我国湿地生态补偿机制探讨

摘要建立与完善湿地生态补偿制度，在改善湿地生态、促进生物多样性、建设生态文明方面均具有十分重要的作用。分析我国实施湿地生态补偿制度的必要性，介绍苏州市湿地生态补偿的发展历程、存在问题，提出完善苏州市湿地生态补偿的政策与措施，为国内其他地区开展湿地生态补偿工作提供借鉴。

关键词湿地生态补偿制度；发展历程；完善对策；江苏苏州

中图分类号S-9文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）17-0234-02

AbstractWetland ecological compensation system played an important role in improving wetland ecosystems，promoting biodiversity and building ecocivilization with the further establishment and improvement.The necessity of applying wetland ecological compensation was analyzed. Development process and problems of wetland ecological compensation were introduced.Policy and measures for improving wetland ecological compensation were put forward to provide reference for other areas in China.

Key wordsWetland ecological compensation system；Development history；Improving countermeasure；Suzhou，jiangsu

作者简介张鹏莉（1986—） ，女，山西晋中人，林业工程师，硕士，从事湿地管理与保护工作。

收稿日期2017-04-19

湿地生态补偿制度作为我国生态文明制度体系建设的重要组成部分，其建立与完善对于改善湿地生态、促进生物多样性、建设生态文明均具有十分重要的作用。当前，我国湿地生态补偿还处于起步阶段，苏州作为全国率先开展湿地生态补偿试点的城市之一，通过多年的探索实践，取得了一定的长效。通过对苏州市湿地生态补偿政策与实践情况进行评估研究，旨在为国内其他地区开展湿地生态补偿工作提供借鉴。

1我国实施湿地生态补偿制度的必要性

湿地被誉为“地球之肾”，是全球三大生态系统之一，不仅为人类提供生产、生活原料，还具有独特的生态功能，在调节气候、调蓄洪水、净化污染和保持生物多样性、维护生态平衡方面有着不可替代的作用。但是，我国对湿地生态补偿的重视程度远远不足，迄今为止尚未出台国家层面的湿地生态补偿专项制度与政策[1]。目前，我国湿地保护形势依然严峻，据第二次全国湿地资源调查结果显示：近10年来我国湿地面积减少了339.63万hm2，污染、过度捕捞和采集、围垦、外来物种入侵和基建占用成为主要威胁因素，加之公众湿地保护意识欠缺、湿地产权不清、湿地生态补偿制度不完善等原因，难以调动社会大众参与湿地保护的积极性，进而影响了湿地保护工作的快速发展。湿地生态补偿制度作为我国生态文明制度体系建设的重要组成部分，其建立与完善对于改善湿地生态环境具有十分重要的作用。虽然，各省市结合当地生态保护需求，也开展了相关实践探索，取得了一些成效。但是，总体而言我国湿地生态补偿从理论研究到制度实践都难以适应当前生态文明建设的要求，因此建立健全适合我国湿地生态保护工作的补偿制度势在必行[2]。

苏州市于2010年开展湿地生态补偿试点工作，作為全国率先推行生态补偿试点的城市之一，多年的探索实践取得了一定的经济效益和社会效益，有许多值得学习与借鉴的地方。如在制度保障方面，蘇州市先后出台多部地方性条例，确保湿地生态补偿规范实施；在资金来源方面，设立了专项资金，同时鼓励社会资本积极参与湿地生态保护。但在实施过程中也存在一些问题，而这些问题也同样存在于全国各地湿地生态补偿实践中。因此，该研究通过对苏州市湿地生态补偿工作进行探讨，合理借鉴其湿地生态补偿有效经验，同时针对不足提出相应建议，健全完善湿地生态补偿制度，以期为我国湿地生态补偿工作提供参考，进一步促进我国湿地生态环境的可持续发展。

2苏州市湿地生态补偿发展历程

为推进农村区域改革发展，2008年，苏州市委、市政府将建立健全生态补偿机制列为全市城乡一体化发展综合配套改革的一项重点内容。2010年7月，苏州市出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，对太湖、阳澄湖及各市（区）确定的重点湖泊的水面所在村，按每村50万元予以生态补偿。10月，苏州市财政、规划、农委、水利等六部门联合出台了《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》，进一步规范生态补偿专项资金的拨付、使用与管理。2011—2012年，苏州市人大常委会连续2年将“关于进一步完善生态补偿机制的建议”列为重点督办的代表建议进行督办。2013年初，苏州市人大常委会把《苏州市生态补偿条例》列入年度立法计划。3月，苏州市委、市政府再次出台《关于调整完善生态补偿政策的意见》，对于湿地村的生态补偿，采取分类、分档办法，细化、提高湿地村的生态补偿标准，综合考虑湖岸线长度、土地面积及村常住人口等因素，对湿地村从原来的每村补偿50万元，调整为每村60万、80万、100万元3个档次，改变了原来不分村域大小的单一补偿标准[3]。2014年10月1日，《苏州市生态补偿条例》正式施行。2015年10月1日，《苏州市生态补偿条例实施细则》正式执行。2016年7月，苏州市政府出台《关于调整生态补偿政策的意见》，扩大了重要湿地补偿范围，将湿地面积较大、涉及镇、村较多的澄湖与太湖、阳澄湖一同纳入补偿范围，对纳入《苏州市级重要湿地名录》、由市农林部门认定的太湖、阳澄湖和澄湖水面所在的村，综合考虑湖岸线长度、土地面积及村常住人口等因素，分3个档次进行补偿。以行政村为单位，湖岸线长度在3 500 m以上，区域土地面积在667 hm2以上，村常住人口在4 000人以上，同时达到三项标准的，生态湿地村按110万元/村予以生态补偿；达到一项以上标准的生态湿地村按90万元/村予以生态补偿；三项标准均未达到的生态湿地村按70万元/村予以生态补偿。自此，较为完整的湿地生态补偿制度得以建立。自湿地生态补偿政策实施以来，太湖、阳澄湖和澄湖沿线湿地村保护湿地的责任心进一步增强，积极性充分调动，湿地得到有效保护。

3苏州市湿地生态补偿中存在的主要问题

3.1湿地生态补偿缺乏顶层法律

江苏省把湿地保护工作纳入地方党政领导的政绩考核，并开展了湿地生态补偿试点，苏州市也出台了地方湿地保护条例及相关管理办法，并且对实施生态补偿的重要湿地划定了四至范围，树立了相应的界标界牌，以此来规范湿地生态补偿工作的顺利开展。但由于缺乏国家层面的法律法规，现有的补偿政策及制度的权威性不够，难以突破部门交叉管理的矛盾，且对湿地资源保护及合理利用缺乏可操作性强的保障措施等因素均制约着湿地保护管理工作的开展。

3.2补偿标准科学考量依据有待完善

湿地生态补偿既是政策问题又是技术问题，其标准的确立既是开展补偿工作的重点，也是难点。制定补偿标准要兼顾政府财政支付能力与受偿方的心理需求。补偿的顺利推进需基于准确详实的湿地基础数据及科学评价体系。然而，目前从苏州市到整个中国的湿地生态补偿均存在着基础研究工作薄弱的问题，缺乏科学有效的湿地生态指标评价体系。鉴于湿地生态补偿应依据生态服务价值与受偿者的发展成本、机会成本，理论上补偿标准应介于受偿者的机会成本与其所提供的生态服务价值之间[4]。虽然，苏州市已出台了湿地生态补偿相关标准与规定，但其科学性与全面性仍有待斟酌[5]。

3.3补偿资金来源单一，补偿规模有待扩大

苏州市湿地生态补偿主要以资金补偿为主，且补偿资金由市级和县市（区）级政府财政承担，其他受到湿地生态效益外溢的受益者几乎没有参与补偿。虽然，在国际生态补偿原则中提到了“政府主导与市场调控相结合”的补偿原则，但市场这一手段仍未采用，政策环境等的缺失导致多元化的补偿方式难以运用。由于补偿资金有限，目前湿地补偿范围仅限于重要湿地、湿地自然保护区和湿地公园，补偿规模有待扩大。

3.4补偿实施过程有待规范完善

苏州市对湿地生态补偿政策的实施实现了区域有偿使用生态服务功能的突破，对于全国湿地生态补偿制度的实施具有很大的推动与借鉴意义。但是，在具体的执行过程中，也存在着诸多问题，如《苏州市生态补偿条例实施细则》虽然对生态补偿范围与标准、部门职责、资金承担、申报程序、整改监督与处罚等方面作了详细规定，但是没有对补偿的一些细节问题进行详细阐述，同时，也缺乏对湿地生态补偿效果的科学评估。另外，各级行政官员更多地关注制度的具体内容及操作方式，对补偿政策的宣传力度不够。加之历史遗留问题造成的湿地产权界定不清晰，导致湿地生态补偿实施中各利益主体合力不足。

4苏州市完善湿地生态补偿机制的对策与措施

4.1完善顶层湿地保护法律体系建设

虽然，苏州市已经出台了湿地保护条例及其实施细则，划定了湿地生态保护红线，明确了湿地保护范围。但是国家层面至今没有出台《国家湿地保护条例》和《生态补偿条例》，缺乏权威性的对湿地资源权属及各部门湿地管理权责划分。建议国家层面加快落实湿地生态补偿立法，从法律上明确生态补偿责任、义务，为湿地生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。

4.2明确湿地产权，科学确定补偿标准

湿地生态保护的目的是保护其生态功能，因此在确定补偿范围时应基于生态服务功能受到保护，根据其重要程度，确定补偿优先次序。2016年，国家林业局已在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点，以为全国开展湿地产权确权工作提供经验。通过对湿地产权进行清晰界定，确保现有湿地不遗漏、不重复地进行确权登记，从而避免管理混乱。补偿标准的制定要依托科学调查数据，对实施补偿的村干部和农户进行调查，了解当地实际情况以及居民对于补偿金额的预期，在综合考虑湿地面积、生态功能、人口及收入情况等多方面因素的基础上，制定相应的补偿标准，充分调动居民参与湿地生态补偿的积极性，从而为完善湿地资源保护管理制度、推动湿地保护与合理利用步入法制化管理轨道奠定坚实基础[6]。

4.3探索市场手段，拓宽资金来源

生态补偿作为一项长期性工作，单靠现金补偿不仅会加重财政负担，也难以充分调动农户参与积极性。除去资金补偿外，政府更应当对发展机会受限区域的发展权益予以充分重視，给予倾斜政策[7]。当前，国际生态补偿方式主要以市场主导、公共支付2种方式为主，其中市场主导方式起着基础作用。由于我国湿地面积大、产权不清晰、财政资金不足等，建议我国湿地生态补偿以政府主导方式为主，通过采用财政转移支付制度、设立专项基金、实施生态建设重点工程等政策措施，发挥财政资金的导向与激励作用，逐步试行生态补偿费的市场手段，拓宽资金渠道，最终实现由“输血型”向“造血型”方式转变[8]。补助范围应优先考虑国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区以及国家湿地公园等已纳入湿地保护体系的湿地，待政策、制度、资金等各方面条件成熟时，逐步将补偿范围覆盖至全国所有湿地。

4.4加强湿地生态补偿宣传，促进湿地生态补偿认同

近年来，苏州市在湿地保护宣传工作上硕果丰富，为提高公众湿地保护意识起到了积极推动作用。由于湿地生态补偿涉及众多利益相关者，所以建立相关利益方参与的湿地生态补偿机制，有利于湿地的长效和规范管理。尤其是湿地生态村（社区）居民，他们作为生态补偿政策落实的直接对象，对湿地生态补偿的认知度与参与意愿直接影响补偿的效果。因此，政府相关部门要积极开展形式多样的宣传活动，加大湿地生态补偿的宣传力度，使公众能够准确理解湿地生态补偿的重要意义，进而认可政府制定的生態补偿政策，并积极主动地参与到湿地生态补偿实践工作中[9-10]。

参考文献

[1] 辛琨.湿地生态价值评诂[M].北京：中国环境科学出版社，2009：53-88.

[2] 孙长霞，贺超，吴成亮，等.建立健全我国湿地生态补偿的必要性和难点[J].安徽农业科学，2011，39（20）：12406-12408.

[3] 欧阳志云，郑华，岳平.建立我国生态补偿机制的思路与措施[J].生态学报， 2013，33（3）：686-692.

[4] 后文文.苏州市湿地生态补偿问题研究[J].常熟理工学院学报，2012，26（11）：71-75.

[5] 郭樱.苏州市生态补偿机制研究[D].苏州：苏州大学，2014.

[6] 熊鹰，王克林，蓝万炼，等.洞庭湖区湿地恢复的生态补偿效应评估[J].地理学报，2004，59（5）：771-780.

[7] 赵泽慧.苏州市生态补偿实施状况和地区差异研究：基于吴中区、相城区、太仓市的调研[J].湖南农业科学，2015（9）：98-102.

[8] 刘珉.湿地生态补偿探讨[J].湿地科学与管理，2012，8（3）：65-68.

[9] 任晓明，张晓芳，张敏，等.苏州生态补偿政策与实践评估研究[C]//中国环境科学学会2013年学术年会论文集.北京：中国环境科学出版社，2013：1246-1255.

[10] 操建华.湿地生态保护和补偿机制探讨：以洪湖湿地为例[J].林业资源管理，2016（3）：13-17.