规范财政预算绩效管理的思考

●古炳玮

规范财政预算绩效管理的思考

●古炳玮

预算绩效管理改革在全国各地全面铺开，已经取得明显成效，在转变理财思路、改变管理重点、改革资金分配方式等方面发挥了积极作用，但也存在项目设置不够规范、效益指标体系不够科学、绩效评价结果应用有待完善、第三方绩效评价中介机构发育不全等问题。未来应当在科学设置项目、全面引入专家论证、建立结果应用与责任人奖惩升迁挂钩机制、培育和壮大第三方绩效评价中介机构等方面继续完善绩效管理制度。

公共管理预算绩效管理财政改革

进入21世纪以来，为提高财政资金使用效益，我国逐步推行了财政预算绩效改革，从项目绩效评价到部门整体绩效评价、县级财政管理绩效评价，进而发展到全过程绩效管理，对于规范财政资金分配秩序起到积极作用。但在绩与效的区分、效益指标设置、第三方中介机构参与、绩效评价结果应用等方面仍存在不少有待破解的难题，急需加以研究和完善。

一、预算绩效管理回顾

市场取向的改革极大地促进了我国生产力的提高，财政收支规模快速增长。在公共服务保障范围扩大、保障能力提高的同时，财政资金分配不够科学、使用效益不高的问题也突显出来。20世纪90年代，一些国家在新公共管理理论的影响下，开始试行财政预算绩效管理改革，取得了可喜成效。我国也积极借鉴他们的成功经验，财政部2003年发布了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，探索通过绩效考评引导各部门资金流向，改变争项目、争资金的无序状态。

十多年来，纳入预算绩效管理的范围不断扩大，从中央部门扩大到省市县级部门，从少数项目扩大到各项重点民生项目、转移支付资金，积累了宝贵经验。在转变部门预算管理观念、优化资金分配、提高资金使用效率等方面发挥了积极作用。财政部和各个地方还积极探索第三方中介机构承担评价工作、评价结果公开、建立专家库、建立共性评价指标体系、专门设立独立的预算绩效内设机构等，不断深入推进改革。同时，通过加强培训和宣传，使人人关心预算、人人了解绩效，帮助部门领导、项目负责人、财务人员深刻理解预算绩效、认同绩效、参与绩效管理。2014年修订出台的新预算法也明确了讲求绩效的原则，写入了绩效目标管理等内容。

在绩效结果应用方面，各地尝试通过公开评价结果或评价报告、约谈、建立绩效奖惩机制、评价结果反馈整改机制、评价结果与预算编制结合机制、评价分数排名通报制度、向人大报告、纳入政府绩效考核体系、启动绩效问责机制等有效手段，切实解决绩效评价走过场、预算约束软化等问题，逐步增强绩效评价对财政资金分配的引领作用、对提高财政管理水平的促进作用、对公共服务质量的提升作用、对政府部门工作效率的推动作用。

总体来说，预算绩效管理是近些年财政改革的一个亮点，是涉及财政管理领域全方位的一项重点工作，也是提高广大人民群众获得感的一项民心工程。

二、改革成效

预算绩效管理作为具有划时代意义的财政改革，已经取得了初步成效，具体体现在以下方面：

（一）转变理财思路，由重收入管理转向重支出管理

多年以来，各级政府都把做大财政收入规模作为重要工作目标来抓，突出反映在把财政收入增长速度作为主要经济工作指标。体现在财政工作中，理财的重点也是放在抓收入任务，并将其作为考核领导班子、领导干部工作业绩的重要内容。而开展财政预算绩效改革之后，工作重点逐步转向财政支出，并且从资金分配上真正确立了预算的核心地位，从制度上夯实了预算法制化的基础，从机制上大大增强了预算的约束力，为提高财政资金使用效益打下了坚实的基础。

（二）改变管理重点，由重资金分配转向重资金使用效果

长期以来，各部门、各单位习惯于向财政部门争项目、争资金，反正公家的钱不要白不要，不花白不花。普遍对资金的使用效益不太关心，而更加关心本部门、本单位的资金支配额度、分配权力，并且形成了固化的部门利益，预算总额只能增加，不能减少，每年的刚性增长大大增加了财政部门调整和优化财政支出结构的难度。在推行绩效管理改革之前，尽管采取了多种手段，仍然难以改变这种状况。绩效管理改革则击中要害，将管理工作重点和各个预算部门的关注点由资金的起点有效地转向了终点，以资金使用效果倒逼各部门、各单位重视项目预算的科学安排，根据支出的使用效益来考虑项目的设置、资金的配置，以最大限度提高社会公众的满意度来安排本部门和本单位的工作任务、财政资金，从而形成一切围绕公共服务、围绕预算绩效的管理模式，为建设服务型政府提供强有力的物质保障。

（三）改革资金分配方式，由暗箱操作转向公开公平竞争

在部门预算改革之前，我国的政府预算编制很粗糙，执行中调整过于随意，留给各部门的机动分配权很大。一方面，先争资金再考虑怎么使用，资金闲置现象比较严重；另一方面，少数领导拥有二次分配资金的权力，在预算信息不公开、监督乏力的情况下，容易产生权钱交易等腐败现象。部门预算改革之后，预算编制逐步细化，执行中追加追减等调整相对减少，但部门之间、部门内部各科室之间争取财政资金仍然不够透明，暗箱操作导致的问题不时发生，极大地影响了财政支出使用效益的提高。

绩效管理改革将财政资金的分配与支出最终效益联系起来，并且把资金使用的经济效益、社会效益、生态效益等与下一年度的预算安排、责任人的奖惩挂起钩来，改变了以前财政资金分配基数法及跑关系的做法，明确了部门及项目负责人的责权利，从而使桌子底下的交易转变为公开公平的竞争，提高了财政资金分配的科学性、规范性。

三、存在的问题及面临的困难

（一）项目设置不够科学，绩与效混淆

一是项目设置问题。部门预算分为基本支出、项目支出两大块，基本支出按照定员定额进行安排，限制很严；而项目支出内容很宽泛，各部门对项目的设置受领导重视程度、财务人员认识水平、资金宽裕程度等因素影响相差悬殊。近两年，还有部门违反规定安排计划生育奖、独生子女慰问费、职工子女医疗统筹、在职人员学历及非学历培训、为职工发放生日蛋糕、“六一”儿童节活动经费、福利费等职工福利性经费。各部门安排的项目种类庞杂、金额参差不齐、苦乐不均。此外，各部门承担了对口扶贫、清洁乡村等工作，安排的相关经费也差别很大，反正是借花献佛，资金宽裕的部门多安排，资金紧张的部门少安排，不符合公平原则，也不利于支出绩效的提高。

二是把项目业绩与效益混淆。如××重点调研工作经费的社会效益设置为“完成调研报告1篇”，普法专项经费的社会效益设置为“本地区200万群众受益”，第三次全国农业普查专项资金的社会效益设置为“调查农户100%”，警犬给养费的社会效益设置为“进一步保证警犬的健康和日常所需做好警犬训练和使用的保障工作”，实际上都属于产出指标。其中一个原因是长期以来受重绩轻效的思想影响，另一个原因是缺乏科学论证，没有正确认识政府各项工作的最终目的是服务于全体社会公众，应从终端衡量和评价支出效益。

（二）效益指标体系不够科学，缺乏论证

主要表现在指标内容及指标值的设定过于笼统，不符合具体、明确、细化、量化的要求。比如，某部门专项业务费的社会效益指标设置为“为日常工作提供保障，使各项资金安排更合理”，另一部门党建示范点建设工作的社会效益指标设置为“有力促进党建工作，起到带头示范作用”，学习交流费的社会效益指标设置为“提高机关管理水平和服务能力”，××重点调研工作经费的社会效益指标设置为“为服务干部群众提供方法和结论”，未成年人道德建设工作的社会效益指标设置为“丰富未成年人课余生活”；某高校教学改革及科研经费的社会效益指标设定为提高学校人才培养质量、提高为区域经济社会服务的能力两方面，指标值分别为“将科技创新与学校的创新创业人才培养有机融合”、“科技项目能在一定程度上满足区域经济和社会发展的需要”等等。这样设置效益指标，既无法实施评价，更不能发挥结果导向作用。

政府部门办事与花钱相挂钩，公众纳税与享受公共服务挂钩。部门预算的每一个项目都必须能够产生良好的经济、社会、生态效益，以此为标准安排未来年度的项目和资金。预算绩效目标申报表的填报就是要引导各部门把关注点放到资金使用效益、公众（服务对象）满意度上来。如果效益指标不量化、不科学，那么绩效管理的导向作用就无法发挥。

要想设定好效益指标，就必须嵌入专家论证这一关键环节。不同部门的职能范围千差万别，而且专业性也很强，没有专业人员的参与，仅凭财务人员或一两个业务科室的工作人员是不可能科学准确地编制好项目效益指标的。

（三）绩效评价结果应用过于单一，引导作用有待发挥

在绩效评价结果应用方式上，不少地方只是单纯地将评价结果与下一年度部门预算安排相挂钩，评价结果好的优先保障资金安排，否则压缩预算规模。这样做不一定科学，比如，教育局的某项支出执行效果不理想，评价分数较低，如果扣减其下一年度预算经费，那么，受影响的主要不是该部门的领导和工作人员，而是广大学生和家长，最终损害的是这个地区的教育发展。

（四）第三方绩效评价中介机构不能满足工作需要

绩效评价需要由中立的第三方来实施，特别是财政部门的再评价工作。近几年，参与绩效评价工作的主要是高校、会计师事务所，高校教师一般都缺乏财政和财务会计工作经验，而会计师事务所的专业人员往往比较熟悉企业会计及审计事务，而对预算会计、政府预算管理相对陌生。第三方绩效评价中介机构不管是数量还是综合素质都有待提高。

上述问题的产生与经验不足有关，更与不正确的预算观念有关。不少部门领导总是认为不管绩效目标申报表填得怎么样，财政部门都得安排资金，所以，并不关心预算绩效管理工作，各部门只是随意应付着填写交上去，既不完整，也不规范，更不科学。有些部门完全是由财务人员一个人填完表中所有内容，笼统地填上几句话交差了事，各科室项目负责人并没有参与。

四、健全预算绩效管理的思路

预算绩效管理的目标应当是把财政支出使用和责任压力层层传导到每一个使用财政资金的人，也就是每一个从事政府公共服务的工作人员身上。使大家不仅关心做事，而且关心花钱，考虑资金使用效益。政府办事与花钱是一个问题的两个方面，花钱是服务于办事的，办事必须有资金支持。所以，政府绩效考评与财政预算绩效评价是相辅相成的，前者着重考核做事，即各部门履行职能的情况，具体是各项工作任务完成得怎么样；后者则着重考核财政资金安排使用情况，即资金是否服务于部门职能，是否合理安排于各项业务工作，是否真正促进全年工作任务的完成，是否让社会公众得到实实在在的好处。也就是说，光花钱不办事不行，花了钱事办不成不行，花了钱事办不好不行，钱花光了公众没有受益也不行。这样，预算绩效管理就将部门职能履行与年度工作安排、资金分配、任务落实、工作推进、责任追究各个链条有机地联系起来，形成相互关联、环环相扣的完整体系，很好地促进了政府公共管理水平的提高。针对上述存在的问题，下一步健全和完善预算绩效管理的基本思路应当是：

（一）科学设置项目

从根本上讲，政府财政资金是用于提供公共服务的。因此，部门预算中项目支出的设置应当遵循职能相关、匹配工作、预算科学、绩效显著的要求。首先根据部门职能及上级和本地区党委政府的部署梳理下一年度工作任务，然后科学地设置项目。

项目设置应与部门职能、下一年度工作任务及重点紧密关联，严格限制个人福利、离退休职工事务、工会、党团妇联、学会协会等与本部门职能无关的支出安排。除党委办公室、组织部等职能部门外，个人福利、工会活动、职工宿舍物业管理、美丽乡村等支出原则上不应列入财政供给范围。部门预算应当服从和服务于本部门各项职能的履行，防止无关项目喧宾夺主。

以工商行政管理部门为例，该部门其中一项职能是“市场主体的登记注册和监督管理，组织查处取缔无照经营行为”，相应可以安排一项或几项业务工作，比如办理证照，那么就可以设置“工商登记”这一个项目，具体见图1。

图1 项目设置示意图

（二）全面引入专家论证，科学设计效益指标

为了全面规范项目预算绩效指标体系的设计，除共性指标体系外，财政部门应要求各预算部门组织专家论证、集体讨论，制定出科学合理、量化细化、针对性强、便于操作的效益指标，促进资金使用效益提高。参加论证的专家可以是本部门的，也可以是部门以外的，还可以在部门内部对某些项目试点竞争性分配，逐步积累经验。在取得一定经验后，可以逐步推行绩效前评价，进一步强化结果导向的财政资金分配机制。还需要指出的是，效益指标应当体现先进性，否则就不能发挥什么作用。

项目的产出业绩与最终效果应当明显区分，并且可以客观地衡量和评价。下面还是以工商行政管理部门为例，该部门工商登记这一项目直接的工作就是为市场主体办理登记注册，因此，产出业绩可以是“登记注册若干家企业”，最终目的是促进经济增长、增加就业机会、降低失业率，于是，经济效益指标可以设定为经济增长率、就业人数增加的数量、失业率下降的百分点，具体指标需要进行科学的研究论证，具体见图2。

图2 绩效指标设计示意图

同样道理，工商行政管理部门的流通领域商品检验检测工作的产出业绩可以是“检验检测多少批次”，其目的是提高商品质量，服务于广大消费者，效益指标就可以设定为商品抽检合格率、消费者投诉率下降的百分点；商标广告监管工作的产出业绩可以是“检查、查处多少次、开会多少、发文件多少”，效益指标就可以设定为广告违规事件发生次数、发生率、造成损失额下降情况。

（三）绩效评价结果应用与责任人奖惩、升迁挂钩

优化绩效评价结果应用机制是完善绩效管理制度的关键。只有应用好绩效评价结果，才真正使整个管理链条衔接起来，形成有效的倒逼机制。除了目前已经实行的信息公开、与下一年度预算安排结合等措施之外，必须探讨如何与责任人奖惩、升迁挂钩，真正将责任落实到人。考虑到财政部门没有人事权、监察权，需要将现行财政部门关于绩效管理的部门规章或规范性文件上升为政府的行政法规，建立起以绩效为导向的政府内部资金使用激励机制和问责制度，夯实制度基础。

（四）培育和壮大第三方绩效评价中介机构

适应不断增加的评价工作需要，财政部门应当尽快制定出台第三方绩效评价中介机构的管理规章，明确参与绩效评价的机构与人员的基本条件，确保绩效评价质量；鼓励设立更多的中介机构，引入外地中介机构参与竞争，在竞争中壮大和规范第三方绩效评价中介队伍；通过公开绩效评价报告、年度考核等手段，形成对中介机构有效的监督机制。■

（作者单位：广西财经学院）

[1]李燕.政府预算管理（第二版）[M].北京：北京大学出版社，2016.

[2]马蔡琛，李明穗.作业成本法在政府预算绩效评价中的应用[J].会计之友，2017，（02）.

（本栏目责任编辑：王光俊）