特朗普基建投资计划的难题与中国的机遇及应对

●王朝才 马洪范 景婉博

特朗普基建投资计划的难题与中国的机遇及应对

●王朝才 马洪范 景婉博

新任美国总统唐纳德·特朗普在竞选承诺、获胜演讲、国会首秀等场合主张的减税、基建投资计划等新政对美国经济乃至世界经济产生了巨大影响。本文主要关注特朗普的基建投资计划并分析了实施该计划可能遇到的难题及为我国创造的新机遇，并提出我国的应对措施。

特朗普基建投资计划国会债务

王朝才，中国财政科学研究院研究员、研究生部博士生导师，中国财政科学研究院原副院长，享受国务院特殊津贴，入选国家百千万人才工程。兼任中国财政学会常务理事、中国财政学会投融资研究专业委员会主任委员、世界珠心算联合会秘书长、中国珠算协会常务副会长、湖北工业大学“楚天学者”讲座教授、中南财经政法大学、中国延安干部学院等大专院校特聘教授。

多年来潜心研究新时期中国财税理论与政策，主持或参与了一系列国内和国际重大课题和合作课题研究,主要包括政府间事权关系的国际比较、UNPD减贫财政政策与能力建设、中国国有金融资本管理研究、山东区域发展战略研究、地方政府债务问题研究、中国农民负担问题研究、国家电网公司税收问题研究等；坚持深入实际，积极开展研究写作，出版（含合作）《日本财政制度》、《日本税制》、《“三农”问题：财税政策与国际经验借鉴》、《西部大开发与民族地区经济振兴》、《地方政府融资问题研究》、《中国新能源财税政策》等20余部著作；在《财政研究》、《经济学动态》、《经济研究参考》、《决策要参》、《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《中国财经报》等报刊上发表论文300多篇。

美国总统唐纳德·特朗普于当地时间2017年4月26日下午公布税改方案，其中并没有提到他在竞选承诺、获胜演讲、国会首秀等场合多次重申的“10年投资1万亿美元”的基建投资计划（“私人部门筹资方案”，the Trump private sector financing plan），这引起外界诸多猜测，预料该计划可能面对国会两党议员的质询和反对，要想在国会获得批准并非易事。但特朗普本人仍信心满满，并表示近期将公布基建投资计划。特朗普在此时提出这样规模的基建投资计划包括多方面的因素，包括政治博弈、美国的客观现实需求等，但其能否实现也取决于各种因素，包括支出保障、国会两党的态度、劳动力状况等，本文重点分析特朗普基建投资计划可能遇到的主要难题、对我国的影响及其为中国创造的新机遇，并提出了我国的应对之策。

一、特朗普基建投资计划的主要内容

从内容上看，特朗普基建投资计划是通过扩大和重建美国的公路、桥梁、隧道，改善电网和用水系统，建设退伍军人医院以及宽带设施，促进经济增长，创造数百万的就业。从形式上看，特朗普基建投资计划实际上只是一个融资计划，计划中对1万亿美元基础设施投资的资金来源进行了详细说明。

特朗普提出，基建投资计划实施的前提是不增加联邦政府的财政支出，主要通过PPP的模式从私人部门筹集。具体来说，1万亿美元中有1/6来源于私人部门的股权投资，5/6来源于私人部门的债券投资。也就是说，用1670亿美元的股权投资来撬动1万亿美元的基础设施融资。为了激励私人部门积极参与基础设施投资，联邦政府给私人部门的股权投资部分以82%（1369亿美元）的税收抵免①。税收优惠的部分可通过个人所得税（建筑行业劳动力工资的上涨）和企业所得税（承包商企业销售额的增加）的增收来弥补，通过税收抵免将私人部门风险降到最低，以取得较高收益及1万亿美元的资产。

另外，为了吸引美国跨国公司约2.6万亿美元留存在海外的利润，特朗普还提出企业的海外收入只需要一次性缴纳10%的税，这些利润与利润回流增收的税收收入可充当基础设施投资的财源。

二、基建投资计划能否获得国会通过存在一定的变数

在美国，实施大规模的基建投资计划难度很大，存在各种制约。从历史来看，美国前任总统奥巴马一直视基础设施重修重建为一项重要政策，并数次出台基建投资计划，表现出重建美国基础设施的决心，结果八年过去了，奥巴马的主张并没有实现。2008年，首次当选美国总统的奥巴马计划用8400亿美元的预算投资公路、桥梁、铁路等基础设施，实际仅落实了5%的预算。2013年奥巴马再次提出500亿美元的基础设施修缮重建项目，结果是一点都没落实。

特朗普的基建投资计划想要顺利通过并实施一样存在不小困难。一是基建投资计划涉及增加联邦支出，在国会民主党和共和党两党是否能够达成超党派的一致是一个疑问。议会共和党中多数成员秉持“优先实现财政纪律”的政策。从起于2009年初的“茶会”（tea party）运动可见一斑，“茶党”成员的政治诉求包括反对“大政府”、反对高税收、反对民主党政府主导的经济刺激计划等，他们关注的核心问题是财政重建。在这样的议会背景下，能否通过导致财政赤字扩大的基建投资计划，完全取决于今后的交涉。二是特朗普和共和党之间的微妙关系也是不容忽视的一个原因。特朗普是共和党反建制派的代表，共和党建制派秉持财政保守主义，认为基础设施投资主体应当是州政府，扩大支出进行基础设施投资的前提是遵守财政纪律。三是特朗普提出基建投资计划距离上次（2015年12月6日）奥巴马政府通过的3050亿美元的6年期基础设施投资法案仅相隔一年多的时间，共和党建制派很可能以此为理由不支持基建投资计划。

但不可否认，两党之间在基础设施投资方面还是存在共识基础的。从前任总统奥巴马到2016年总统大选中代表民主党出马的希拉里，在基建投资的政策主张上和特朗普的主张是一致的。因此，从两党在基础设施投资政策方面的共识和交涉情况来判断，特朗普的基础设施投资计划还是有获得国会通过及落地实施的可能性。

三、基建投资计划面临财政支出保障难题

根据美国商务部经济分析局（BEA）的数据，美国的基础设施建设投资占GDP的比重历史上一直维持在2.5%左右，2014年降至1.9%。根据美国土木工程学会（ASCE）的调查，仅将美国基础设施提高至“可以接受”的水平，2013年到2020年间就需要约3.6万亿美元的投资，但目前预计融资仅为2万亿美元左右，尚存在1.6万亿美元左右的资金缺口（见表1）。特朗普提出的“1万亿美元”的规模远远不够，仅“应对老化问题”就已捉襟见肘。

图1 美国州和地方基础设施投资投资状况

表1 美国2013-2020年基础设施资金需求及缺口（单位：10亿美元）

更重要的是，扩大基础设施投资与控制财政赤字互为矛盾，扩大基础设施投资势必会导致财政支出增加，赤字扩大。2008年金融危机后，美国的财政状况快速恶化，2015年全国政府债务余额为19万亿美元，占GDP的比重已扩大至106%，在历来主张“小政府”的共和党执掌国会的背景下，联邦政府进一步扩大赤字的难度非常大。与此同时，特朗普在3月16日发布的2018财年（2017年10月～2018年9月）联邦政府预算案中提出，美国要走“通过军事实力实现和平”的军事扩张路线，国防、国土安全部及核安全管理局等部门的预算大幅提高③，其他十余个部门的预算都被不同程度削减，如卫生与公共服务部、环境保护署、农业部的预算分别减少19%、31%及21%，环保局预算削减最多。

在这种情况下，美国联邦政府财政支出调整空间大为缩小，收支矛盾加剧，客观上为有效实施基建投资计划增加了财政支出保障难度。

四、利用PPP模式难以为基建投资计划融资

为了破除基建投资计划实施的资金瓶颈，特朗普提出了市场化方案，即以PPP模式实施基础设施投资。PPP模式在美国是否可行需要具体分析。PPP在美国并非新生事物，尤其在交通基础设施领域运用较多。但美国PPP市场发育的成熟度不及英国、澳大利亚等国，且通过PPP模式进行基础设施投资一直存在很大的争议。在20世纪90年代，基础设施建设的私有化和政府放松管制被视为解决公共部门基础设施建设低效的灵丹妙药，但随着私有化带来的弊端和危机的出现也使得PPP一度遭到反对，PPP模式未必能取得特朗普预期的效果。

一是美国PPP项目运作经验不甚成熟。美国不乏基础设施PPP项目的成功先例，但不少项目运行不尽如人意，如芝加哥停车场、加州洛杉矶都会区的State Route 91高速公路项目，最终都以公众为服务支付了更高昂的成本或政府提前回购收场。

二是能通过收费收回成本的PPP项目不多。为了吸引私人部门投资，特朗普提出，以将近1369亿美元的联邦税收返还，来撬动1万亿美元的基础设施融资。收费公路、机场、港湾等类型的基础设施投资的确可以采用使用者付费模式，但能通过收费收回建设运营成本的只是极小部分项目，更多项目无法取得使用者付费，如一般公路的维护等。

三是市政债券融资比PPP融资成本更低。美国是实行联邦、州和地方三级财政管理的财政联邦制国家，从美国联邦政府投资中联邦和地方的事权和支出责任划分情况来看，地方性公共基础设施的规划、融资、建设和管理通常由地方政府承担，联邦政府对基础设施投资的重点集中在改善经济和社会发展环境的项目上。从融资来源看，市政债券④（Municipal Bond）是美国基础设施融资的主要方式，其融资成本比PPP的融资成本更低，且收益享受免联邦税优惠政策，这也是美国PPP在世界上不是特别发达的重要原因之一。

归根结底，美国的基建投资不缺融资，缺的是财政经费。特朗普提出的以PPP模式促进基建投资计划不会一帆风顺。

五、劳动力供给制约基建投资计划的顺利实施

从美国劳动力供给层面来看，目前建筑行业劳动力明显不足。随着美国经济2009年起逐渐复苏，就业人数持续增加，目前在美国劳动力市场，失业率已低于5%，几近充分就业的状态。在劳动力供给不足的情况下，为实现年均1000亿美元的基础设施投资，势必要将处于下滑中的劳动生产率迅速提升至2008年左右的水平，而当时的经济近乎处于泡沫状态。从这个角度看，供给侧的制约给基础设施建设投资规模的扩大提出了难题。在经济逐渐转好过程中，如果该趋势持续发展，劳动力不足很可能成为制约基建投资扩大的关键因素，也难以达到特朗普政府设想的推动经济增长及扩大就业的效果。

从就业结构看，从事服务业的人口较多，从事建筑行业相对较少。在这种情况下，为实现年均千亿美元的基础设施投资，只有通过提高劳动生产率来实现，但现实是，美国的劳动生产率正处于下滑之中，短期内难以扭转。如果该趋势持续发展，劳动力不足很可能成为制约基建投资扩大的关键因素。

从美国的行业区域分布格局看，还存在建筑业就业供需结构不匹配的问题。特朗普基建投资计划实施的重点地区是传统制造业较为发达的俄亥俄和密歇根州等中西部重镇，在这些地区，劳动力就业主要集中于制造业企业，制造业较基建行业相比对劳动力的技术要求高，同时收入待遇也高。因此，很难吸引劳动力流向不需要较高技术的基建行业就业。

由此可见，劳动力带来的约束可能比资金约束还要严重，而克服这一困难则需要更长的时间。

六、对我国的影响

（一）加剧资本外流

特朗普基建投资计划释放出吸引投资的信号，一旦实施，会吸引欧洲、日本、中国等全球资本向美国流动，改变现有的资本流动格局。新一轮全球化资产配置会对我国造成较大的资本外流压力。近期我国采取了收紧资本账户管制等措施限制资本外流，但管制不可能一直持续下去，投资者会创新各种方式来绕开管制将资本转移至海外，资本逐渐渗透，流出压力将不断增长。另一方面，我国吸引外资的难度将加大。2016年，我国吸引外国直接投资保持稳定增长，达到1390亿美元，较上年增加2.3%，世界排名第三位，仅次于美国和英国。作为吸引对外直接投资的大国，如果特朗普的减税政策顺利实施，国际资本流向美国，今后我国吸引外国直接投资将变得困难，资本外流将加剧。

（二）影响对外贸易

特朗普的基建投资计划会对我国贸易产生短期与长期影响。从短期影响来看，影响是正面的，货币贬值有利于我国出口行业的出口。从长期影响来看，贸易保护主义行为会对我国对外贸易带来巨大挑战，导致出口减少，对美贸易顺差缩小。今后特朗普是否会下决心修正强势美元政策将对美国经济乃至世界经济产生深远影响。

（三）影响汇率政策

特朗普的基建投资计划会对我国汇率政策产生影响，如何平衡需要综合权衡考虑。目前，令金融市场感到最为不安的当属美元升值，而特朗普的基建投资计划和减税方案一样，成为促成美元升值的因素之一。从短期对汇率的影响来看，美国减税引发国际资本流向美国，短期内美元升值，全球美元流动性收紧，会给我国等新兴市场国家货币带来贬值压力。从长期对汇率的影响来看，特朗普政府的贸易保护主义行为将会对冲美元升值，因此长期来看美元也不一定能够大幅升值，且贸易战很可能引发人民币汇率下跌，企业为避险而纷纷购汇，加剧资本流出。

七、美国基建投资计划为中国带来新机遇

“10年1万亿美元”的基建投资计划如果能够顺利实施，美国2017年的基础设施投资与2015年相比将增加13%，美国GDP较2015年将上涨0.6%。对美国而言，重建基础设施能够改善基础设施老化现状，提振经济，创造新的需求和就业。对我国及其他国家（地区）而言，可以说也是一个正面的消息，我国企业有望受益于美国基建投资，迎来一展拳脚的新机遇，表现在两个方面：一是能够增加我国大型工程、机械设备的出口；二是能够扩大我国对美直接投资。

在扩大出口方面，我国已经具备充足的可以出口的产能，只要搞好中美双边贸易关系即可。在扩大对美直接投资方面，我国基建工程企业有资金、技术和项目经验上的优势。目前美国基础设施投资缺的首要要素是资金，我国有资金优势，尤其是大量外汇储备可以用于投资美国的基础设施。在技术和项目经验上，我国企业钢铁、铁路、建工等方面的综合优势更加明显，且具有丰富的项目经验，不仅在亚欧大陆修建过数千公里高铁和高速公路，在美洲也曾改造过巴拿马运河，具有较强的工程建设能力和创造力。

美国基建领域所面临的困境为我国相关企业创造了新机遇。尽管如此，我国企业赴美投资，尤其是直接参与美国基础设施投资也面临着诸多挑战，表现在两个方面：一是来自美国的贸易保护政策的挑战；二是直接参与美国基础设施投资方面的挑战。特朗普上任后美国贸易保护主义有愈演愈烈之势。我国作为美国三大贸易伙伴国之一，今后遭受到定向的专门针对中国的贸易保护政策的机率将提高，会造成企业出口受阻，而其他国家从中获得机会。相比之下，直接参与美国基础设施投资方面则面临更大的挑战。我国企业直接赴美承包工程可能会面临政策、法律、环境、资质认定、融资、用工制度等各方面的制约和障碍，尤其是我国企业“走出去”投资的主体以央企为主，涉足的又往往是基础设施、能源、通信技术等领域，容易引起美国政府的警惕及当地同行的侧目，加大了企业和国家投资利益受损的风险。

八、我国积极参与美国基建投资计划的政策建议

为了将我国企业赴美进行基建投资面临的法律、政治、劳资纠纷、环保以及利率、汇率等风险降到最低，建议利用经济、金融、贸易等工具和手段，解决企业投资美国基础设施面临的障碍，维护企业和国家的投资利益。

一是推动中美投资协定谈判，消除投资壁垒。为了给我国企业赴美投资基础设施创造一个良好的营商环境，应加强与美国政府在基础设施领域的政策协调。一方面，把中美基础设施合作作为中美战略对话等双边合作机制的重要议题，指导和推动有关合作项目的实施。另一方面，争取尽早签署关于加强基础设施合作的双边协定，协商制定一个全面、完善、可操作的中长期合作蓝图，并建立工作机制，协商解决重大问题，为推进中美基础设施领域合作奠定基础。

二是完善中美税收协定，解决跨境重复征税。我国企业投资美国基础设施还可能遇到国际双重征税问题。中美两国都对企业征收企业所得税，但税收规则及征税范围不同，结果可能导致赴美投资的跨国投资企业面临向东道国美国和母国中国同时征税的可能，而国际双重征税对赴美投资企业无疑增加了税收压力，增加了跨国投资失败的风险。因此，在完善跨境征税、避免重复征税、防止利润转移等方面，应加大与美国的双边税收协定谈判和执行力度。

三是促进外汇管理改革，为参与美国基建投资提供融资支持。我国有大量外汇储备，传统的外汇储备管理方式主要是购买美国国债，但弊端已相当明显，今后可将人民币投资部分外汇储备，以专项基金的形式投资美国的基础设施建设，既为参与美国基础设施投资提供了融资支持，又收缩了美元从我国经常账户至美国国债的循环路径，有利于我国资本账户自由兑换的最终实现。

四是创新融资机制，发挥政策性金融的积极作用。基础设施投资项目多具有公共产品或准公共产品的属性，虽然社会效益高，但利用率不高，经济效益偏低，投资周期长，不管在哪个国家（地区），没有政府的政策、资金引导，都很难有企业主动介入。引导企业赴美参与基础设施投资需要充分发挥政策性金融的积极作用，对相关贸易和投资项目提供支持。对于商业性金融机构不愿意进入的投资领域，政府部门可以适当借助政策性银行的作用，通过给予银行财政贴息等支持手段，降低企业投资风险。通过国家信用筹集资金，以出资（入股）或融资（贷款）方式，引导企业赴美投资基础设施。可以选择由国家开发银行建立项目储备库，对基础设施、能源资源、装备制造等重点领域或项目进行投资；也可以利用中国进出口银行总行提供政策性买方信贷业务，为在美基建投资大项目提供优惠融资。

五是活用商业保险，降低在美基础设施投资风险。企业赴美进行基建投资的过程中除了面临政治、法律、监管等政策性风险外，还面临因企业自身经营困难而导致的一般债务、资产贬值、汇率限制、汇兑等经济风险，需要保险为企业进行对美基建投资提供全面的风险防控与服务支撑。鼓励企业在美国投资基础设施时，积极向保险机构投保商业财产保险和海外投资保险、善用双边或多边投资保护协定。对于境外投资过程中产生的各类法律风险及其他风险，积极向保险机构投保，化解和转嫁风险。■

（作者单位：中国财政科学研究院）

注释：

①见http://finance.qq.com/a/20161201/025859. htm。

②见http://www.infrastructurereportcard.org/ a/#p/grade-sheet/americas-infrastructure-investment-needs。

③2018财年联邦政府预算是“保障公共安全和国家安全的预算”，重建美国的军事实力是联邦政府预算的核心，这份预算中最大的支出政策调整就是国防支出的变化，本次国防预算增加540亿美元，涨幅高达10%，达到6千亿美元，是史上最高增长之一。

④美国市政债券(Municipal Bond)是政府以地方政府资信为担保发行的债券。按照建设项目有无固定收益可分为两类:一是一般责任债券或税收支持债券(General Obligation Bond)，该类债券用于没有固定收益的基础设施项目建设，由州、市、县或镇政府发行，并以发行者的税收(主要是财产税)作为偿债保证；二是收益债券(Revenue Bond)，主要用于建设机场、收费公路、区域电网、港口等有固定收益的基础设施项目，偿债资金主要来源于设施有偿使用所带来的收益。

[1]景婉博.特朗普新政引发全球资产“大轮动”及可能对我国产生的影响[R].北京：中国财政科学研究院，2017.

[2]W all Street investorsmake$3 trillion since Donald Trump’sUS presidential electionvictory[EB/OL].(2017-03-06).www.independent. co.uk.

（本栏目责任编辑：阮静）