达到目的的有效性，该原则仅仅是对相关措施的功用评断，只要相关措施被评断为非绝对不能促进目标实现，相关措施就被认为符合“妥当性原则”。必要性原则，即最小侵害原则。“最小侵害”意旨在多种符合“妥当性”的措施中，只有对公民权利侵害最小的措施才能被采纳。该原则强调的是，殊途同归的情况下，要权衡具体路径对公民权利的消极影响，从中选取最良性的、对公民权利影响最小的措施。狭义比例性原则的核心是法益的均衡性。价值法益总体上可分为公法益与私法益，法益均衡则要求相关措施必须兼顾公法益与私法益。

2、目的正当性审查引入的必要性。目的是一切行为的根源，若源头不正，其衍生行为的正当性根本无可能。传统“三阶”原则关注的是政府“如何做”，即重点关注公权力的行为方式，忽视了政府“为什么做”的行为原因，导致很多目的不正当，但行为方式符合比例原则要求的公行为大行其道。我国很多学者逐渐关注到了比例原则的这一缺陷，逐渐展开了引入目的正当性审查的讨论。学者刘权认为，“目的正当是公权力行为正当的前提，将目的正当性原则纳入比例原则之中从而确立四阶比例原则，有利于限制立法者、行政者的目的设定裁量，有利于实现实质正义”（刘权，2014）。学者蒋红珍（2010）认为，“目的正当性是任何目的手段关系论证的基础，如果管制目标自身就不正当，那么，无论后续比例原则三个分支的说理与论证多么详尽细致，都可能成为掩饰非法目的的‘遮羞布’”。本文亦认为，目的正当性是审查公权力行为的起点，比例原则应当引入目的性审查，完善传统原则结构。是故，本文采用目的正当性原则、妥当性原则、必要性原则和狭义比例原则的比例原则的构成，以四阶要素展开分析与评断。

（二）比例原则对农村义务教育专项转移支付的审查

新形势下，中央政府仍然沿用了农村义务教育专项转移支付手段的旧机制。在此现状下，本文先对该手段进行比例原则审查，分析其是否为最优的实现义务教育目的的方式。审查该手段是否符合比例原则，就是要审查该手段是否目的正当，是否有助于义务教育目标的实现，是否是最小侵害的手段，是否做了最佳的利益取舍。

1、目的正当性审查：内含均衡发展目的。要进行目的性审查，就要观察手段是否存在目的不正当的事实。农村义务教育财政专项转移支付作为义务教育财政支出手段，只有目的正当，才真正具有正当性。农村义务教育专项转移支付作为农村义务教育财政支出的诸多手段之一，从理论上能够提高农村义务教育对于财政资源的享有比例。《义务教育法》第四十六条的规定②彰显了农村义务教育专项转移支付制度的最初目的是为了支持和引导地方各级人民政府通过加大财政投入，尽量扭转城乡义务教育发展失衡的状态，其目的具有保障农村地区实施义务教育的正当目的，符合目的正当原则。

2、妥当性原则审查：有益于实现均衡发展目标。从妥当性原则展开对农村义务教育专项财政转移支付的审查，就是要审视农村义务教育专项转移支付否有利于实现义务教育均衡发展的目标。一方面，从理论上看，前述已经揭示了我国义务教育城乡之间教育资源差距较为明显的问题，这些问题的根源在于农村义务教育缺乏财政资金支持。农村义务教育专项转移支付直接增加了可投入农村义务教育的资金，将提高农村义务教育资源补给的能力。另一方面，从实施效果观察，农村义务教育专项转移支付经费保障制度在普及阶段已经发挥了义务教育资源初级分配的作用。我国义务教育全面普及目标实现即是例证。是故，无论从理论上还是从数据上的分析均可以看出，农村义务教育专项转移支付具有均衡义务教育资源的作用，符合妥当性原则。

3、必要性原则审查：非最温和手段。考虑农村义务教育专项转移支付是否符合必要性原则的要求，应该注重考量其是否属于最温和的手段。现行农村义务教育专项转移支付作为辅助手段依存于“以县为主”的义务教育经费保障机制，在主次手段相辅相成的安排下，县级政府承担了绝对的支出责任，中央政府专项转移支付仅发挥辅助作用。然而，自从分税制以来，中央政府通过下放事权上收财权，导致我国地方政府事权与财权失衡，难以在公共服务领域扮演好服务提供者的角色。义务教育财政资源捉襟见肘的实际状况，更是直接证明了“以县为主”的义务教育经费保障制度难以承担普及并均衡义务教育的重任。在地方政府财政吃紧，却又不得不承担农村义务教育主要支出责任的局面下，若要及时、充分保障教育资金的到位，或许只有压缩其他财政支出的方法。而此类顾此失彼的方法实在难以被认为是温和的手段。

这一问题实际上也为大多数学者所察觉,并提出了相关的解决方案。值得特别注意的是，尽管针对此问题的观点多元化，但是其总的核心观点实乃根据各级政府的财政自主性状况，在各级政府间合理分配农村义务教育的支出责任。本文对诸多观点进行归纳分类，一类是立足于中央和省政府财政自主性较高的现状，单方面提出加大中央和省级政府对农村义务教育的支出责任。如郭平（2007）认为，“要使农村义务教育走出困境，必须根据财权与事权相对称以及区间教育公平原则，努力建立以中央和省级政府为主体，各级政府合理分担的农村义务教育经费政府保障机制”。另一类是则不仅考虑到了中央和省政府财政高度自主性，还顾及了中央和省级政府具体执行农村义务教育事项的不便，主张建立“委托地方政府办学，中央政府承担经费”的办学体制（张丽华和汪冲，2008）。

以上两类观点本质上都强调财权与事权的相适应。农村义务教育专项转移支付是“以县为主”的经费保障机制下应运而生的财政手段，二者一主一辅共同助力实现义务教育在不同阶段下的发展目标。因此，本文欲从必要性原则的角度对农村义务教育专项转移支付进行审查，必须从基础上考察“以县为主”的农村义务教育财政体制是否属于恰当的财政手段，并从“事权”与“财权”调整的角度，整体观察潜在可用的财政手段，将“以县为主”的经费保障机制与其他各种手段进行比较。

表2将现行的“以县为主”的农村义务教育经费保障体制与事权调整、财权调整进行对比，并将在后文从理论演绎及实证分析的角度展现分析过程及结论。

表2 事权、财权调整对比

第一，事权调整之一：中央上收农村义务教育支出事权。将农村义务教育支出事权上收到中央主要是基于义务教育的产品属性和中央政府的财政能力优势而提出的方案。一方面，义务教育属于全国性的公共产品，基于这样的产品属性，政府有义务为所有适龄儿童提供享受义务教育公共服务。然而，全国性的公共产品性质也意味着义务教育的外部性显著，地方政府缺乏动力从紧张的财政中挤出资金投入义务教育。全国性的公共产品要求相应的财政支出必须是中立的，这自然只有中央政府能够保障实习。另一方面，在义务教育均衡发展阶段，政府有义务为全国适龄儿童提供同一水平的义务教育服务。受制于我国幅员辽阔，且各地发展程度相异，各地县政府的财政能力颇具差距，各地区农村义务教育服务水平很难保持一致。此外，分税制以来，我国地方政府一直处于事权过重而财权不足的尴尬境地，相反我国中央政府集中了主要财力，有足够的能力给予农村义务教育必要的支持。因此，仅从义务教育的产品属性及中央政府的财政能力考虑，由中央政府承担农村义务教育的支出事权责任更为公平及可行。

从实证研究的结果看，张丽华等（2008）研究发现，义务教育支出责任划分度（%）提高一个百分点，即中央政府在义务教育总投入中多承担一个百分点，地区义务教育完成率将上升0.7647个百分点。因此，相对于通过中央政府转移支付方式加大义务教育投入，调整中央和地方义务教育支出责任划分，合理调度政府间义务教育财政支出比例更具有效用意义。

从以上的分析看，义务教育的公共产品属性、中央政府的财政能力为义务教育事权上移至中央提供了理论上的可行性。除此之外，实证研究结果表明了上收义务教育事权具有实际效用，为促进义务教育发展的论断提供了结论性的支持。目前，我国城乡之间义务教育发展存在差距已是众目昭彰，“以县为主”的农村义务教育经费保障体制下衍生的农村义务教育财政专项转移支付不符合必要性原则。相反，中央政府上收事权更具有优势，也更符合必要性原则。

第二，事权调整之二：加强省级政府对农村义务教育的统筹责任。事权的划分需要从效率上加以考虑。从理论上分析，省级政府统筹提供农村义务教育服务是有效的，主要具有以下几个方面的优势：其一省级政府财政能力强；其二省级政府接近服务享受者，具有信息优势，更容易找到农村义务教育发展的症结，制定富有针对性的解决方案；其三从政府管理上而言，省级统筹较之于中央政府统筹，更具有合理性。然而，虽然从理论上来说，省级统筹农村义务教育发展并无不可，甚至较之于中央政府更具有信息优势，也更符合政府管理规律。然而，张晏（2013）的研究结果表明，虽然中央与地方政府之间的分权对城镇义务教育有正面影响，但对农村义务教育却有负面影响。基于此，强化省级统筹对于农村义务教育而言并非最佳选择，应通过增加中央财政的投入比例来矫正地方政府对农村义务教育的资源配置。

第三，财权调整：提高县政府的财政自给能力。提高县政府的财政自给能力的措施旨在平衡县一级政府的财权与事权的前提下，保留“以县为主”的农村义务教育经费保障体制。从简单的逻辑推演上分析，似乎只要提高了县政府的财政自给能力，就能提高县政府对农村义务教育投入的积极性。然而，二者的关系并非如此简单纯粹。

财政分权理论认为，财政分权既可以利用地方政府与公共服务消费者近距离的优势，以发挥灵活满足不同的偏好需求的作用，又可以刺激地方政府展开适当的财政竞争，提高公共服务有效供给率。然而，中国式的财政分权在公共服务方面的表现并不尽如人意。从实证研究的结果上看，卢洪友（2006）的研究表明，在贫困地区，财政分权会促使其压缩教育等非生产性其他公告品投资，适度提高财政集权是促进义务教育发展均衡化的有效途径。张晏（2013）的研究结果也显示，中央政府与地方政府的财政分权度越高，农村义务教育产出越低。具体来说，分权程度每提高1%。农村的初中毕业生升读普通高中比例降低0.17%。龚锋（2013）通过对2002—2010年30个省区的数据进行分析后也表明，地方掌握的财政资金或安排的财政支出中来自于地方本级的自有资金的比例越高，越有可能对地方义务教育服务配置效率产生负面影响。此外，李军超（2015）通过运用1978-2011的数据进行实证研究，结果表明，随着财政分权度的提高，城市小学经费投入的年增长基数远远高于农村，导致城乡普通小学的发展差距又进一步被加大。由此可见，直接提高财政分权度，增加县政府的自有财政收入的方法对于农村义务教育发展不仅积极作用不明显，甚至可能造成显著的负面影响。因此，保留现行“以县为主”的农村义务教育经费保障机制对于缩小城乡义务教育发展差距，实现义务教育均衡化发展的影响是消极的，不符合比例原则“最小损害”的要求。是故，统一提高财政分权度，增加县政府的财政自给能力的方式不可取。

综上，在事权调整上，一方面，省级统筹对农村义务教育有着消极的影响；另一方面，通过比较“以县为主”并辅以农村义务教育专项转移支付与上收农村义务教育支出责任至中央两种不同的经费保障手段可知，后者更为有利。换言之，“以县为主”并辅以专项转移支付的方式未通过必要性原则的审核。从事权角度上，中央政府承担农村义务教育支出责任是符合必要性原则的。而从财权角度观察，提高财政分权，进而增强县级政府对农村义务教育的承担能力的方法却并不能遂愿，也未承受住必要性原则的考验。总而言之，由中央政府承担农村义务教育的支出责任符合必要性原则，该手段可以进入比例原则最后环节之狭义比例原则的终极审查环节，本文将在第三部分对该手段从比例原则角度进行整体审查。

4、狭义比例原则审查：审查终止。比例原则的审查具有程序上的进阶性审查的要求，只有满足了前一环节的审查要求才能进入下一个环节的审查。换言之，要进入“狭义比例原则”的审查，必须全部通过前面三个环节的审查。然而，现行农村义务教育专项转移支付未能通过必要性原则的审查，已经能够得出该财政手段不符合比例原则的结论，失去了进入狭义比例原则审查的基础。

三、比例原则视域下的农村义务教育专项转移支付优化

本文通过上述审查，从根本上否认了“以县为主”的农村义务教育经费保障机制的适宜性，是故以该经费保障机制为前提的专项转移支付更不能通过比例原则的审查。然而，本文的写作的最终目的是在比例原则的指引下寻求一条最佳道路，以助城乡义务教育均衡发展目标的实现。在前述诸多手段当中，只有上收农村义务教育事权至中央通过了必要性原则的审查，故本文借用比例原则工具其加以探查该手段是否是适宜于促进目标实现。

（一）比例原则视阈下的中央农村义务教育事权负责制审查与构建

为从比例原则全视角观察中央农村义务教育事权负责制，必须从目的正当性审查、妥当性原则审查、必要性原则审查及狭义比例原则审查四个方面全方位进行观察。下文将对其进行详细的论述。另外，前述已经从必要性原则的视角审视了上收农村义务教育支出事权至中央这一财政手段，并给出了肯定的答案，故在此部分不再赘述。

1、目的正当性审查：符合义务教育均衡发展目标。就均衡义务教育发展而言，财政经费的合理分配才是根本，经费的丰缺直接决定了教育的发展程度。均衡城乡农村义务教育发展作为我国义务教育重大的战略目标，中央承担农村义务教育支出责任作为诸多财政手段之一，其目标符合战略目标，具有正当性。

2、妥当性原则审查：助力于均衡发展目标。在妥当性原则的要求下，以妥当性的视角观察中央农村义务教育负责制，就是要审视该机制否有利于促进义务教育均衡发展目标的实现。正如前述，在财力上，较之于县级政府，中央政府具有绝对优势，若将事权交予中央政府，显然具有更大的加大投入的可能性。另一方面，前述引用的实证研究结果也表明（如张丽华，2008），农村义务教育支出事权调整至中央对促进农村义务教育发展具有显著的积极意义。因此，上收农村义务教育支出事权至中央具有妥当性。

3、狭义比例原则审查：利益均衡取舍适当。“狭义比例原则以损害部分利益为代价而追求整体法益之增进，其蕴涵着公法领域利益冲突的客观性以及利益衡量的必要性”。义务教育虽然以义务教育均衡发展下的一体化的公共利益为其价值目标，但在教育资源有限的情况下，公共利益一体化实现确实存在困难。例如，在资源有限的情况下，城乡必然存在着享受教育资源的优先与滞后的差别。此等差别的存在，使得在一部分受教育者享受优先享受到教育资源的同时，另一部分的利益实际上受到了损害。在狭义比例原则的要求下，义务专项转移支付的手段必须是对整体利益增进最多，且对部分利益损害最小的手段。

从收益上看，农村义务教育财政支出产生的利益冲突根本上源于财政能力的有限性。在财政有限并在义务教育“均衡”目标的要求下，中央政府财力上的优势会增加农村义务教育可支配资金，缩小城乡的义务教育发展的差距，缓解城乡与地区之间义务教育利益的冲突，弥补农村地区的利益漏洞。

从侵害上看，在城市的义务教育水平领先的情况下，采取中央直接负责农村义务教育事权的机制，或会降低中央财政补助城市义务教育的可能性，潜在损害城市地区适龄儿童的教育利益。但本文认为，在义务教育已普及但未均衡的具体情况下，提高农村义务教育的资源配置能力才是当务之急。在该措施下，提高农村地区生均可支配资源的比重，比进一步加大对城市义务教育的投入，进而扩大城乡间义务教育差距更能促进现阶段均衡目标的实现。故本文认为，中央上收农村义务教育支出事权满足利益均衡要求。

（二）委托-代理关系下的中央农村义务教育事权负责制

从整体上而言，中央负责农村义务教育事权是符合比例原则的，其与其他外部手段比较而言也是最优的。然而，如何落实该机制关系到该机制的实际效用。本文将该机制的具体实施方式归纳如下：其一，中央政府可以直接面向农村义务教育，将资金拨付到教育基地。其二，中央可委托地方政府代为执行具体的事务，中央负有最终的支出责任，具体事务交由地方政府主管，形成“委托-代理”关系。此外，“委托代理”关系还可以继续分为以下几类：其一，中央-省级政府的委托代理关系；其二，中央-市级政府的委托代理关系；其三，中央-县级政府的委托代理关系。面对以上多种内部组成的可能性，该如何选择最优的构成要素，则是能否最大程度发挥中央农村义务教育事权机制的关键因素。

1、中央-县级政府委托代理模式（支出分权）最优。就中央直接面向农村义务教育需求，直接承担义务教育支出的执行责任实施机制而言，其面临着诸多难以克服的挑战。其中最为突出的就是不可忽视的信息收集劣势。信息收集是制定政策的前提条件。中央政府作为我国最高层级政府，其与农村义务教育资源需求地之间存在省、市、县、乡四个层级政府的距离。距离越远，政府对各地农村义务教育的需求信息了解的程度就愈低。加之，我国幅员辽阔，农村义务教育基地众多，信息收集量大，信息收集难度高，这些客观存在的情况决定了中央政府在信息收集方面的劣势，而这一劣势也从根本造成了中央政府直接执行农村义务教育事务的低效甚至不可行。

而对于中央与地方的委托代理，实际上是中央对农村义务教育的支出分权，具体包括中央对省级政府的支出分权、中央对市级政府支出分权、中央对县级政府支出分权三类。具体采用哪种支出分权，应根据每种方式的实际效果而定。杨良松（2015）采用1995—2009年相关数据，使用相关模型，从实证角度就省内对县乡政府的财政分权对于义务教育支出的影响的相关问题进行了分析，并得出“省内支出分权对义务教育支出有显著正的影响，县乡级支出占全省支出中的比例上升0.1，可使得义务教育支出比重上升0.6%”的结论。换言之，将义务教育的支出责任下放到县乡，较将义务教育支出责任上收到省，更有利于促进农村义务教育的发展。此外，杨良松（2015）还采用2000—2006年的数据，对市内财政支出分权对义务教育支出的影响进行了分析，并得出“县乡财政支出占全市财政支出的比重增加10%，义务教育支出占全市财政支出的比重将增加1.8%左右”的结论。这些结果也再次证明，市级政府在义务教育方面的优势不如县级政府显著。

综上，从实施效果上看，省级政府和市级政府直接承担义务教育执行责任对实现均衡义务教育发展目标的贡献度不如县级政府，中央-县级政府委托代理关系（支出分权）最优。

2、委托代理关系下的专项转移支付的必要性。正如前述，在中央对农村义务教育承担事权责任的前提下，中央政府和县级政府之间的委托代理关系下的农村义务教育财政支出模式有利于农村义务教育的发展。在此前提下，连结事权与执行责任的桥梁便非中央政府的财政转移支付莫属。中央的转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两种方式。通常认为，一般性转移支付给予地方更多使用财政资金的自主性，更能提高地方政府开展竞争的积极性，从而在公共服务供给方面有更好的变现。相反，专项转移支付则会因为束缚了地方政府具体使用资金的灵活性，从而降低资金使用的针对性与有效性。

表3 城乡小学教学设备生均差异概况表

表4 城乡小学专任教师职称情况

然而，实证研究表明，对农村义务教育而言，一般性转移支付的正面影响不显著，相反专项转移支付却有显著的促进作用。宋小宁（2012）基于2000余个县级政府样本和592个国家级贫困县样本，研究一般性转移支付和基本公共服务供给的关系发现，基本公共服务供给对一般性转移支付增加极度缺乏弹性，一般性转移支付1%的增长仅能带来基本公共服务支出0.02%的增长。相反，龚锋（2013）的实证结果显示，如果由中央政府的转移支付资金为地方义务教育服务供给融资，并由地方政府配置和使用这些义务教育专项转移资金，将有助于提高地方义务教育服务的配置效率水平。通过这种方式，可以将地方政府的信息优势与中央政府的监管和激励机制相结合，从而有助于提高地方义务教育服务的配置效率和供给合意性。因此，纵然通过比例原则成功寻求到了中央-县级政府委托代理模式这一促进农村义务教育发展的最优方式，但中央对农村地区义务教育专项转移支付依旧具有必要性。

（三）农村义务教育专项转移支付的项目修正与完善

正如本文反复重申，均衡城乡义务教育发展的主要任务是平衡资源分配。在实施均衡资源配置措施之前，专项转移支付有针对性地根据城乡在资源配置上的差距进行优化显然是十分必要的。本文表1揭示了近年来中央农村义务教育专项转移支付力度仍然集中于传统教育资源，但该方式是否有对症下药之效果还有待观察。

表3显示，在图书资源上，城乡生均数差异不大，但在现代教学设备如计算机、网络多媒体教室等资源上，城乡生均差异较大，城市生均数近为乡村生均数的2倍。

表4显示，在教师学历上，城市小学教师的学历以本科及专科为主，近年来研究生学历的教师变多，但农村小学教师的学历却集中于专科及高中，且高中毕业以下学历的教师数量较多。

此外，具体到各个地区，地区间的农村义务教育资源分配亦存在着较大的差距。表5选取的3个地区当中，在图书资源方面，北京农村小学生均占有量是广西的4.261倍；在计算机资源方面，北京农村小学生均占有量是广西的15.090倍；在网络媒体教室资源方面，北京农村小学生均占有量是广西的23.50倍。

表5 2013农村小学教学设备区域生均差异概况表

综观以上的数据分析，在诸如图书、校舍等传统的教育资源配置方面，城乡间的差距已不尽明显，但现代教育资源分配则呈现出严重倾斜状态。因此，中央对地方的转移支付应该偏重于现代义务教育资源的配置，例如计算机和网络多媒体等。此外，师资资源的严重不平衡也很大程度上影响了农村义务教育的发展质量。中央政府应该为优秀教师提供更好的条件，鼓励高学历的教师到农村任职。

四、结语

本文通过运用比例原则对我国现行农村义务教育“以县为主”财政支出方式下的农村义务教育专项转移支付手段加以深度观测后，揭示了现行农村义务教育专项转移支付制度依存的“以县为主”的财政支出方式有失恰当性且专项支付项目与实际需求不同步的情况，指明了在义务教育均衡发展阶段并新一轮财税改革浪潮中，改革现行农村义务教育财政支出方式的必要性与紧迫性。在对诸多财政手段进行比较后，中央承担农村义务教育事权与支出责任的方式下的“中央-县级政府委托代理模式（支出分权）”被证明是卓有成效的。在该新手段下，新型的农村义务教育专项转移支付是连结中央事权与地方政府执行责任的桥梁。为防止出现传统的专项转移支付弊病，应该加强农村义务教育专项转移支付管理，制定一整套专项转移支付的操作规范，科学量化资金需求规模，优化转移支付项目，提高资金的使用效率，促进社会公平的财税改革价值取向的实现。■

(本文系国家社科基金重点项目“分税制模式下地方财政自主权研究”〈15AFX021〉的阶段性研究成果。)

（作者单位：武汉大学法学院）

注释：

①2006—2015年的数据根据《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）整理；2016年的数据根据《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）整理。

②《义务教育法》第四十六条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府规范财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付，支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入。

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