国家治理现代化进程中“为官不为”问题及其治理机制

黄建军

摘 要：在推进国家治理现代化的进程中，治理“為官不为”是整顿领导干部工作作风的一场广泛而深刻的革命。现阶段党政部门中领导干部“为官不为”主要表现为：“不能为”、“不想为”和“不敢为”，出现干部“为官不为”的现象既有主观原因，也有客观因素。当前治理“为官不为”必须坚持开展教育培训，完善激励考核，健全选拔制度等多措并举逐步加以解决。治理领导干部的“为官不为”对于提升行政效能、提高政府公信力、不断开创中国特色社会主义事业新局面具有重要意义。

关键词：国家治理；为官不为；治理机制

中图分类号：D630.3，D262.3 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）04-0055-06

“为官不为”问题由来已久，作为当前干部队伍中不良的公共行政行为，在某种程度上说就是行政领域的另一种腐败，在国家治理现代化语境下，治理干部“为官不为”已成为全面净化党内政治生态一个非常重要的问题，对于彰显我们党推进国家治理现代化的实践魅力，更好发挥党领导治国理政的作用具有重要意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的中央领导集体带领全党向人民做出了“打铁还需自身硬”的庄严承诺，直面党内政治生活突出矛盾和问题，坚定不移地推进全面从严治党、持续深化正风肃纪，推动了党风政风明显好转，也有效改善了党群关系。但与之相应的是一部分领导干部心态发生了微妙的变化，以往不太明显的懒政怠政等问题也逐步暴露与蔓延。2016年1月18日，在中央党校举办的省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上习近平指出，“当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为”[1]。他还强调，当前领导干部中“为官不为”主要表现为能力不足而‘不能为、动力不足而‘不想为、担当不足而‘不敢为三种情况。因此，新时期根据国家治理现代化基本要求，在不断推动全面从严治党向纵深发展过程中，党面临的“赶考”远未结束，治理干部“为官不为”显得更为重要。“为官不为”不但影响领导干部队伍的整体建设，更损害党和政府在人民群众中的形象，影响党的事业发展，所带来的负面效应不容小觑。

一、当前领导干部“为官不为”的现状扫描

处于深刻转型期的中国，我们党在推进国家治理现代化的实践中存在诸多亟待完善的地方，政府的角色和职能也在发生转变，领导干部需要跟上时代步伐，主动作为，发挥带头和引领作用。因此，在全面深化改革的关键阶段，治理“为官不为”势在必行，现实中“为官不为”主要指领导干部为官不谋政事，在位无所作为，造成公共职责无人履行，行政效率不断下降、公共利益日益受损。实质是对权力的亵渎，更是无视人民权益的违法行为，一定程度可以堪比腐败行为，甚至危害更大。如果“为官不为”是一种病症，治病首先要找到病根，然后才能对症下药。

（一）“不能为”本质上反映的是部分领导干部自身能力素质不足的问题。实际工作中，一些干部领导能力与经济社会发展形势不匹配，解决经济与社会发展的支撑能力也明显不足，面对新形势新任务新考验如“老虎吃天不知从哪儿下口”，力不从心、束手无策成为常态。不研究新时期全面深化改革、经济结构调整、发展方式转变等新形势，缺乏创新意识，不能够创造性地推动工作，只是凭借惯性经验做表面文章、搞“面子工程”。也有一些领导干部对自己的本事和能力十分清楚，知道自己不做事尚能滥竽充数，一旦做事就可能暴露出能力不足等诸多问题，所以宁愿想办法绕道来躲和推，挑选做“不为”的南郭先生。当前，中国全面深化改革已经过去三年，经济结构正在深刻调整，站在增加经济社会发展新动力的历史起点上，各种矛盾凸显，种种复杂情况更考验着领导干部的能力素质，抉择中国自身命运，解决中国现实问题，必须面对各种两难问题的挑战，然而不少领导干部仍然因循守旧、排斥理念更新，治理能力和水平难以适应复杂形势，面对新情况、新问题，只能瞻前顾后、踟蹰不前，于是也选择“不为”。

（二）“不想为”反映的是领导干部缺乏作为的动力。这主要表现在部分领导干部宗旨意识缺失，缺乏工作的热情和激情，忘却自己干事创业的理想信念，在工作中遵循自保逻辑只求“过得去”。从领导干部自身角度看，对他们最现实的激励就是职位晋升和物质激励，但当前广大基层领导干部和公务员队伍职位上升通道相对而言变得狭窄，竞争变得激烈，国家给予公开的法定薪酬待遇仍然相对偏低，不仅增速远低于财政收入增速，也落后于其他一些行业的收入增速，干部工作成就感不强，激励机制又缺乏，也容易使他们产生消极情绪。特别是自践行群众路线教育实践活动以来，有的地方存在矫枉过正的问题，我们必须承认，“作为个体的官僚成员可能心怀私欲，或至少是自我放纵的，他们总是利用其对机关事务的垄断权力来最大限度地增加个人的利益”[2]（p.21）。当一些干部正常的福利待遇被取消，或权力寻租的空间被压缩，就消解了广大干部有为的动力，尤其我国现行的体制中基层工作任务重、报酬低，以及权责不对等的现状更是让这些领导干部在某种程度上不想作为，甚至一些原来可以办的事，现在却假借“简政放权”之名不办或缓办，也无法呼应人民的诉求。

从制度层面看，我国当前领导干部选拔任用的制度规范和实际操作不同程度地偏离民主性和科学性。一些干部专业知识、能力特长与所安排的职务职位不匹配，发展空间受到阻碍，机制上也未能真正做到干部能上能下，使他们失去了激情而不想为。特别突出的是基层领导干部的选拔任用方式，大多没有建立得票结果甄别机制，没有把干部得票情况与组织平时掌握情况、与干部推荐测评和年度考核情况对照分析，结果要么任人唯亲，要么以票取人。现有制度对于那些安于现状、不思进取、只想做“太平官”的“隐性失职”等不作为，尚无有效的问责制度，责任归属也不清晰，现实中还没有将不作为纳入国家依法追责赔偿的范围，对“为官不为”也没有完善的制度和机制给予约束，甚至不作为也没有相应的处罚依据。

（三）“不敢为”反映的是领导干部缺乏担当的问题。领导干部掌握权力勇于担当是一种责任，也是一种境界，现实中一些领导干部缺乏“立党为公，执政为民”的责任担当情怀，只要工作不出事、宁愿不干事或少干事，面对当前党和政府反腐高压态势和正风肃纪的要求，既怕工作失误担责任，又怕踩到红线担风险，改革发展关键时期不敢抓住机遇披荆斩棘，创新发展转型时期不敢乘风破浪迎头而上。他们面对时代赋予的机遇和挑战，始终缺乏勇于担当的精神和忠诚履责的意识，抱着不想出事的心态怯于大胆改革、探索创新，缺乏积极作为的勇气，担心触碰工作中的“雷区”和“禁区”既冒风险又得罪人，也害怕违反国家政策法规而不敢为、不敢试，把工作中“明哲保身”、“不出错”作为准则。所有这些“不敢为”现象，说到底都是求稳怕乱缺乏担当精神，缺乏共产党员的政治本色和价值追求，归根结底还是宗旨意识、党性观念、进取精神丧失了，身在岗位不作为，拿着俸禄不干事，不作为甚至“假作为”，改革不推进、问题不解决，最终导致国家政策执行力弱化，发展机遇错失，这种消极的懒政怠政，事实上也是一种隐性腐败。

二、领导干部“为官不为”的原因剖析

推进国家治理现代化，需要整合国家和社会治理资源，习近平指出：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”[3]（p.104），领导干部作为政治方向确定后的决定性因素，只有主动作为才能实现与国家治理现代化更好的战略互动。但近几年来，领导干部这个决定因素“为官不为”现象显得更为突出，如果说腐败是一个政党和国家的“致命伤”，那么当前“为官不为”现象就是政党和国家的“慢性病”。现实中剖析领导干部“为官不为”的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也受到诸多客观因素的影响，需要辩证地进行分析和梳理。

（一）领导干部个人因素。一方面，一些领导干部在工作中理论学习放松理想信念弱化，忽视党性修养，责任意识下降，面对转型期中国社会的飞速变化，许多政治规矩和政治纪律破而未立，有的领导干部自身能力素质不能迅速调整提高跟上时代发展步伐，一时还不适应客观要求的快速变化，从而陷入了不同程度的“本领恐慌”。面对改革攻坚阶段的硬骨头，工作中怕踩红线、怕犯错误，认为“多干事多出错，少干事少出错，不干事不出错”；人为地把“讲规矩”和“敢担当”、把“干净”与“干事”对立起来。另一方面，从当前中国国家治理的体制看，我们实行的是上下分层的治理体制，相对于中央控制着“治官权”，广大领导干部尤其是基层领导干部则掌握着“治民权”，由此带来政策制定和执行的分离使得领导干部的行为选择有相当大的弹性空间，也就难免不出现基层干部为化解工作压力而降低自己的工作要求，且在自主性空间内回避棘手问题和复杂矛盾。当然，现实中也有领导干部为求自保“不想为”，因为当前中国诸多问题的改革往往触及多方利益，领导干部干事创业是需要付出代价的。尤其是近几年来，他们感觉到规矩多了严了而激励机制少了弱了，有的从政者基本碰到了“天花板”，更决定了其执行政策态度不积极，甚至有领导干部认为“做好没人知，做不好自己埋单，还不如不做”，这种情况下做事基本要靠“个人觉悟”。此外，一些领导干部心中仍然存在“官本位”、“权力本位”的思想意识，认为当官就是要有好处可捞，“追求权力”、“保持官位”、“谋求利益”成为他们为官的价值追求，淡化甚至丧失了全心全意为人民服务的宗旨意识，偏离和背弃了马克思主义政党的世界观、价值观，当工作中谋求更高权力无望或无利可图时就产生了“官僚主义”、“形式主义”的不作为态度，工作中不履职尽责，消极观望。当前，我国进入全面建成小康社会的决胜阶段，适应经济社会发展新要求，更加敦促领导干部要勤政务实、积极有为、主动作为，坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展，这些更增加了领导干部执政施政的难度，一种新的国家治理模式也需要经过相当长时间的探索后，才能形成对领导干部更好的管理、监督、考核，也给一些领导干部“为官不为”提供了博弈的机会。

（二）体制机制因素。当前中国进入了新的“改革时间”，旧体制没有完全废除新体制尚未完全建立的情况下，出现了空档和真空地带，政府职能转变也没有完全到位，上下分层治理的压力型体制还出现了无授权，不能为。首先，领导干部对于上级布置的任务和指标，只要认为政策任务具有可执行性和可操作性，一般都能够能较好地贯彻执行，但在自己自主性权力空间范围内，则往往倾向于“不做事、不出彩、不出错”的“不作为”策略。其次，尽管从2013年开始，简政放权已连续五年成为国务院重点部署的工作，几年来我们对于简政放权的成效有目共睹，但目前放权的力度仍然不够，与社会的期待和经济发展要求相比，差距依然存在，“一些不该管的事项政府还在管、不该审批的还在批，导致政府很多事管不了最后更管不好”[4]，政府机构重叠职能交叉，也容易因利益博弈造成互相推诿扯皮现象。就基层领导干部而言，要么对上级的政策采取打折扣搞变通执行，要么就干脆选择“不作为”。最后，我们的干部选拔任用和监督考核机制尚不能准确支持优胜劣汰，不能充分发挥对领导干部干事创业激励引导的指挥棒作用，给“为官不为”提供了投机的空间。全面从严治党永远在路上，我们对为官“乱作为”的追责问责比较明确，但对“不作为”特别是无功无过等“隐性失职”的太平官行为，依然缺乏有效管用的认定标准和处理细则，就现有的选拔任用制度和晋升机制而言，选拔任用机制作为一种政策工具，某些情况下与领导干部是否勤政，是否敢于担当并没有直接的关系，却与工作年限、人情关系、论资排辈等其他因素有较大的关联，从而使这一机制的效力大大锐减。一定程度上必然弱化大多数领导干部干事创业的积极性。尤其是到了全面深化改革的深水区和攻坚期，我们面临不确定性的因素更多，领导干部履职担责需要冒一定的风险，现有的干部考核评价指挥棒却不能充分发挥“奖优罚劣”的效果，更助长了“为官不为、懒政怠政”现象的滋生。

（三）社会环境因素。在全面从严治党背景下，官场气氛肃然，负面舆论和恶意炒作使一些领导干部模糊了视线，增加了困惑，也失去了披荆斩棘的勇气和勇往直前的毅力。首先，社会媒体对领导干部的监督无处不在，且覆盖面广、方式多样，但其中负面消息的曝光明显较多，正面典型的宣传比较少，社会媒体的高度聚焦和过度解读，非理性的监督和评判使领导干部普遍面临较大的工作和心理压力，强大的社会舆论声势，使得他们有的甚至患上恐惧舆论症，干事创业的热情大大下降。如果说偏激的“仇官、仇富”心理充斥在社会各个角落，党的十八大以来查出的腐败案件数量更多且涉案金额更大，更加大了人民群众的“仇官”心态，特别是在新媒体网络时代，经过媒体轮番炒作，在这种社会氛围下，一些恐惧舆论型的干部担心引火烧身，于是抱著“宁愿少干事不干事，保证自己不出事”，把“为官不为”作为趋利避害的手段。其次，现阶段领导干部干事创业的环境受到很大约束，新的准则条例不断修订完善和出台，他们原有的工作思路、工作方法在实践中不断面临挑战和质疑，面对改革发展和稳定的艰巨任务以及改革攻坚期愈加复杂的利益纠葛，领导干部需要有一个适应的过程，如果一旦不适应这个变化，就会无法全身心地干事创业，“为官不易”的感慨在这种时候极有可能转变成“为官不为”的工作惰性，转变成避事避责的从政哲学，甚至成为做官之道悄然蔓延，他们对全面从严治党及反腐倡廉的高压态势和纪律约束很不适应，感觉“官”越来越难当，逐渐也失去了干事创业的动力。最后，十八届四中全会提出建立重大决策终身责任追究机制，把领导干部的责任推到了制高点，一些基层领导干部对重大政策决策，根本无法准确预估潜在的责任风险，在工作中就以“不出事”为最大原则，也不愿意冒风险做事，细思考虑之下，本质上的原因也与一些地方和单位贯彻落实中央决策部署的实施方案和细则不够完善紧密相关，没有按照党的十八大以来的新思想新理念新战略进行调整，或者还没有调整到位，导致一些干部执行决策部署出现了不适应的状态，也无法作为。

三、解决领导干部“为官不为”的治理机制

在推进国家治理现代化进程中，面对全面建成小康社会的现实呼唤，必须塑造适应现代国家治理的主体力量，要求各级领导干部立足实际，通过实践强化行动自觉，不断创新工作方式和方法，相互配合、各负其责，为推进国家治理现代化提供坚强的力量支撑。领导干部为官要有担当和作为，是对其使命的基本要求，如何保证他们为官有为，已成为党和政府面临的一项重大挑战。治理“为官不为”的问题，就需要多管齐下，标本兼治，综合治理。现阶段，“为官不为”既有我国体制机制改革相对滞后的深层原因，又有激励指标设计相对弱化的现实原因等，在当前全面从严治党的政治背景下，治理“为官不为”是一项系统工程，必须坚持培训教育、激励考核、选拔制度等多措并举加以解决。

（一）切实加强干部培训教育，解决思想认识问题。挖掉“为官不为”的病根在于使领导干部真正从内心深处认识到自己的历史使命和责任担当，能够做到在其位、谋其政，践行全心全意为人民服务的宗旨，从思想上和行动上与党中央保持高度一致，真正确立起立足岗位恪尽职守的职业道德操守。形成领导干部“乐于作为”的社会氛围，要求从思想上强化责任担当，激发内生动力，提高其政治意识和宗旨意识，激发其公共精神，筑牢“为官有为”的思想基础，要求“针对他们的知识空白、经验盲区、能力弱项，通过开展精准化的理论培训，达到增加兴奋点、消除困惑点，不断增强工作责任感和使命感，增强适应新形势新任务的信心和能力，不断解决“本领恐慌”、信心不足、胆气不足等问题”[1]。面对新形势新任务的需要，加强领导干部自身的学习尤为迫切，应当建立一种常态化的学习机制，其中，各级党校的党性教育和实践活动更应受重视。

（二）完善激励和惩处机制，规范相关法律法规。在全面深化改革过程中，必须正视领导干部合理的个人经济利益，完善工资福利待遇增长机制，建立健全领导干部稳定灵活的薪酬激励机制，优化工资结构，探索建立以实绩考核为基础的弹性工资制，适度拉开薪酬距离，使薪酬最大限度地反映领导干部的实绩，同时建立清晰的科学评价机制。“切断那些因报酬过低而形成的权力寻租和腐败链条，优化官员们在公共服务与公共决策过程中的行为模式，激发其主动为民服务，积极作为，推动公共性的价值回归。”[5]当前，干部“乱作为”会受到追责问责和惩处，但是对“懒政”等不作为现象缺乏相应的处罚措施，需要制定相应行政法规，将不作为的情形制定负面清单，做到有账可查，有据可依，彻底解决治理“不作为”无法可依的现象。如广州市2016年就印发了《关于进一步强化对“为官不为”监督执纪问责的工作意见》，对“为官不为”展开监督执纪问责，加大治理力度，建立健全了反映“为官不为”问题线索的快速核查机制，持续发挥了全方位的问责和震慑功能。

（三）优化干部选拔导向，拓宽干部选用渠道。长期以来，我国领导干部选拔视野和渠道非常有限，往往在一个封闭的环境下仅限于党政机关内部系统选拔任用，没有向社会广泛选人，广大基层公务员受到提职晋升年限和诸般条件规定，晋升层次也很难达到领导层。而长期任职重要部门和关键岗位的领导干部，面临现阶段执政转型和改革考验，不一定具有承担国家治理的优良品质和应对复杂问题的知识能力，所有这些，都给干部的“为官不为”提供了投机的空间。因此，必须严格贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》精神，按照条例的原则、标准和程序科学规范地选拔任用各级领导干部，把共性指标和个性指标都纳入目标考核，重点将德才兼备、实绩突出、敢于担当的干部及时选拔到各级领导岗位上，从机制上压缩“为官不为”的土壤和空间。同时对一些需要专业人才的领导岗位适当放宽选拔范围，采用组建选聘机构加大推行聘用制等形式选聘专业人才到领导岗位，进一步解决领导干部“不能为”问题。

（四）健全干部考察机制，让干部敢于担当。一直以来，我国干部任职期间的选拔考察存在着失真失实问题，严重影响了领导干部提拔使用和勤政敬业，也阻止了干部人才的优化配置和流动使用，以分数、票数、GDP等作为“指挥棒”和“风向标”的考察标准，根本不能充分发挥对领导干部干事创业的激励引导作用。以“票数取人”为例，民主推荐本是选拔任用干部的一个重要环节，是坚持群众路线的具体体现，但目前民主推荐作为一种政策工具存在片面化、极端化等诸多问题，一些基层党组织甚至被票“绑架”，完全以票取人。因此，选拔任用党政领导干部，一方面要坚持民主推荐，将勤政务实作为用人选人的重要参考依据，另一方面要防止将精力转移在个人主观意志和关系门路上，对干部考核要采取综合考察的方法，形成宽容改革的容错机制。“将容错机制与纠错机制协调建构、有机融合，使二者协同发挥作用。”[6]有效体现考核的政治导向，保证领导干部在全面深化改革的攻坚战中“敢于作为”，让有能力的领导干部敢于担当。

现阶段我们要以贯彻落实中央《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》为契机，推动形成能者上、庸者下的有效机制，强化领导干部“下”的担当、明确“下”的标准，畅通不称职领导干部退出的渠道和机制，把全面从严治党关口前移，构建领导干部能上能下的新陈代谢机制。这样，通过发挥选拔考核的导向作用，细化了“下”的情形，通过降职、降级、免职等处理措施和淘汰机制真正实现干部能上也能下，唯有如此，主动作为的干部才可能会越来越多，为官不为的现象也将越来越少。如2016年4月，云南省就制定公布了《驻村扶贫工作队员召回办法》，通过对参加驻村扶贫工作不胜任的干部召回管理机制，对不履职、不作为的干部坚决召回，并且实现干部召回与干部问责相结合，在一定范围内形成了强制性和威慑性的组合拳效力。

总之，中国全面深化改革经过了三年多的历程，在全面建成小康社会决定性阶段，领导干部中弥漫的“为官不为”不仅损害党的形象，浪费国家资源，而且延误改革和发展战略机遇，领导干部“在位不谋其政、任职不尽其责”不仅会使人民群众丧失对党信任和拥护，更严重阻碍改革的顺利实施和政策的贯彻落实，破坏政治生态环境以及党与人民群众的和谐关系，长此以往，将会使党丧失民心，动摇党的执政根基。在新形势下，需要及时采取措施，全方位多角度地治理“为官不为”，必须以《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党党内监督条例》等一批党纪党规为依据，以完善的制度和强有力的措施增强领导干部日常工作效能督查的针对性和实效性。从长远看，遏制“为官不为”需不断健全约束机制和激励机制，以制度的激励和约束功能传递动力和压力，实行雙管齐下，二者结合把领导干部干事创业的内生动力激发出来，最大限度地调动领导干部奋发有为的积极性、主动性、创造性，这也是我们在推进国家治理现代化进程中应当深入思考和努力的方向，从而为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强的政治和组织保证。

参考文献：

[1]习近平.在学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10.

[2][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，等.北京：中国人民大学出版社，2013.

[3]习近平.习近平谈治国理政[M].北京 ：外文出版社，2014.

[4]北京市委组织部课题组.领导干部“为官不为”的表现、原因和对策[J].中国延安干部学院学报，2016，（3）.

[5]刘子平.干部为官不为问题的生成机理与治理机制[J].中州学刊，2017，（1）.

[6]金太军，张健荣.“为官不为”现象剖析及其规制[J].学习与探索，2016，（1）.

[责任编辑：杨 健]