网格化管理模式、成效及应用研究——基于西藏L市C区的实践

王娟丽

（西藏民族大学管理学院 陕西 咸阳 712082）

网格化管理模式、成效及应用研究
——基于西藏L市C区的实践

王娟丽

（西藏民族大学管理学院 陕西 咸阳 712082）

网格化管理是西藏创新社会管理体制的路径之一。西藏在借鉴北京东城区等内地网格化管理模式的基础上，结合L城区实际需要，形成了C区网格化管理模式：包括三级平台四级管理的基本架构，网格化管理的六大流程、信息系统平台建设等。网格化管理在西藏基层社会治理与维护社会稳定等方面取得了明显的成效，有助于实现社会治理现代化，在西藏其它领域或地区有着广泛的应用前景。

网格化管理管理模式 西藏 应用研究

当前，我国正处于全面深化改革的社会转型期，原有的重管理轻服务、被动、粗放等社会管理方式已不适应时代的要求，全国各地积极探索加强与创新社会管理工作。“稳定是西藏最大的政治”，在西藏加强与创新社会管理工作，对于西藏的长治久安与人民的安居乐业有着重要的意义。近年来，西藏在发展和稳定的实践中，探索并积累了十分宝贵的经验，网格化管理就是其中之一。C区是L市唯一的市辖区，它不仅是西藏政治、经济、文化、交通、教育等中心，也是西藏宗教文化最发达的地区，C区逐渐发展为海内外游客了解西藏的重要窗口，是西藏自治区和L市确定的社会管理创新综合试点区。面对复杂的社会管理现状与群众服务多元化的需求，该区急需探索基层社会治理的新模式。2012年4月，C区提出构建网格化社会管理模式，并开展试点工作[1]。论文在分析了西藏网格化管理发展历程的基础上，以L市C区为例，分析C区网格化管理模式包括哪些要素，自实施以来成效如何，最后对未来西藏的网格化管理应用空间展开了讨论与探索。

一、西藏网格化管理的发展历程

所谓网格化管理，是以信息技术为支撑，在一定范围内通过网格划分，运用部件管理和事件管理等方法，实现信息的整合和共享，通过加强对单元格中部件和事件的巡查，建立监督和处置相分离的主动发现、及时处置遇到的管理问题的一种方式[2]。该理念最先由北京市东城区政府提出并试行，此后，住房和城乡建设部以北京东城区试点的经验为基础，陆续在全国二十几个试点城市推广，并逐渐形成了北京东城区、上海普陀区、浙江舟山等网格化管理模式，各城市结合自身的实际，取得了良好的效果，提升了社会治理水平和能力。这些成功的模式为民族地区的社会管理创新提供了样板和经验，为民族地区安全稳定与长治久安注入了新的活力。2012年上半年开始，西部少数民族地区逐步试点网格化管理模式。L市，作为中央综治委确定的全国加强和创新社会管理38个综合试点地区之一，在社会管理创新方面积极探索与实践，不断创新，初步形成具有中国特色、西藏特点、符合L市实际的社会管理创新工作路径，网格化管理就是L市创新社会管理体制的路径之一，其中，C区的网格化管理探索比较早，它的网格化建设经验可为其它地区或领域的网格化管理建设提供参考。

二、L市C区网格化管理模式

网格化管理模式的提出，是针对传统管理模式中的突击式、被动、滞后、多头、相互推诿等问题，运用先进的信息技术实现政府流程改进与管理创新，提高政府的管理水平与服务水平；整合信息资源与管理资源，降低日常管理成本。C区是从2012年4月开始试点运行，它在充分借鉴北京市东城区等内地网格化管理模式的基础上，结合L城区实际需要，形成了网格化管理模式，主要包括网格的划分、网格化管理平台的基本框架结构、工作流程、系统平台建设等要素。

（一）网格的科学划分

网格的科学划分是网格化管理系统构建的第一步，网格的划分需要遵循标准化和规范化的原则，单元网格的划分一般应遵循如下原则：法定基础原则、属地管理原则、地理布局原则、现状管理原则、方便管理原则、负载均衡原则、无缝拼接原则、相对稳定原则等等[3](P1-3)。在实际工作中，网格划分应坚持以下原则：网格界限以路或自然界限为界，界限走向能取直的尽量取直；网格区域连片成块，不能形成飞地；网格人口规模相对均衡；对于人口相对集中、管理较规范的地段可适度扩大网格居民户数，对于分散杂居、人口流动频繁等不易管理的地段适度缩小网格居民户数。按照尊重基层、尊重现状、尊重历史、着眼发展、便于管理的原则，以原管辖区域为基础，同时也要打破区域界限，力求确保各网格规模大小基本平衡。下面以C区为例来说明：结合实际情况，C区以一个社区尽量不超过3个网格的划分标准，将全区12个乡（街道）、51个村（社区）划分为174个工作网格。每个网格围绕社会服务管理具体工作，逐人、逐地、逐事明确工作任务，责任精确到人，通过精确化管理，实现网格管理全覆盖、工作对接零缝隙。

（二）网格化管理平台基本框架结构

北京东城区在具体操作网格化管理时创建了两个城市管理体制：城市管理监督员和评价机构（城市管理监督中心，即监督轴）、协调和处理机构（城市管理指挥中心，即指挥轴），形成城市管理体制中的两个“轴心”，将监督与管理职能分开，真正建立起城市管理的长效机制。C区在借鉴东城区网格化管理经验的基础上，结合该区实际，形成网格化管理平台的基本框架设计：三级平台，四级管理，总体上分为发现层、村（居）监管层、乡（镇、街道）监督指挥层、处置层四个层次，如图1所示：

1.发现层次：通过网格管理员的日常巡查发现问题，公众发现问题后可向网格员反映，也可通过一定的途径或工具向村（居）社区社会服务管理工作站反映，及时发现社会管理中存在的问题。

2.村（居）监管层次：建立村（居）社会服务管理工作站，统一管理基础数据（包括网格信息、地理信息、房屋管理、物品场所等），统一编码，统一管理部件、事件，向社区转发市民的来电及传递网格管理员反映的事件，同时对立案的部件、事件的处理结果进行监管和综合分析评价，主要功能是建立案卷与核查结案[4](P3-26)。

3.乡（镇、街道）指挥层次：设立社会服务综合指挥中心，村（居）社会服务管理站对网格管理员或群众发现的问题进行分析后，决定是否转交给指挥中心，如果决定立案，即转到指挥中心，由C区社会服务管理综合指挥中心与相应分中心根据部件的归属分派给相关职能部门进行处理。

4.处置层次：主要由相关职能部门构成，根据社区指挥中心分派的任务进行处理，重在解决问题。解决完后要向社会服务管理综合指挥中心或分中心反馈事件处理的结果，社区随后向相应的社会服务管理工作站反馈处置结果[4](P3-26)。

C区网格化管理模式概括为：四级管理、三级平台，即形成了以区、街道（乡）、社区（村）、网格四级社会管理模式，建立了C区社会服务管理综合指挥中心（维稳一线指挥部、区级指挥监督中心）、乡（镇、街道）社会服务管理综合指挥分中心、村（居）社区社会服务管理工作站（社区工作站、社区服务大厅）三级平台[5]。

（三）网格化管理工作流程

网格化管理推动了政府体制改革，促进政府职能转变与管理创新，更新了政府工作流程。网格化管理以信息系统为支撑，建设部曾发文明确规定网格化管理模式的六大流程：信息如何收集、如何进行登记，如何立案，如何分配、如何处理，以及如何综合评价。结合C区的实际情况，对每类部件、事件分清责任主体，梳理细化人、地、物、房屋等要素，对责任不明的部件应由各区根据属地管理的原则进行归口管理，截至2013年8月，C区已全部采集录入完成了常住人口、流动人口等人员基本信息及照片、建筑物基本信息和照片等。C区网格化管理流程从发现问题开始，按照“发现上报、核实立案、分派任务、任务处理、处理与检查反馈、核实结案”的流程进行运转，具体流程见图2所示：

1.发现上报（信息收集）：网格管理员在规定的单元网格内进行日常巡视，并将日常情况和需要处理的事件向街道监管中心上报，居民、公众可向网格员举报发现的问题，也可向村（居）监管中心举报发现的问题，村（居）中心在接到群众举报信息后，通知网格管理员进行核实，属实的问题由网格管理员上报。

2.核实立案：村（居）监管中心接收到网格管理员上报的问题后进行汇总及甄别，根据事件的具体情况进行立案，然后转给乡（镇、街道）指挥中心。

3.分派任务：乡（镇、街道）指挥中心接收到村（居）监管中心传来的案卷后，通过调度，派遣给适合处理该问题的相关职能部门进行处置，同时负责对该问题的处理过程与结果进行监督。

4.任务处理：相关职能部门对案件进行具体的调查、处置，同时将具体的处理结果反馈给指挥中心，指挥中心在此起到监督职能部门处理案件的作用。

5.处理反馈：指挥中心将相关专业职能部门上报的问题处理结果反馈给村（居）监管中心，等待村（居）监管中心的核查与评价。

6.核查结案：村（居）监管中心通知相关网格管理员到现场对案件的处理情况进行核查，网格管理员核查后向村（居）监管中心上报处理核查信息，如果上报的处理核查信息与乡（镇、街道）指挥中心反馈的问题处理结果一致，这时由村（居）监管平台进行结案处理，否则，不能结案。

以上的六个流程，可归结为“发现问题、派遣任务、处理问题”三个阶段，规范化的流程不仅大大提高了案件的处理效率，而且监管中心对相关职能部门的处理情况与网格管理员的工作进行核对，对各方均起到了相互监督的作用。

（四）网格化管理系统平台建设

网格化管理系统平台由软件系统、硬件系统、服务系统、管理咨询系统等几部分，即由硬件层、数据层、应用层、服务层等构成。每一层都有其独特的功能，硬件层是系统运行的保障；数据层是系统的数据支撑层，包括网格化管理的所有数据库；服务层支撑着业务系统平台的运行，是整个业务实现的关键；应用层是业务应用系统，是网格化管理的基础平台，为工作人员或用户提供业务处理和交互服务的系统平台。

C区每个乡镇、街道政府都设立了网格化管理专项办公室，有专门人负责网格化管理专项工作，下面介绍“L市C区网格化管理信息系统”平台建设情况：

1.数据采集系统。主要用于网格管理员在所负责的管理单元网格内巡查过程中向监控平台上报问题信息，以及公众举报问题。L市2011年9月正式投入使用数字城管指挥中心，实现了城市管理12319呼叫中心业务、城市管理重点区域的视频监控，完成了监控指挥中心改造大屏幕电视墙，同时保证6386359举报电话和515总台的畅通，做到发现问题或接到举报及时向指挥中心传递[6]。

2.监督受理系统。该系统使用人员为街道监管中心工作人员，主要为监管中心工作人员提供问题受理、立案、转发等功能，街道监管中心接线员通过系统完成信息的收集与立案操作，然后将接收上来的问题及信息及时有效的传递到社区指挥中心，同时监督社区指挥中心分派任务及相关职能部门处置任务的工作。

3.指挥协同工作系统（网络化社会服务管理系统）。该系统通过浏览器完成管理各项业务的具体办理与信息查询，一般提供给街道监督中心、社区指挥中心以及各相关职能部门及各级领导，为各类用户提供信息资源共享，可向相关部门进行任务派遣，可查询问题处理过程和处理结果，可随时了解各专业部门的工作状况，同时针对具体工作案件可向相关部门检查、监督、催办等。该系统具体内容包括：网格基本情况、网格社情民意、网格实有人口、服务居民群众、网络群防群控、化解矛盾纠纷、维护治安秩序、城市环境治理、网络矫正帮教、社会组织服务等[7](P5-20)。

4.基础库平台与基础地理平台。基础库平台包括建立网格化管理基础数据库、人口综合信息数据库、部件、事件数据库、网格化管理组织机构数据库、网格化管理工作人员数据库[2]（便于随时了解工作人员的具体情况，对相关人事调动、及时进行数据更新，便于实现动态化管理）。数据库的建立需要遵循统一化原则、系统性原则和实用性原则，要以实用为前提，以应用为中心，以服务居民为目的，建立标准的工作规范。地理平台采用了地理编码技术和数据库技术，为以上几个系统提供地址描述、地址查询、地址匹配等地理编码服务。

5.网格化社会服务管理系统。C区网格化管理的主要内容是围绕“三条主线”开展社会管理创新，包括加强社会管理，提高人民群众的安全感；加强社会服务，提高人民群众的幸福感，加强村（社区）自治，提高人民群众的参与感。因此网格化社会服务管理系统的主要内容包括网格基本情况、网格社情民意、化解矛盾纠纷、治安防控、矫正帮教、流动人口管理、社区服务、宗教事务等。

三、L市网格化管理的主要成效

L市自2012年全面推行网格化管理模式以来，将所有的行政区域共划分工作网格636个，基本实现了网格管理全覆盖。经过近年的实践运行，L市C区网格化管理在基层社会治理与维护社会稳定等方面取得了明显的成效，主要表现为以下几方面：

（一）网格化管理在维护西藏和谐稳定方面的积极作用

1.源头预防治理作用。网格化管理最核心的价值为：以问题为导向寻找解决问题的切入点，在网格化管理平台的发现层中，一是通过公众主动参与反映存在的问题；二是通过网格员等管理人员主动发展问题，即很多问题与矛盾能及时发现苗头，通过源头防控后，使群众利益在网格中得到维护，进而及时解决社会的问题与矛盾，维护西藏社会稳定。

2.由“被动处理”到“主动管理”。传统的管理模式仅仅是被动的应付与处理各类问题，工作效率低下，各职能部门分工不明确，公众办事不知去找何部门，常常遇到几个部门相互扯皮、相互推诿，而网格化管理将监督与管理职能相分离，并且由网格管理员、公众等多方主体主动发现问题及时上报，由指挥中心统一进行任务派遣，对管理问题可准确定位，及时发现，努力将矛盾纠纷发现和化解在最基层，确保社会安定有序、和谐稳定。

3.基础信息数据库可为危机管理提供相应保障。C区174个网格的建立，与之相对应的是相关网格内详细的基础数据也逐步实现信息化，这些基础数据可帮助相关部门实时了解网格内重点人员、重点部位、突发事件、社会组织、群众等情况，相关数据及时为职能部门的工作开展、决策者进行决策提供参考依据。

（二）通过管理手段创新实现了对政府流程再造

信息化水平的提高以及地理信息系统的建立为网格化管理提供了技术基础，网格化管理在运用 GIS、GPS、RS、WebGIS、空间数据库存储技术、宽带网络通讯技术等基础上实现对管理问题的精确定，位它是利用相关信息技术，在信息化、数字化的基础之上实现对社会的管理，基于管理技术手段的创新，在不改变西藏现有行政管理体制的背景下，网格化管理打破了原有部门、层级以及职能的边界，整合与创新了原有的政府工作流程，提供一种以公众需求为导向的公共服务，更好地实现社会治理。

（三）形成了动态的、精细化管理方式

网格化管理是以网格为基础，动态掌握人、地、事、物、组织、民情的基本情况、根据不同的利益诉求与公众需求配置的相应的力量，提供相应的服务等，使监督与管理功能分开，强化了部门协同与分工的运行机制，同时通过现场核查与系统反馈回的信息相比较，加强了工作中的相互监督，形成定向服务、分类管理的工作机制与精细化服务管理。

（四）多主体参与社会管理格局的形成

在网格化管理中，形成了以政府为主，其它多主体共同参与网格化管理、多渠道收集信息的局面。在实际中采用网格管理员、公众举报、视频监控等多种渠道获取信息，同时公众、网格中相关单位、网格管理员共同参与寻找问题及确认，保证了信息收集的准备性与及时性，调动了公众等主体主动参与的管理中来，促进从政府一元管理向公众多元参与转变，提高社会诉求的响应速度和公众诉求的满足，从而实现共同治理与促进西藏稳定。

（五）优化人员配置，整合维稳队伍

对现有社区工作者、各类协管员、街道干部、村(居)民小组长、社区民警等按网格化服务管理要求进行重新整合与配置，确立“1+5+X”(即在网格中配置网格格长，网格流动人口服务管理员、网格宗教事务管理员、网格居民事务联络员、网格治保员和网格民警六种常态工作力量，再结合区域实际增设网格市场管理员、网格农牧科技员等个性化工作力量)的网格工作力量配置，使维稳力量更加优化，更好的维护西藏社会的稳定与发展。

总之，网格化管理是对原有的管理模式、管理方式方法与管理技术的创新，它的实质是打破部门隔阂，实现信息资源共享，调动一切资源提供公共服务，维护西藏社会的和谐稳定。

四、西藏网格化管理的应用及展望

西藏网格化管理工作机制已初步形成，网格化管理模式的推广及应用有着广阔的前景，既可向横向延伸，也可向纵向延伸：

一是向横向相关领域延伸，网格化管理的管理理念、管理方法、管理平台、管理模式等同样适用于许多领域的管理，西藏便民警务站就是网格化管理在公安警务管理方面的应用，目前西藏的便民警务站在西藏便民与维稳方面取得了良好的效果，此外网格化管理在消防管理中应用也比较普遍，未来网格化管理还可应用于社区管理、应急管理、社会保障、社会治安综合治理、公共安全等领域。

二是向下延伸。网格化管理作为西藏维护社会稳定十项措施之一，在维护西藏社会稳定中发挥着重要作用，它借鉴北京、上海等地“网格化”管理经验的基础上，创新性地提出了“联户平安、联户增收”工作机制，以“双联户”工作为纵深发展的网格化管理，是西藏自治区创新社会治理方式，实现西藏长治久安和跨越式发展的重要保障。当“网格化管理”对接上“双联户”机制，这为西藏的稳定发展提供了制度与机制上的保障，未来可探索研究领域空间非常广阔，原有体制与现有体制如何对接、网格化管理如何继续深化、双联户工作如何有效开展、工作实效如何等课题，都是未来研究的重要方向。

［1］万淑艳.LC区全面开展“网格化”社会管理［Z］.http://www.tibet.cn/news/xzxw/shjj/201209/t20120919_1781527.htm.2012-09-19.

［2］李雨芯.基于GIS和网格化管理的环境危险源信息系统研究［D］.同济大学硕士论文，2008.

［3］刘琪.民族地区推进基层网格化建设若干思考［J］.经营管理者，2014（6）.

［4］范况生.城市网格化管理研究与实践［D］.华东师范大学硕士论文，2006.

［5］探索具有首都特色的社会管理之路［Z］.人民网.http://expo.people.com.cn/GB/57923/228800/231774/16968501.html.2012-01-30.

［6］L视频监控重点区域主要路段网格化管理［Z］.L晚报.http：//tibet.news.cn/gdbb/2012-08/29/c_131814236.htm.2012-08-29.

［7］杜振悦.网格化社会服务管理模式研究［D］.西藏大学硕士论文，2014.

C931

A

1007-9106（2017）07-0086-05

* 本文为西藏自治区高校青年教师创新支持计划项目“风险治理视角下西藏矿山纠纷预防机制研究”（QC-2015-53）；西藏自治区哲学社会科学专项资金项目“西藏自然灾害应对能力建设研究”（16BGL001）。

王娟丽（1980—），女，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生，西藏民族大学管理学院副教授，主要从事公共危机管理与公共政策分析等方面的研究。