资源配置视野下西部民族地区的精准扶贫

冯彩莉 安着吉 哈生旭

（青海大学马克思主义学院 青海 西宁 810016）

资源配置视野下西部民族地区的精准扶贫

冯彩莉 安着吉 哈生旭

（青海大学马克思主义学院 青海 西宁 810016）

分析西部民族地区精准扶贫中的资源配置问题，是实现中华民族伟大复兴的根本基础，也是实现全面小康社会建设目标的关键途径，而民族地区是发展的重难点。因此，在西部民族地区，要继续深入并针对性强调扶贫的对象、优化扶贫的资源配置，才能实现精准扶贫的“共富共赢”。

西部民族 精准扶贫 农民

精准扶贫是实现全面小康社会建设目标，达到“共富共赢”的关键途径。习近平总书记多次强调：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”精准扶贫是我国经济进入新常态下扶贫开发的战略导向。从每年出版的贫困检测报告来看，被视为扶贫资金的种类非常多，除此之外，还有众多针对扶贫的惠民政策以及其他非资金类的有利于扶贫工作的所有政治、政策、文化、人力资源等。精准扶贫就是要在扶贫资源的供给、需求之间合理配置，充分利用，最终让精准扶贫在“最后一公里”中实现“共富共赢”。

一、资源的需求者：扶贫对象（WHOM）——扶贫谁，何以识别？

我国扶贫工作中的扶贫对象从20世纪80年代以县为单位到2001年开始以村为单位，再到2005年开始的扶贫入户，我国的扶贫工作在各部门的努力下获得了巨大的发展和成就。1978年时我国贫困人口为2.5亿，1985年降到1.25亿，到2014年依据最新的人均年收入不低于2800元标准，我国有7000多万贫苦人口。于是，扶贫工作开始面对“最后一群人”的问题。从贫困村的区域特点来看，西部贫困村集中在少数民族地区，中部贫困村集中在山区。实现全面建成小康社会的目标，关键在于解决其重难点，其重点在农村，难点在民族地区，而西部民族地区的贫困地区和贫困人口就是西部民族地区要解决的重难点。

（一）扶贫谁——扶贫资源供需对接的基础

精准扶贫的提出是与以往粗犷扶贫性对应的。扶贫的对象应该是以贫困户为主，但是，自扶贫开发以来，一直存在“低命中率”和“高漏出量”的现象，出现了在贫困县（村）资源外溢、非贫困县（村）的贫困农户又被排斥在政府扶贫资源享受对象之外的问题。[1]这即反映出贫困瞄准机制尚不健全而导致的扶贫对象错位，应扶未扶，扶富不扶贫，扶贫效应不足，结果形成对非贫困户是“锦上添花”而没有做到对最贫困户的“雪中送炭”，这与扶贫的初衷相去甚远。基于共享发展理念的要求，精准扶贫就是要使扶贫方式从以往的粗放型、分散型向精准化、集约化、整体化转变，真正做到扶真贫、真扶贫。防止以往的“假扶贫，扶假贫”。

（二）扶贫对象何以识别——完善贫困人口的识别机制

我国从1980年开始，长期以来，贫困县的农民人均收入是贫困识别的主要指标，但是，这种纯粹技术性的识别方式在识别实践过程中，“贫困指标”成为稀缺的竞争性资源，一些非收入性的因素参与到其中。

从1986至2000年，扶贫瞄准以贫困县为单位，贫困县的确定在某种程度上成为争夺资源的合法性政治博弈。尤其是“贫困县”名义下不断叠加和累积的财政转移支付和优惠政策，导致争取贫困县资格的非正式、不正常竞争，从而将一些真正贫困县挤出。[2]这种竞争的背后是发展资源的竞争和抢夺。

当2000年，贫困识别单位由县又增加了贫困村时，其目的是解决贫困县（村）资源外溢、非贫困县（村）的贫困农户又被排斥的问题，让扶贫资源覆盖到非贫困县的贫困人口，政策要求通过参与式村级指标法进行识别，但是在实际操作过程中，缺乏一定的技术资源和人力资源，难以完成耗时又复杂的识别程序。通过指标式贫困村的划分，在一定程度上提高了扶贫瞄准的精度，但是，村级瞄准难以做到瞄准贫困户，有学者在广西、宁夏、云南等少数民族地区调研发现，扶贫项目对贫困群体的覆盖率为16%，而中等和富裕户的覆盖率分别为51%和33%。[3]以指标式的识别机制，一方面，在技术层面看，导致瞄准识别误差和偏离的原因是上级层层逐级分配指标，从省到县再到乡镇，由于地区不同、自然条件不同、经济发展基础不同，贫困程度不具有可比性，在调研中，由于相对贫困村庄因为指标有限，许多贫困村和贫困户按本乡或本村的贫困程度被识别在获取贫困资源的队伍之外，有一些条件好的村庄中的贫困户在收入、住房以及其他软硬件条件均远远好于一些条件差的村庄的非贫困户。另一方面，从识别体制看，逐级分配贫困村指标的方法是由政府主导的扶贫政策框架中，扶贫资源的竞争又在乡、村一级开始上演。贫困村、贫困户的识别仍然不能排除非正式和不正常竞争的介入，贫困识别是一个政治过程，一个争夺扶贫资源的过程。于是，在这个过程中，就出现了乡镇及村干部采取各种各样的方法和手段争取项目，“跑断腿”争取“跑部钱进”，“磨破嘴”达到“会叫的孩子有奶吃”的目的，经济条件好的村庄往往在资源博弈和项目争取中有更多的人脉、经济优势和经验。最终导致有钱才能当上“贫困村”而拥有更多的发展资源，因穷而排除在贫困村之外造成穷者越穷的马太效应。

精准扶贫的提出就是要克服以往扶贫走形式，看数字的模式。这是“真扶贫”，所谓精准，通俗地讲，就是该扶贫给谁就给谁，这是“扶真贫”，不该扶贫的绝对不浪费资源；精准识别是扶贫资源供需对接的基础，在精准扶贫为确定扶贫对象，给贫困户建档立卡，①以衡量其贫困程度和在此基础上对贫困户进行识别。并对不同地区、类型的贫困生成机理进行详尽的调研、记录并进行分析，便于针对扶贫对象的特点有计划、有步骤、有可行性地进行帮扶。改变以往识别长期固化，又进入无退出，缺乏灵活有效的进退机制，建立扶贫对象的“进入—退出”机制，进一步理清贫困人口动态贫困行为机理，在构建扶贫对象正向退出机制的同时，制定贫困风险防范体系，追踪贫困人口的变化，尽可能防止因病、因学、因其他因素而导致的贫困持续和再次返贫现象的发生。

二、资源的供给者：扶贫主体（WHO）——谁扶贫，何以可能？

精准扶贫，目前不管是理论界还是在实践中扶贫对象的精准问题恰恰是人民更关注的，即“扶贫谁”。相对而言，对扶贫主体的研究不足，“谁扶贫”扶贫的主体是谁，是单一的还是多元的，是靠外部还是内外结合，从扶贫资源的角度看，在精准扶贫中也应注重扶贫资源的“供给侧”研究。

（一）政府在精准扶贫中处于主导地位

基于扶贫工作的公益性特征，普遍认为政府是扶贫的当然主体。的确，任何国家的政府在扶贫开发中都具有义不容辞的责任。扶贫工作意义重大，是政府必须承担的任务和使命。各级政府在扶贫开发过程中拥有公共权力和行政资源，这是扶贫开发工作中特有的具有垄断性资源供给的政治稀缺资源，同时，政府拥有扶贫开发中最多的财政资金支持的经济资源，利用这些资源帮助贫困人口脱贫致富，服务社会经济良好秩序构建，有助于政府部门从行政管理向服务型职能转变，提升政府在社会和民众的公信力。

（二）聚合社会扶贫资源，培育多元社会扶贫主体

精准扶贫工作是要在很短的时间内完成的一项艰巨任务，不能仅仅依靠政府一方承担，需要不断发挥我国社会主义制度的历史经验和政治优势：集中力量办大事。习近平总书记曾强调“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局。”因此，精准扶贫需要社会力量广泛参与，聚合社会扶贫资源，增加志愿者、非政府组织、企业等社会各方面力量参与扶贫开发工作，培育多元社会扶贫主体，建立和完善社会扶贫资源参与扶贫开发的工作制度，拓展扶贫主体的行业领域，鼓励和引导各类企业、社会组织和爱心人士以多种形式参与扶贫开发工作。通过建立良好的激励和进出机制，吸引扶贫人才的积极性和进出的便利性。

在广泛参与扶贫工作的同时，也应防止“一刀切”、“一窝蜂”的教条主义和“运动化”倾向。目前进行的精准扶贫攻坚战，出现无部分各行政事业单位的性质，全员动员，强行指派分配，于是层层向下级部门分割任务，一直到个人来包干扶贫户，扶贫主体的一刀切，部门单位一刀切，专业学科一刀切，职务职级一刀切。没有真正理解“精准扶贫”在扶贫主体上也应精准识别，扶贫供给的主体要有供给的能力和供给资源，如组织资源、资金资源、技术资源、社会人脉资源等。这样的做法，让许多无扶贫资源的部门和个人最终的扶贫方式只能是“捐款”，是一种只扶贫无发展的短期救助，对扶贫对象的帮扶作用并不大。正如在选配“第一书记”和驻村干部时，不仅要考虑其整体素质，又要各级部门调动各方面的资源去支持和完善，尤其是需要获得财政的支持，能积极迅速打开局面的干部，从而在“第一书记”的引领下带出越来越多的致富带头人，让扶贫工作更具有效性、辐射性和可持续性。

（三）整合扶贫供给资源，提高精准扶贫效益

扶贫资源的整合是否科学，直接影响着扶贫的效果，一是，要解决扶贫资源供给中存在着资源结构性分散的问题。在以往的扶贫资源很难形成“一盘棋”，因为各自为政，对资源采取条块分割的管理方式，造成来自于不同渠道的扶贫资源在实施方向、使用区域、项目安排上存在重复和交叉的现象，有些大项目，不能将资源集中起来，就像烧水，柴火不够，不能集中火力，总是在五六十摄氏度，导致打折工程、烂尾工程，因此必需集中资源，精准发力，达到预期目标。二是，要解决扶贫供给资源之间衔接不畅的问题。以往由于扶贫资源的衔接不畅，导致资源使用的无序性和盲目性，如对一个典型的贫困村或户，无论政府或是各种社会慈善组织集中帮扶，可能造成资源浪费。因此需要资源供给主体之间的信息沟通，还需要如资金资源、技术资源、组织资源等各种资源之间相互衔接形成有机链条，从而实现扶贫资源效用的持续发挥。

（四）挖掘内部资源，调动乡村脱贫的内生力量

从扶贫到减贫最终达到脱贫是一项长期而艰巨的工程，农村的扶贫工作需要政府、企业和社会的努力帮扶，但是不能仅仅依靠政府、社会等外部力量来解决，一味地简单输血方式往往会形成“坐、等、靠、要”的惰性思想，甚至少数人反而以贫为荣，以贫为获取扶贫资源的资本，保住贫困帽子，坐享其成，这样只会导致贫困顽疾，贫困难以消除。国家投入的各种扶贫资源来发展农村，最终成为沉没成本，国家财政生产性投入异化为农民消费性支出。

贫困人口是实现自身脱贫致富的主体和关键，调动贫困地区人口投入的积极性和主动性，挖掘村庄内部资源，充分利用村庄内部资源优势，调动乡村脱贫的内生力量。挖掘、调动和整合村庄内部人力资源。在农村村干部、村庄经济能人等就是村庄内的重要内部资源，让这些精准扶贫人才在扶贫过程中发挥其不可替代的作用。让西部民族地区贫困群体同样积极参与到帮贫扶困开发的规划制定、项目建设、项目管理与监督的全过程，对于扶贫对象的意愿和民主权利给予充分的尊重，从而充分调动扶贫对象自我脱贫致富的积极性、主动性和创造性。

从调研的情况看，农户的组织化程度越高，劳动效率越高，越便于脱贫。通过一定经济能力和技术的村民带头致富，然后成立相应的合作组织村民参与促进村庄产业发展，这种发展起来的“内生型”产业要比政府“外生型”推动更有可持续性。农村建立扶贫组织是村民参与村庄公共事务和扶贫工作的必要基础，农民可以将松散的个体资源，通过经济合作社、农民协会等这些组织，整合、配置以提高资源使用效率。然而，由于西部少数民族地区扶贫组织少，没有强有力的组织来扶持，使得村庄产业发展、整存推进、人力资源有效配置等都不能有效开展。

三、资源配置：扶贫措施（HOW）———如何扶贫，何以持续？

精准扶贫中，把扶贫资源与不同的扶贫方式结合起来才能解决扶贫资源的合理配置，进而将扶贫资源的供给者和需求者连接起来，兼顾“谁扶持”和“扶持谁”，将资源的输出口与资源的输入口进行对接，实现扶贫资源在不同地区、不同主体之间的资源合理优化配置。精准扶贫的方式或扶贫资源的配置就是扶贫是给钱还是给政策还是给技术还是改变其思路，因具体情况而异。如果一概而论，搞模式，批量操作，就不叫精准。按照“五个一批”②工程，倒逼扶贫对象、扶贫主体、扶贫资源集中配置以及扶贫发展方式是解决“如何扶”问题的逻辑所在。因此，在西部少数民族地区精准扶贫工作中需要创新思维，在以下方面合理配置扶贫资源。

（一）转变扶贫资源配置方式，从“大水漫灌”变为定向“喷灌”和“滴灌”

扶贫不精准，会导致输入资源的外溢，扶贫资金的沉没，贫困村民只能享受扶贫资源所带来的雁过拔毛后被分割后部分的惠民福利。扶贫资金往往被地方政府挪做他用，或被村庄精英所截取，由于真正用于基础建设或公共产品的资金不足，再加之在建设中监督不力，最终导致贫困村庄的扶贫项目内容缩水，质量低下，村民对国家公信力、基层政府的认可度降低，扶贫预期的经济社会效益和政治效益没有达到。

（二）转变扶贫资源配置内容，从单一的经济资源转变为多元化资源

新一轮的精准扶贫过程中，在扶贫输入的内容上需要改变单一的经济资源，还应加强制度输入，扶贫机制输入，文化资源输入；在扶贫主体上，改变以政府为单一的扶贫主体，还应积极发挥企业、社会的力量，改变以往扶贫资源仅为由外向内的途径，还应努力挖掘、利用和拓展村庄内部的经济、组织、文化和社会资源，并以此为契机，激活、动员和组织村庄内各种发展资源，推动整个村民自治的发展并实现其良性循环，提高乡村治理的水平，达到内外资源良性的互动和沟通，提高内外部扶贫资源的效益。

（三）加大西部民族地区基础设施资源配置

西部少数民族地区往往居于偏远山区、高原，基础设施薄弱，在道路、农田灌溉与生活用水、通讯信号、就医、上学、生产生活等各方面条件的发展基础仍然十分薄弱，发展的起点仍然较低。停留在较低的产业发展水平和农民人均纯收入，对贫困地区帮贫扶困的开发、民众生计生活的改善都投入不足。这对未来西部民族地区农牧业以及经济社会发展的速度和质量是一种严重的制约。国家政府虽然加大对民族地区的扶贫力度，但地方财政自给率不足。因此，需要加大民族地区基础设施建设，改善群众的生产生活条件，不断夯实脱贫致富基础。从基础设施建设的强化着手，逐渐改变过去滞留的“输血式”扶贫方式，才能从真正意义上解决其根本问题。

（四）注重西部民族地区人力资本配置和提升

在传统的扶贫开发工作中，对资金之外的扶贫资源重视不够，少数民族贫困地区，文化教育落后、人才紧缺、经济发展滞后等情况和问题大多都存在，因此，如何强自身、壮筋骨，彻底解决扶贫问题的关键所在是增强并提升自身发展的“内生动力”。习近平总书记说过，少数民族地区贫困有两个原因：一是缺少能引领发展的干部；二是缺少能带动发展的人才。要想内生动力获得提升，合理的发展之路是必须所找的路径，将适应发展的素质和能力得到整体的提高和培育，将扶贫从被动接受转化为主动发展的动力，进而形成其未来持续性发展的能力。处于贫困的主要困惑是其既缺技术又缺人才的缘由，因此，人才才是脱贫致富的关键要素。越是贫穷落后的教育就越难办，但这些地方就更需要办教育、办好教育。在西部民族地区，习近平最关心的问题之一就是如何提升少数民族教育的质量。而关键中的关键和根本是干部能力的培养和素质的提升，因为干部犹如火车头，起着引领、率领和鼓动的作用。

表1 不同区域的扶贫人才选择国家培养方式的比率（单位：%）

数据来源：徐勇、邓大才主编：《中国农村资政报告》（2012年卷）中国社会科学出版社2013年，620页。

华中师范大学中国农村研究院对全国31个省、50个贫困村、222个非贫困村、1157家农户、457位扶贫人才进

行调研。从表1中的调查结果看，东、中、西部地区都是把“提供相应的政策支持与保障”作为国家培养方式的第一位，所以，不管是哪个区域“提供相应的政策支持与保障”是扶贫人才的首选，中、西部需要“培育相关的扶贫组织”排在第二位。因此，对中西部来说，应完善扶贫人才的组织制度，以组织化、制度化的方式对扶贫人才进行培养。

表2进行对“不同区域的扶贫人才面临的最大困难”的对比分析中显示，资金不足是各地区扶贫人才面临的最大困难，不同地区还有各自的相对偏重需要，在中、西部需要比重偏大的是“缺少现代化的管理平台，不能有效发挥自己的专业（资源优势）”，因此，作为贫困人口集中的地区，是国家扶贫开发的重点，中、西部地区应该注重扶贫、脱贫的智力支持，搭建现代化的管理平台，充分发挥扶贫人才的专业和资源优势。

（五）加大西部民族地区农民社会保障兜底的投入

随着城市化进程的加快，农村富余劳动力逐渐向城镇转移，农民外出打工，从事非农业劳动是脱贫可行的路径，从调研的结果看，一般情况下农民的家庭收入比例往往以外出打工者的收入成正比，外出打工者收入越多其家庭就越富裕。在调查走访中发现，贫困家庭大部分是没有劳动力打工的家庭。个体的差异和主观发展意愿的不同，必然要求对西部民族地区的贫困群众实施针对性的精准帮扶。大部分的深度贫困群众往往处于位置偏僻、山大沟深、交通不便的地区，因此，扶贫资源配置难以合理和优化的原因就是由先天的资源劣势所导致的。扶贫项目无法落实，一般经济增长无法有效带动其发展，当前的贫困村中能发挥脱贫致富的带头人少，村庄优秀人才外流，村中所剩就是“老、少、妇、病、残”为主的群体，在目前经济社会不够发达的情况下，我国已经进入老龄型社会，尤其是在自然条件和气候又使劳动力使用期缩短的青藏高原，成为纯粹的消费者提前化，从而出现了未富先老的情况，无形中增大了西部民族地区贫困地区劳动力的负担系数。因此，加大西部民族地区农民社会保障兜底的投入，通过社会保障兜底脱贫一批。

表2 不同区域的扶贫人才面临的最大困难对比分析

精准扶贫作为新时期我国扶贫开发的战略导向，是对接经济新常态、要求扶贫资源优化配置和发展质量提升的政策回应。因此，扶贫资源合理配置在扶贫过程中至关重要。综上所述，在精准扶贫中的扶贫资源要从扶贫资源供给者（扶贫主体）、扶贫资源需求者（扶贫对象）以及扶贫过程中扶贫资源的配置三个方面把握“精准”，合理配置扶贫资源，提高扶贫资源的效益。

注释：

①贫困户建档立卡包括家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效等六个方面内容；贫困村建档立卡包括基本情况、发展水平、基础设施状况、生产生活条件、公共服务情况、帮扶情况和帮扶成效等七个方面内容。

②即通过发展生产脱贫一批；易地搬迁脱贫一批;生态补偿脱贫一批；发展教育脱贫一批；社会保障兜底一批。

［1］吴保国.我国农村现行扶贫开发方式的有效性讨论［J］.中国党政干部论坛，2008（5）.

［2］许源源.中国农村扶贫瞄准问题研究［M］.广州:中山大学，2014：124.

［3］李小云，张雪梅等.我国中央财政扶贫资金的瞄准问题［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2005（3）：23.

D616

A

1007-9106（2017）07-0054-05

* 本文为第一批青海省级智库重点研究项目“村治资源视角下的青海‘第一书记’精准扶贫研究”（课题编号：ZK17013）的阶段性成果。

冯彩莉，女，青海大学马克思主义学院教授、硕士生导师；安着吉，女，青海大学马克思主义学院思想政治教育专业在读硕士研究生；哈生旭，男，青海大学马克思主义学院思想政治教育专业在读硕士研究生。