江苏土地规模流转现状特征及路径选择*

高 珊/江苏省社会科学院

江苏土地规模流转现状特征及路径选择*

高 珊/江苏省社会科学院

近年来，从中央到地方各级政府大力鼓励以家庭农场、专业合作社等形式进行土地规模化、集约化经营。众多利好政策的密集出台，推动有限的土地资源向有能力的经营主体流转，掀起了农村土地规模流转新的热潮，加快农业现代化的实践进程。

一、江苏省土地规模流转现状特征

江苏省不断深化农村土地制度改革，建立健全土地流转服务体系，积极引导农村土地有序流转，促进农业适度规模经营和产业化发展。江苏省土地承包经营的流转制度初步建立，土地经营权的流转行为日渐规范，呈现出由分散流转向规模流转、由粗放流转向高效流转等趋势。主要有以下特点：

规模流转范围不断扩大。江苏省土地规模流转工作进入加速发展阶段，为江苏省农村经济注入了新的动力。江苏省从2008年开始建立农村土地规模流转补贴制度，按照每亩100元的标准对参与土地规模流转100亩至300亩的流出方给予一次性补助。并打造了覆盖省、市、县、乡四级的“七个统一”的农村产权交易市场平台。根据农业部门统计，2016年江苏省家庭承包耕地流转面积已经占总承包面积的60.4%，比2011年增加了19.2个百分点，年均递增率达到8.6%。2016年流转出承包耕地的农户占总承包户的51.1%，流转用于粮食作物的面积占总流转面积的49.9%，分别比2011年上升了15.6%和11.8%。

规模流转主体更加清晰。种养大户、家庭农场和专业合作社等新型经营主体已经成为江苏省土地规模流转的主力军。根据农业部门统计，2016年家庭承包耕地流转入农户和专业合作社的面积比例分别是47.8%、25.3%。2016年江苏省经营面积30亩以上的农户超过30万户，比2011年增加了9.8万户。2016年经农业部认定的家庭农场总量为3.6万个，从事种植业、养殖业、种养结合业占全部农场的比例分别为66.1%、23.5%和7.2%。2016年合作社总数有7.4万余家，入社会员达到近130万个，从事种植业、养殖业和服务业占全部合作社的比例分别为43.4%、27.3%和16.4%。

规模流转方式逐步规范。江苏省专门制订统一的土地流转示范合同文本，由土地流转服务中心和有形市场统一对外发布、指导合同签订。明确提出2016年底前江苏省承包土地确权登记颁证工作基本完成。截止2016年3月底，江苏省共有县级市场62个，乡镇服务中心618个，进场交易的土地流转面积为93.8万亩。根据农业部门统计，2016年签订耕地流转合同份数超过584万份，约占转出承包耕地农户总量的90.8%，签订流转合同的耕地流转面积占总耕地流转面积的80.3%。2016年耕地流转的主要方式包括转包、出租和股份合作三种，涉及面积分别占总流转面积的34.0%、40.8%和17.7%。

规模流转效益有所提高。江苏省土地规模流转对农民增收、农业增效的正面效应逐步显现。规模流转因其面积较大，多以村集体牵头，大部分由流转双方协商完成，江苏省土地流转价格基本稳定在800～1000元/亩。特别是集中连片用于发展优质高效农作物、畜禽养殖和旅游观光等高附加值农业的，土地流转价格更高。土地股份合作社以入股分红的形式也增加了农户的财产性收入。根据江苏省统计局调查，当前家庭农场盈利能力明显高于普通农户，规模为100亩的粮食家庭农场，稻麦两熟一年纯收益可达8～12万元。现代农业园区、农业龙头企业等载体在科技创新、资本引入、人才培训、品牌创建等方面推动规模流转迈上新台阶。

二、江苏省土地规模流转存在的问题

认真审视江苏省土地规模流转的障碍与瓶颈，既是实现农业适度规模经营的重要内容，也是自身发展问题倒逼下的客观要求。尽管江苏省农村土地规模流转已经进入新局面，家庭经营的细碎化格局尚未根本改变，土地流转纠纷、规模经营风险、社会化服务体系不完善等情况依然存在。

土地利用格局有待优化。小农分散经营格局仍然是江苏省农业生产的主要形式。根据农业部门统计，2011-2016年间，江苏省家庭经营耕地规模10亩以下农户占总数的比例维持在92%以上，纯农户占全部农户的比例稳定在40%左右。土地规模流转仍有较大的潜力空间。随着土地确权工作的推进，加之农业剩余劳动力的社会保障还不到位，增加了农户的惜地情绪，细碎化的家庭经营格局有所固化。伴随规模流转的土地整治工程迫在眉睫。因灌排年久失修、田埂路密集、租期到后无法修复耕地原貌等问题，引发了大型农业机械无法下田，规模化社会服务难以开展、流转双方利益受损等问题出现。因生产用房、烘干晾晒场地等配套基建用地指标紧张，规模流转主体发展空间受限。

农地流转市场有待完善。土地规模流转中的历史遗留问题与新问题交织在一起。农村土地二轮承包中仍然存在四至不清、面积不准、现状变动较大、承包土地信息资料不全等老难题。私下流转、口头协议、低价流转、超期流转等现象屡禁不止。土地流转供需双方信息不对称，“流不出”与“转不进”的现象同时存在。农地流转合同还不尽完善，租赁期满后地上附着物处置机制不健全，及时复垦和原样退回责权不清。现有的土地流转保障金制度，数额小，难以形成违约成本；数额大，则增加了大多数资金不充裕的普通经营户压力。缺乏对土地规模流入方的经营能力资格审查、评估准入及合同履行等监督机制。

规模经营风险有待化解。土地规模流转的动力源于规模经营的土地需求。因农业季节性和周期性强，受自然灾害、市场波动等影响大，很多因素难以提前预测。融资风险和经营风险加剧。近期土地租金以及劳动力成本的上升，粮油及其他农产品在价格、品质等方面的国际竞争力逐渐丧失，给规模经营者尤其是粮食规模大户带来了巨大的冲击。容易诱发“非粮化” “非农化”的转向以及退地的风潮。工商资本大规模租赁农地，由于无法回避自身逐利性和有限公益性，一旦投资失败或经营不善，就会导致资金链断裂，投资项目中断。在这些规模经营主体无法应对风险，匆忙撤离农业后，如何保障农地地力不减、农地流转收入不少、农业得以为继的难题，已经摆在各级政府的面前。

社会服务体系有待健全。当前社会化服务体系侧重于生产服务，与新时期规模流转主体在金融、技术、信息、经营管理等方面的综合服务需求差距较大。公益性与经营性农业社会化服务组织的数量不足、水平不高。以农民专业合作社为例，根据农业部门统计，其提供的社会服务还较为单一。就行业门类看，仍以农机占主导地位。2016年江苏省农机合作社数量占服务业总量的比例为62.9%，比2011年上升了3.1个百分点。而植保、土肥及金融保险服务比例分别是18.5%、2.1%和1.0%，比2011年下降了4.5、0.2和0.5个百分点。就经营内容看，购买、仓储和运销服务还显不足，2016年三类合作社数量占总量的比例分别是3.1%、1.5%和4.0%，与2011年相比也有所下降，减少了0.3%、0.1%和2.6%。

三、推进土地规模流转的政策建议

土地规模流转是实现农业规模经营不可或缺的前提条件。就近期而言，受国内外形势的共同影响，江苏省乃至全国的土地规模流转主体及方式、规模经营效益及格局等等都处于新的转折适应期。因利益分配不公、权利纠纷等造成土地流转双方的拉锯反复，甚至出现退地回调。随着农村剩余劳动力的彻底转移与现代生产技术的更新换代，未来土地规模流转及农业规模经营将在现代农业发展中占据主导地位。但这需要制度体系全方位的改善，也需要经济社会的全面进步，不可能一蹴而就，将经历一个相对漫长而曲折的过程。

纵观土地制度的改革历史，从20世纪八九十年代农村集体的规模农业尝试，到如今大户、家庭农场的规模农业实践，都离不开流转制度的变革、生产条件的优化、经营方式的创新及社会服务的完善。循序渐进的引导土地资源规模流转，为农业适度规模经营提供有力的平台支撑，培育各级各类新型经营主体，建立起完备的社会化服务体系。这些不仅是构建以追求质量和效率为目标的现代农业的根本举措，也是改善农民福利，优化农村土地利用格局的重要路径。

渐进引导土地规模流转。现阶段需要赋予农地制度和经营制度新的内涵。进一步明晰农户对家庭承包地使用、收益和流转的权利以及承包经营权抵押、担保的权利。同时，也要为获得土地使用权的规模经营主体确权颁证，立法保护他们土地经营权的合法性和土地流转的有效性。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，并稳定长期股权，确保农户获得增值收益和二次分红的合法权利。制定符合市场规律的各类土地流转价格、流转年限及退出机制，真正保护土地流转双方的切身利益。加强大规模土地流转的监管。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力开展监督检查。避免“一刀切”，及时调整不同规模经营主体的农业配套设施用地标准和优惠政策。

配套规模农业基础设施。树立大农业和大国土观念。对规模流转比例较高的农业地区开展新一轮的农村土地综合整治。鼓励现有家庭农场和种植大户自主开展农田整治。测土配方施肥、植保统防统治、“三品”生产认证等项目向规模流转区域倾斜。允许集中连片整治后新增的部分耕地，按规定用于完善农田配套设施。个别流转耕地面积较大的项目，允许其在项目区域范围外单独立项扶持。降低单个项目治理面积门槛，简化申报程序。探索先建后补、以奖代补等方式，对符合条件的规模经营主体，按照“谁申报、谁实施、谁管护”的原则，将项目建设和管护权一并移交。扩大资金适用范围，财政资金除用于水电路等基础设施建设外，还可对育秧设施、烘干设备等进行适当补助。

培育新型规模经营主体。尽快把新型职业农民纳入城镇职工医疗和养老保险体系，从根本意义上给予职业农民“国民待遇”，在更高起点为新型职业农民的生存发展构筑平台。培育各种类型的新型规模经营，发挥各自的比较优势，加深行业分工和专业化生产。全面推进各类规模经营主体的联合与合作，把新产品、新技术、新装备导入农业生产和土地利用的过程，体现专业化与规模化优势，降低生产成本与提升行业效率。扶持农业内部“一二三”产业的联动发展，培育新的经济增长点，使农业从单纯的种养业向上游、下游、侧边产业延伸。在农业内部形成农工商储运一条龙产业，全面提升农产品附加值和竞争力。提升培训实效，针对不同产业和类型的职业农民分类培训并进行职业技能鉴定。

建立多元社会服务保障。着眼镇村服务一体化和为农服务规模化，围绕规模流转和规模经营，重点培育涵盖土地经营权金融抵押、农产品保鲜储运、品牌打造销售及农业保险等新型服务主体。推进智慧农业建设，将土地流转信息、农业产业信息、农业科技信息、农业物联监控等等大数据集合在一起，为各类新型主体提供“精准、及时、全程顾问式”的信息服务。推动农产品流通方式变革，逐步从销售端向生产端拓展，形成以市场为导向、融合“互联网+”、绿色发展的生产组织方式。促进公益性服务与经营性服务融合。完善以政府部门为主导的公益性农业服务机构，支持科研院所和涉农高校承担科研、技术推广等项目。鼓励各类农业服务组织将各类服务资源整合优化打包，为规模经营主体实施农业综合服务。□

2016年度国家自然科学基金项目（编号：41501188）的阶段性研究成果。