构建上海保障房物业管理机制路径研究

文/吴鸿根

构建上海保障房物业管理机制路径研究

文/吴鸿根

上海加快保障性住房建设，建立了以廉租房、共有产权保障房、征收安置房和公共租赁房为主体的住房保障体系。“十一五”、“十二五”期间，上海共完成105万套保障房建设。“十三五”期间，上海将新增保障房30万套，其中2016年已交付保障房5.2万套。到2020年，上海保障房总量预计将超过135万套。如何在稳步推进上海保障房建设的同时，做好保障房住宅小区的物业管理，将成为上海物业管理行业迫切需要研究的重要课题。上海要在完善住房保障体系的基础上，加快构建保障房物业管理机制，探索一条不同于普通商品房和老公房的保障房物业管理新路。

一、上海保障性住房物业管理现状分析

住房保障体系的建立，除了要让中低收入住房困难家庭改善居住条件外，还要同步解决保障房家庭的居住环境。虽然上海近年来大规模建设保障房，但保障房物业管理机制尚未形成。为避免重走福利性老公房的管理之路，应尽快构建保障房物业管理机制，解决保障房物业管理存在的政策法规体系缺失、物业收费与市场严重脱节、物业企业经营亏损等问题。

(一)法律法规缺失监管尚难到位

我国物业管理法制建设滞后于行业发展，即便是《物权法》、《物业管理条例》等少量的法律法规，也很少涉及保障房物业管理，加上法律法规和司法解释不配套，使得现行的法律法规很难规范保障房物业管理的相关行为，直接导致保障房物业服务模式与传统物业管理法律法规和政策之间的不相适应，无法为保障房物业管理提供法律支撑和政策保障。物业企业遇到管理中出现的新问题、新矛盾，只能沿用或套用普通商品房和老公房管理方法。对于业主长期拖欠物业费、公共费用分摊矛盾、前期物业企业拒不撤出管理区域引发的纠纷，开发建设单位如何实施房屋保修，停车收费如何与管理部门分成，物业企业与房管部门之间关系如何协调，政府应承担的费用如何兑现等问题，因缺乏法律依据而难以得到彻底解决。

(二) 物业收费偏离市场，入不敷出

上海职工最低工资增长，水电煤气价格多次调高，物业管理成本不断上升，而物业管理费却维持在每月每平方米0.8元左右的较低水平上，与市场严重脱节，致使企业运营成本居高不下，物业企业入不敷出。浦东一个大型保障房小区每年亏损高达300万元。而从业人员收入不高，直接影响工作积极性，造成服务质量下降、人才流失严重，给企业经营带来不少困难。2016年，上海职工最低工资由上年的2020元调至2190元，每人每月上涨170元。本市一家拥有1000余名员工的物业企业，每年为此增加支出逾300万元。另据一家有105名从业人员的物业企业统计，2016年上海职工最低工资调整后，企业每月多支出费用1.9万元，全年22.8万元，社保缴纳基数比上年多支出18.4万元，全年需多负担费用41.2万元，再加上国定假日加班、高温补贴等费用，企业一年多支出50多万元。该企业2016年上半年收入301.67万元，而支出524.01万元，亏损达到222.34万元。

(三)市场化经营与社会性保障难以结合

如何在保障房物业管理中融入市场化经营，运用市场运行机制实施保障房物业管理，这是保障房物业管理需要解决的难题之一。如果不能很好地将社会保障和市场经营有机结合，仅仅依靠政府财政补贴和税收减免，很有可能会重蹈昔日老公房管理“一年新、二年旧、三年破”之覆辙。而物业企业由于收不抵支，经营难以为继，虽有一定的社会责任感，也有管好小区的信心和想法，但心有余而力不足，造成不少居民怨声载道。调查显示，本市一个总建筑面积逾百万平方米的保障房居住社区,多层住宅物业费每月每平方米仅为0.75元，其中政府补贴部分物业费，期限为10年。10年后，政府补贴取消，住户不愿调整物业费，物业企业每年亏损高达300多万元。

(四)保障住房统筹协调难度较大

协调难度大、推进力度不够，已成为保障房物业管理的难点之一。保障房物业管理涉及房管、民政、财税、公安、街道、开发企业等多个部门。由于缺少权威部门的牵头组织，各职能部门对其承担的职责不是很清楚，彼此间也缺乏必要沟通。如果没有专门的协调机构，单靠物业企业单枪匹马，其工作难度可想而知。另外，受传统房屋管理观念影响，不少居民习惯于小区里有问题就找物业企业。由于行政管理体制不顺，小区住户、物业企业、建设单位等主体间的责任权利界定不清晰，造成物业管理纠纷层出不穷，不少遗留问题长期得不到解决。事实上，保障房物业管理牵涉到水电、煤气、环卫、绿化等10多个部门，它们之间既没有行政隶属关系，也无直接的经济联系，较难由物业企业独家应对、处理。

二、上海保障性住房物业管理难点研究

由于保障房建设与物业管理不能同步，物业管理不到位引发社会矛盾、业委会运作不规范损害住户利益、住宅小区设施设备破损缺失影响居民生活、法律法规不健全带来的监管不力等问题时有发生。物业管理收费标准偏低，企业人力成本逐年递增，经营管理费用不断上升，物业服务企业经营亏损，引发了不少新的物业管理问题。

(一)住宅小区业委会组建率较低

经过20多年的发展，上海住宅小区的业委会组织建设不断完善。截至2016年底，上海已组建业委会的住宅小区达到8469个，占符合成立条件住宅小区总数的87.86%。

在保障房小区，由于住户自我管理意识缺失，参与小区事务积极性不高，小区业委会组建率明显低于上海的平均水平。如上海某保障房小区由于协调难度大，虽已建成10年，但至今未成立业委会。在一些偏远的保障房小区，小区业委会组建率仅为50%。而小区业委会组建程序不规范、已建业委会自治能力不足、社会监管不到位、业委会“越权”行为损害业主权益等现象时有发生，居民反映较为强烈。业主大会组建难、业委会换届改选难、议事决策表决通过难等情况较为普遍。

(二)企业经营亏损遭遇生存压力

上海已初步建立与市场经济相适应的物业管理体制，但现行保障房物业收费还较难适应市场发展需要，与企业服务成本变动不挂钩，没有形成良性有序的物业管理价格机制，加上部分居民住房消费意识淡薄，缺乏主动缴费的自觉性，物业管理费收缴率不高，令不少物业企业经营陷入窘境，遭遇严重的生存压力。一家承担保障房物业管理的企业，2015年9月至2016年6月，共亏损373.09万元。上海曾一度出现物业企业集中抛盘现象，2012年至2013年，上海被抛盘的小区达到200多个。

(三)房屋配套设施设备破损缺失

保障房住宅小区公共配套设施标准低、物业服务收费标准低、物业服务费收缴率低，使得物业管理矛盾较为突出，一些物业企业只能选择退出，由街镇政府托底管理，影响了居民的正常生活秩序。浦东新区目前共有80万平方米的物业，由12个街道实行不同形式的托底管理。

调查发现，部分保障房小区公共设施配建相对落后，商业市政配套设施也不够完善。由于硬件先天不足、规划不合理、配套设施不齐全、基础设施较为薄弱，导致物业管理矛盾凸显。不少小区务农人员多、外来务工人员多，违章搭建、非法占用绿地问题较为严重，乱堆放、乱搭建、乱种菜“三乱”现象突出。住户农村生活习惯较难改变，缴费意识淡薄，而物业企业迫于经费短缺，管理标准和服务质量有所降低，少数住户以此为由拒付物业费，小区物业管理陷入恶性循环。个别小区排水设施存在缺陷，绿化方案不尽合理，残障人士通道缺乏，垃圾厢房配置不足，市政道路和菜场等配套设施不够健全，管理职责不清，养护工作滞后，造成小区绿化地带杂草丛生。

(四)服务质量下降居民欠费严重

物业企业经营亏损，从业人员收入较低。沪上大多数物业人员月收入不足4000元。物业企业要靠较低的收入来调动从业人员的工作积极性，留住业务骨干，确实有点力不从心。据统计，上海物业管理行业年均人员流动率达22%，其中保安人员年均流动率高达35%。本市一家区属房地集团，近三年来因经济效益不佳而“跳槽”的物业管理骨干人员达30余人。以物业维修服务为例，由于维修人员收入不高，一些技术水平较高的维修人员纷纷“跳槽”，导致维修人员整体技术水平下降，房屋维修质量不尽如人意，居民投诉率居高不下。本市一家集团物业满意度调查测评结果显示，在2531个投诉样本中物业维修投诉达到1114个，占到44%，名列投诉项目之首。不少居民反映，物业维修人员来得及时修得快，服务态度也蛮好，就是有时房子修来修去修不好。

物业服务不到位，引起了居民不满，不少居民以服务不到位、管理措施跟不上为由拒付物业费。一些居民将房屋动迁矛盾、住宅质量问题也推到物业企业头上，将原本不属于服务范畴的问题，都归咎于企业办事不力、协调能力较差。久而久之，住户对企业“误解”越来越深，并以此作为拒付物业费的借口。个别居民因动迁遗留问题得不到解决，长期拖欠物业管理费。据不完全统计，上海保障房小区物业费平均收缴率不足八成。以上海目前已建保障房110.2万套、平均每套房屋建筑面积65平方米测算，上海保障房总建筑面积为7163万平方米，如按平均每平方米每月物业管理费0.8元、收缴率80%估算，居民每年欠缴物业费高达1.38亿元。

三、构建保障房物业管理机制路径研究

如何按照“政府主导、法律支撑、资金保证、税收减免、市场运作、社会参与、住户满意”的原则，强化上海保障房小区综合治理，探索保障房物业管理的组织形式、服务方式、运行模式和管理机制，走出一条区别于直管售后公房和普通商品房的物业管理新路，这对上海物业管理行业来说是机遇更是挑战。因此，构建和完善上海保障房物业管理机制，对“十三五”物业管理行业的转型发展有着重要的意义。

(一)从战略高度思考管理机制建设

要从战略高度认识保障房物业管理机制建设的紧迫性和重要性：1.思考保障房物业管理未来的基本定位和发展目标，在规划实施、产业延伸、市场选择、转型发展等方面制定保障措施；2.改变传统物业管理思路，构建市场经营与社会保障相结合的保障房物业管理机制；3.有针对性地培养一批懂管理、善经营、知法律的高素质复合型人才，造就一支适合行业发展、技术过硬、综合素质好、相对稳定的保障房经营管理团队；4.以专业化、市场化为导向，开放资源，打造平台，吸引更多优秀企业和人才参与保障房物业管理；瞄准物业延伸服务可能带来的商机，整合物业企业运行机制、组织架构、资源配置，提升企业核心竞争力和盈利能力，推动传统物业管理向现代服务业转型。

（二）完善法规体系，提供法律保障

要加快制定《住房保障法》：1.将保障房物业管理纳入住房保障体系范畴；2.修改《物业管理条例》，增加保障房物业管理内容，从法律法规上明确保障房物业管理的对象标准、资金来源和专门机构，以及对违法违规行为的惩处措施，从制度和措施上保证保障房物业管理规范合理，让政府职能部门监管时有法可依；3.在《住房保障法》出台之前，先行推出《上海保障房物业管理规定》；4.加强保障房物业管理法制建设，出台与保障房物业管理配套的规章制度，用健全的政策法律体系，保障政府部门、物业企业和住户的权利义务，为保障房物业管理营造较好的政策法律环境。

(三)健全物业管理联席会议制度

要将保障房物业管理机制建设列入政府目标责任考核体系：1.探索建立以政府为主导的保障房小区综合管理联席会议制度，搭建组织架构，明确工作职责，形成多方沟通、协商、落实机制；2.强化房管、民政、财税、公安等职能部门联动，对保障房物业管理实施业务指导，力保政府决策、政策法律、财政资金、税收减免、管理措施落实到位；3.研究保障房物业管理税收减免和物业费补贴及相关财政税收支持政策；4.组建由房管、财税、民政、公安、房管办事处、居委会、业委会、物业企业和居民参加的小区管理委员会，对保障房实施全方位、社会化的综合管理；5.推行保障房小区党建联建工作，发挥居民区党组织和居委会作用，加强对保障房物业管理的指导、监督和帮助。

(四)将业委会纳入社区管理范畴

1.推进保障房小区业委会建设，依法将业委会工作纳入社区管理范畴，健全完善房管、街镇、居委会、业委会、物业服务企业五位一体的社区物业管理体系；2.尝试居委干部担任业委会委员的“交叉任职”管理模式，并推举有基层实战经验的在职党员加入业委会，实现居委会、业委会与物业企业资源共享与优势互补；3.选举产生由法律、财务、审计、物业管理等方面专业人员组成的业委会监督委员会，并邀请热心业委会工作的社会各方面人士参加，以体现业委会监督委员会工作的全面性、公正性；4.设立业委会专业委员会，对业委会工作实施监督，督促业委会完善业主大会议事规则和管理规约、制定规范性文本、实施账务公开并上墙公布；5.每半年由监委会对业委会经费使用情况进行审计，向业主大会报告；6.受理业主重大投诉，弹劾有重大工作失误的业委会成员和业主代表；7.引导帮助业委会成员履行好职责，协调业委会与居委会、物业企业、业主之间关系；8.在有条件的小区建立由居民区党组织牵头的小区综合管理例会制度，规范业主大会组建、业委会换届改选及日常运作，研究解决保障房小区综合治理难题；9.对未建业委会或业委会已建但不能正常履职的小区，可经业主大会授权，由居委会代行业委会部分职责，推动业委会标准化和规范化建设。

(五)运用市场机制实施物业管理

1.考虑到保障房物业管理的特殊性，可在小区管委会监督下，引入市场竞争机制，面向社会选聘有丰富商品房管理经验，又具备多年老公房物业管理实践经验，而且具有较高社会知名度和较强社会责任感的企业，对小区实施一体化物业管理；2.由区住房保障服务中心、街镇、居民和物业企业共同出资，设立保障房物业管理专项资金，按照“租费封闭运作、住房保障中心监管、政府部门审计”的模式运行；3.以政府出资购买物业服务成果、经营性房屋出租、开展有偿服务等形式，保证保障房物业管理企业有一定盈利；4.探索运用市场机制实行社会化服务之路，不断完善保障房服务配套措施，积极创新企业盈利模式，努力做好物业管理延伸服务。

（六）政府购买服务，财政税收支持

要解决保障房物业管理资金短缺、企业经营亏损的难题，可按照“取之于政府，用之于住户”的原则，以政府购买物业服务成果的形式，对保障房小区和物业企业给予相应财政补贴和税收减免。

1.可参照目前实施的老旧小区资金补贴的做法，由政府部门每年从地方财政、住房公积金增值收益、保障房建设资金中拿出一定资金纳入财政预算，以购买物业服务的形式，对从事保障房物业管理的企业实施专项补贴；2.吸纳社会资金，筹建保障房物业管理资金；3.扩大住房公积金使用范围，鼓励保障房居民用公积金缴纳物业费和房屋租金，以提高物业费和房屋租金收缴率；4.通过减免税收、降低税率等调节手段，从税收政策上扶持保障房物业企业，对政府购买物业服务支付给企业的资金补贴以及对企业经营所得实施税收减免；5.试点物业服务费标准与最低工资挂钩制，对保障房物业管理企业上缴的税收实行“先征后返”，专项补贴和奖励考核优秀的保障房小区和物业企业，以解决保障房物业管理企业的生存和发展问题。

(七)立足社区资源，延伸物业服务

不少保障房小区配套措施不到位，购物难、就学难、就医难、养老难等问题凸显，物业企业要在做好传统服务的基础上，从满足居民居住和生活需求出发，立足小区现有资源，挖掘潜在市场机会，延伸物业服务链条，创新社区商业模式，并通过政府购买服务成果等方式，寻求新的经济增长点，解决保障房物业管理成本倒挂问题。

1.探索家庭式居家养老服务新模式。物业企业要主动参与社区居家养老服务，利用物业企业熟悉小区情况的优势，通过整合社区文化、教育、医疗、家政、保安、保洁、绿化等资源，依靠社区力量，以家庭为核心，由政府或个人购买服务，企业提供包含房屋维修、生活护理、餐饮配送、家政服务、精神慰藉等内容的家庭式居家养老服务，让老年人不出家门就能享受全方位养老服务。

2.试行物业代行收费职能。由物业企业代行小区水电、煤气、电信、邮电、物业等收费职能，推行小区收费一门式和电子化；推出房屋代理经租业务，承接业主和企业委托的房屋经营管理，提供房屋买卖和出租的业务咨询、手续办理等专项服务。

3.开展网络通信维修服务。与网络通信、有线电视等部门展开合作，由网络通信、有线电视等部门对维修电工进行业务培训，授权物业企业在小区设立应急维修点，实施急修故障24小时服务。

4.建立小区电子商务平台。针对保障房小区配套设施不全的问题，物业企业要积极拓展快递收件、代送牛奶、代发报纸、餐饮配送等延伸服务；引入农业合作社进小区销售平价新鲜蔬菜；尝试在小区放置自动售货机、银行柜员机，设立实体或网络微型家用品超市，打造社区物业服务平台。

(八)实施监管考核，提供监督保障

要学习借鉴新加坡、中国香港等国家和地区的保障房物业管理经验，探索建立科学、规范、系统、严格的保障房物业管理监管考核机制。

1.房管、民政、财税、公安、街镇等政府职能部门要加强联动，对保障房物业管理实施监管考核；2.建立保障房物业管理测评体系，对物业企业实行责任目标考核，对管理目标、经营成本、维修服务、专项资金使用和居民满意度进行测评，形成政府主导下的较为科学的评估考核和奖惩机制；3.制定保障房物业管理监管考核办法。由房管、民政、财税、公安、街镇、派出所、房产办事处、业委会、居委会和住户，对物业管理、社区治安、维修服务、绿化养护、保洁保安等进行专项检查考核，以此作为对物业企业施以奖励、补贴和续聘的依据；4.探索保障房物业管理网络信息系统，运用网络对保障房物业服务实施动态管理，建立快速而灵敏的网络管理和信息反馈系统，为保障房小区居民营造温馨和谐的幸福家园。

（作者单位：浦东房地产集团）