浅论购房者的利益保护——以烂尾楼为例

文/朱艳

浅论购房者的利益保护
——以烂尾楼为例

文/朱艳

烂尾楼的存在严重侵害着购房者的利益，而缺乏信用评估机制、预售制度不完善和购房信息不对称等是导致烂尾楼产生的深层次原因。为有效保护购房者的利益，可以通过建立信用评估体系和信息披露制度、宏观调控房地产交易市场、鼓励购房者自身提高维权意识积极自救、采取多元融资方式促进烂尾楼续建等多项措施解决烂尾楼问题，切实保护购房者的合法权益。

一、案例引入——济南彩石山庄房地产纠纷案

彩石山庄位于济南市东部，是由三联集团开发建设的商品房,该项目占地约2400亩，规划建设成为高档景观洋房和双拼、联排别墅等。2006年至2008年，2000多名购房者交付了房屋预售款。按照合同规定，2008年10月彩石山庄交房。然而，2008年9月，三联集团向施工单位发出了暂停施工的通知，自此再没有复工，曾经的“明星工程”成了烂尾楼。从此，2000多名购房群众走上了漫长的维权之路，购房者希望拿回本金、得到补偿。为了维权，购房群众四处奔波,却频频受阻。2014年7月，司法程序方才正式启动，最终以法院调解的方式，将拍卖所得的钱款优先赔偿购房者，累计发放执行款约13亿元。

这起涉及人数较多、标的额较大的烂尾楼群体性事件，形成了“购房户债权优先赔偿”的判例,并经最高人民法院批复认可。从这起案件中我们不得不深思，虽然购房者拿到了补偿款，但最终也没有住进彩石山庄，而且这起案件只是众多烂尾楼事件的冰山一角,事实上还有很多烂尾楼问题没有得到较好处置，购房者的维权之路依然漫长艰辛。网络上曝光的各地烂尾楼事件着实令人震惊,每一处烂尾楼的背后都有人数众多的购房者，关乎购房者的血汗钱，面对这一现状，有效地保护购房者的利益成为亟待解决的问题。

二、学理分析——烂尾楼的内涵及成因

（一）烂尾楼的内涵

烂尾楼是指已经办理用地、规划手续，项目开工后，因资金、技术、规划等原因而停工一年以上的房地产项目。工程主体已经建成,但水、电、交通等配套设施不齐全的房地产项目也包括在“烂尾楼”范围内。烂尾楼可以分为两种：主动烂尾和被动烂尾。主动烂尾是指由于楼市发生巨大的变化等外部原因，可以预计楼盘滞销，而开发商由于预见无法获得预期利润而放弃开发，进而形成的烂尾楼；被动烂尾则是因为资金匮乏、项目纠纷和违规开发等因素导致的无法继续建设的楼盘。

（二）烂尾楼的成因

为了更好地解决烂尾楼这一社会问题，笔者结合理论和实践经验，深度发掘导致烂尾楼产生的深层次原因，发现主要有以下三大方面。

1.缺乏信用评估机制。信用是一个企业的无形财产,良好的商业信用不仅有助于企业自身的成长,也能促进行业健康稳定发展。信用评估即设置一系列“门槛”,对房地产开发企业进行筛选，将信用度低的开发商排除在外，保证开发商资质，进而从源头上保障购房者的利益。目前，我国仍然没有建立起专门针对开发商的信用评估体系。购房者无法准确获得开发商资信等级、信用等级、经营业绩等信息,这为一些资信不佳的房地产开发企业提供了生存空间，极易导致烂尾楼的形成。

2.预售制度不完善。一是预售款管理不当。虽然我国《城市房地产管理法》第四十五条第三款要求开发商必须将预售款用于房屋建设,不得挪作他用，但这项条文在实际的实践中却难以发挥作用。该条文仅仅限定了预售款的用途,但对于由谁监管、怎样监管、监管范围以及开发商违规后的法律责任形式等都没有做出明确说明。在实际操作中，购房者与开发商签订预售合同或支付定金到房屋正式交付还有很长一段时间，且预售定金是直接给予开发商的，中间并没有第三者参与。如果其携款潜逃或者将预售资金挪于他用，极有可能导致商品房的建设因缺乏资金而无法按时保质保量地完成，造成烂尾楼事件，从而严重损害购房者的利益。

二是违法处罚小。《城市房地产管理法》第六十八条对商品房预售进行了限制并设置了准入条件，但却忽视了对应的处罚机制。如果开发商擅自挪用预售房款，不履行预售款的专项使用义务，房地产管理部门进行处罚时，只能依据2004年修改的 《城市商品房预售管理办法》中第十四条的规定，“由房地产管理部门责令限期改正，并处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款”。如此微弱的处罚对于财大气粗的房地产开发商而言简直微不足道。

3.信息不对称。实践中，影响商品房预售交易达成的重要信息几乎全部被开发商所掌握，购房者的知情权难以得到保障。所以，对于处于信息弱势地位的购房者而言，信息不对称就意味着对风险的无知，进而导致对风险的无所作为。房地产市场上,开发商永远是占据着优势地位的一方,垄断着大量信息，购房者由于难以获取这些信息,常常被开发商蒙蔽,给其合法权益带来了极大的威胁。

综上所述，众多深层次的原因造成了烂尾楼的存在，严重侵害购房者的利益。现行法律对购房者的保护主要依据《合同法》中的违约责任，而一旦开发商破产，购房者的破产债权便面临着难以全部实现的危险。为实现“居者有其屋”，切实保障购房者的利益，笔者认为我国必须建立并完善相应的制度措施来保障购房者的利益。

三、购房者利益保护——建立并完善信用评估和信息披露制度

政府作为宏观调控的主体，在维护房地产市场安全时应适时介入，建立相应的制度措施，保障商品房市场的健康稳定，有效保护购房者的利益。

（一）建立开发商信用评估体系

笔者认为房地产开发企业信用评价体系建设应包括以下几个方面:首先，建立开发商信用档案。开发商信用档案应包括开发商的银行贷款信用、商业信誉、合同履行等方面的信息,政府检查开发商的信用档案，并将这些信息全面、及时地公布,便于社会公众查阅。其次，建立信用评价制度。探索成立专门的房地产开发商信用评估机构,可由房地产监管部门、房地产开发商代表及消费者代表按一定比例组成,对房地产开发企业进行信用评估并披露。最后，建立奖惩制度。对于影响恶劣、危害严重的不规范行为,要加大惩处力度,例如降低开发资质、暂停新项目的保送审批及吊销营业执照等。对于经营规范、信誉良好的房地产开发商则要给予一定的奖励,例如公开表彰、税收优惠等。

（二）建立和完善信息披露制度

要保证预购方的利益，就必须要建立完善的房地产信息披露制度，增强开发商的信息披露义务。在美国，法律强制要求开发商进行信息披露，若开发商没有履行该项义务,商品房预购人便可无条件解除合同,并依法追究开发商的责任。笔者认为我国亦可以借鉴这一制度措施，提高房地产开发市场和房地产交易市场的透明度。

一是确立开发商的信息披露义务。将信息披露规定为开发商的一项义务，要求开发商对购房者所披露的信息必须真实、全面、准确，并且信息容易被一般购房者获得。商品房预售后，开发商必须定期在项目建设工地、售楼处或者相应的信息平台上公开披露预售项目工程建设的进展情况，由社会公众，尤其是预购方进行监督。此外，对于工程建设中出现的不可预见的影响因素或问题，还应进行临时性披露，增加房地产市场信息的透明度。

二是政府加强对信息披露的管理。政府作为开发商的管理者，同样也储存了大量的相关信息。因此，信息披露同时也是政府应尽的义务。政府相关部门需探索推行房地产信息披露制度，可与信用评估制度相结合，通过信息披露平台披露开发商的基本情况。例如，披露开发商以往开发楼盘的不良经营行为和预售项目工程建设质量的监理情况等，有效地监督房地产开发商的违法行为，降低烂尾楼工程的出现几率。

四、购房者利益保护——预售制度的完善及局部取消

购房者之所以会买到烂尾楼，主要原因之一是当前不完善的预售制度。随着房地产市场的发展，很多城市的房地产市场已经趋于饱和，局部取消预售制度的时机已经到来。

（一）完善预售制度

预售交易流程的关键环节之一是使用预售资金，但我国法律规定中缺乏对该项资金的管理。因此，完善预售制度的重点便是建立对商品房预售资金的管理制度。

目前，境外主要有三种预售资金的管理模式：一是第三方监管模式。美国是实行第三方监管模式的代表国家。在美国，房地产预售款并不直接交付给开发商，整个房屋的购买金额会存在一个第三方机构中，由这一第三方机构进行资金保管。只有当房屋工程建设完毕，且交付给购房者之后，开发商才能获取这笔资金。第三方监管模式，将预售作为一种信用凭证,能够有效监督开发商的开发行为，保护购房者的利益。二是按期支付模式。新加坡和德国是实行按期支付监管模式的代表国家。购房者购买预售房时交付的房款，并不是一次性交给开发商,而是由银行根据房屋建设的程度和进度，在购房者获得房屋使用权前进行分期付款。通过按房屋建设进度进行支付，能有效地降低烂尾楼的出现几率。三是律师监管模式。我国香港地区是实行律师监管模式的典型地区。在香港，购房者不会把全部房款交给开发商,而是存入银行账户——一个由开发商与银行联合管理的账户。开发商想要提取这个账户内的金额，会有专门进行工程估价的预测人员对每段工程的建设进度进行评估,形成书面的评估意见,交由律师进行审核，通过审核后，才会将预收款交给开发商。律师较大的权利也对应着较大的责任。如果因为律师的失误导致购房者利益遭受损失,律师必须担责。所以，律师在监管预售款时非常严格,这保证了预售款能合理利用。

综合这三种模式不难发现，它们都严格控制开发商直接一次性取得预售资金，严格监管开发商对预售资金的使用。笔者认为我国可以借鉴这一方法，从以下几个方面加强对预售资金的管理：首先,改变预售款的收存方式,即由开发商统一收取改为由预购人亲自将购房款存入特定的监管账户中,切断房地产开发商直接接触到预售款的途径。其次，统一预售资金监管主体，建立联合监管制度，由律师、银行和政府人员组成监管机构对预售资金进行全程监管，对房地产企业进行实时监控,以确保预售款能够真正用于商品房建设。再次，设立商品房预售制度风险担保资金。可以参照我国现有的存款保险模式，强制房地产开发商按照其预售房屋预估总标的额或公司资产的一定比例缴纳风险担保资金，由资金存放部门发给缴付证明,作为进行商品房预售的条件。如果开发商违约,便可使用该资金赔偿购房者,从而实现购房风险分摊，有效保护购房者的合法权益。最后，加强违法处罚。目前违反预售制度的处罚较低，需修改现有的《商品房预售管理办法》等法律法规，提高违法处罚力度，进而提高开发商的违法成本，有效预防开发商违规操作。

（二）部分城市取消预售制度

虽然不能武断地说烂尾楼都是预售惹的祸，但如果没有预售制度，购房者就不会买到烂尾楼。近年来，业界关于取消预售的声音一直不断，预售制度过高的维护成本、购房者的维权抗争、政府的应对以及司法上的讼争等，使整个社会为此付出了太多的成本。国内房地产市场发展初期，设立预售制度是为了解决房屋供不应求的问题，扶持成长中的房地产开发企业，鼓励更多的企业进入房地产开发行业，活跃房地产开发市场，进而增加住房供应。但是，如今20年已经过去，我国的房地产市场已从卖方市场向买方市场转变，住房供应由供不应求向总量平衡、局部过剩的状态转变，预售制度存在的条件在一些住房压力小的地区已不复存在。事实上，南宁、新乡等地已经开始试点现房销售，这些试点地区并未出现房价过度上涨的情况。现房销售给市场带来的微小波动不会改变供求关系。因此，可在没有房价上涨压力的大部分三、四线城市取消预售制度，实行商品房现房销售。

五、购房者利益保护——购房者自救

俗话说：“靠人不如靠己。”购房者依靠公力救济的同时应进行合理自救，有效预防购买烂尾楼，降低自身的购房风险。实践中，有些购房风险完全可以通过购房者自己的努力进行排除。

笔者认为购房者的合理自救可以在以下几个方面实施：首先,购房者在购房前要对相关的法律知识进行了解,选择有实力的品牌开发商。其次，在购房时要注意检查五证二书是否齐全，是否满足法律规定的预售条件，必要时可选择已完成三分之二主体工程的楼盘，这样能有效降低烂尾的风险。购房者不能仅以“内部认购”的方式缴纳房款，不要盲目相信开发商许诺的高回报。再次，对于预售合同及销售广告中与该房屋有关的情况要进行必要的实地考察,发现与实际情况不一致时，要及时提出并要求开发商予以解答。对于合同条款,尤其是格式条款，要尽可能地详细了解其含义。在合同签订后、房屋交付前，购房者应积极地对开发商进行监督,及时了解商品房的建设进程。最后,当发生纠纷时,购房者应及时向消费者保护协会、政府相关部门及律师反映,寻求帮助，用法律武器维护自身的合法权益。如果购房者决定起诉开发商，则必须团结一致，齐心协力。

六、购房者利益保护——烂尾楼续建

就房地产开发商而言，可以通过破产方式退出市场，但站在购房者的角度，烂尾楼工程续建交付才是最优的选择。实践中，绝大多数购房者会提出交房要求。因此，无论房地产开发商最终是何结局，烂尾楼的续建交付都是亟待解决的问题。

目前，烂尾楼续建主要有两种模式：一是将在建工程整体打包出售，由接盘人负责续建。此路径较为简单便捷，但在目前房地产市场不景气的环境下难度较大。二是在破产程序中融资，对停工项目进行续建。此路径可以充分发挥企业剩余资产的价值，在实践中值得采用。值得注意的是，此种模式运作周期长，对融资方式有较高的要求。目前，烂尾楼的续建主要有政府垫资和市场融资两种融资方式。政府垫资，即由管理人、政府相关部门牵头续建，通过管理人向政府借款的方式进行融资，所有续建款项使用均经严格审核，续建成功率高，但可复制性差。市场融资模式，即合理利用市场资源，通过市场化方式解决融资问题。此方法融资成本可控，适用范围广，但成功率较低。

针对目前烂尾楼续建的难题，笔者认为可从以下两方面进行优化：一是政府、法院形成合力。烂尾楼工程续建牵涉利益广泛、任务繁重，关乎市场经济正常运行秩序的维护，不仅是法院的工作，也是政府的职责所在。因此，政府和法院应联合起来。一方面坚持法院主导，强化在建工程续建的司法保障，如做好法院内部的协作配合、购房债权人权益保护等工作；另一方面需要政府支持，加强在建工程续建的协调工作，如财政支持、税收优惠等。二是探索多元化融资模式。针对不同破产房地产开发商在建工程的具体情况，制定不同的盘活方案，采用多元化的融资方式，最终完成房屋续建，将其房屋交到购房者手上，从而根本解决烂尾楼问题。

（作者单位：山东科技大学文法学院）