农村集体经营性资产股份合作制改革透视

张利强 董 舒 陈 蓉 张亚平／江苏省委办公厅

农村集体经营性资产股份合作制改革透视

张利强 董 舒 陈 蓉 张亚平／江苏省委办公厅

江苏农村集体经营性资产股份合作制改革已有十多年的探索，具有较为明显的阶段性特征：苏南进入深化改革、创新发展机制阶段，苏中到了巩固改革成果、扩大覆盖范围阶段，苏北处于开展试点、探索路径阶段。基层反映改革遇到了法人地位之困、成员资格之扰、个人股权之缺、持续发展之忧等问题。通过调研，感到还存在两个突出的问题：一个是资产“蛋糕”怎么分，即应拿出多少资产折股量化到人；一个是收益“蛋糕”怎么切，即该拿出多少收益用于股份分红。要根据党中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，抓紧制定江苏的政策文件，深入推进农村集体经营性资产股份合作制改革，抓好清产核资、界定成员、折股量化、发展集体经济等工作重点。抓紧完善相关政策和规定：扩大改革覆盖面，暂不具备改革条件的村，也要做好清产核资、成员身份确认等工作；明确原则上不设集体股，设集体股的应确定集体股所占份额上限，不设集体股的确定公积金、公益金提取比例；将股份量化到人、固化到户作为一条基本要求予以明确；把完善农民集体资产股份权能，作为深化农村集体经营性资产股份合作制改革的重要方向；探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，抓紧研究建立农村基本公共服务清单；研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策。

党中央、国务院去年年底下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确，农村集体产权制度改革要以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向。经过十多年的探索实践，江苏农村集体经营性资产股份合作制改革取得了明显成效，积累了丰富经验，但是对照中央提出的改革要求，对照农民群众的愿望期盼，深化改革的任务依然十分艰巨。

一、基本情况

江苏苏南部分地区较早开展了农村集体经营性资产股份合作制改革的探索。2005年，在总结各地改革做法和经验的基础上，省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》，要求在有一定数量集体资产的村（组）和已经或即将进行撤村改居的城中村、城郊村、园中村，实施农村社区股份合作制改革。到2016年底，全省完成改革任务的村（居）达7047个，占总村数的40%，南京、苏州、扬州、泰州4个设区市已经全面完成量化资产、成立合作社的改革任务。全省共量化集体经营性资产559亿元，累计分红92亿元。

苏南、苏中、苏北各地启动农村集体经营性资产股份合作制改革的时间不同，因此具有较为明显的阶段性特征。

常州市武进区、南京市江宁区进入深化改革、创新发展机制的阶段。武进区在改革覆盖面达到94.6%的情况下，将工作着力点放在规范发展、创新机制、优化管理等方面，主要是引导有条件的合作社逐步退出集体股，将股权以户为单位进行固化管理；完善财务管理、股金分配等制度，强化运营监管；鼓励以镇为单位组建富民集团、联合社等联合发展平台，通过参股、联营、异地投资等方式，促进资产保值增值；探索股权流转管理办法和政经分离的组织管理模式。江宁区在2016年启动深化农村集体产权股份合作制改革工作，一方面在所有村进一步开展清产核资、确权登记工作；一方面选择8个不同类型的村开展深化改革试点，主要是将股权量化到人、固化到户，以户为单位“生不增、死不减”，并探索政经分设。

仪征市、海门市到了巩固改革成果、扩大覆盖范围的阶段。仪征市在2011年开始推进农村集体资产股份合作制改革，到2014年底全市137个村全部组建了村经济合作社（村社区股份合作社）。2015年以后他们着重抓了股权证发放、资产经营管理、规章制度建设、收益分配等环节的完善，引导合作社规范运营、加快发展。海门市在完成农村集体清查资产、界定产权、核实资产价值、登记产权等工作的基础上，于2014年选择20个村（居）开展股份合作制改革试点。

淮安市洪泽区、宿迁市宿城区处于开展试点、探索路径的阶段。洪泽区在2015年选择33个村（居）进行村集体经营性资产股份合作制改革试点，目前试点村基本完成了成员资格界定、集体资产清查、股权证书发放、建章立制等工作，合作社已挂牌运行。宿城区2016年在2个村开展试点并基本完成，当年底已经开始分红。

推进农村集体经营性资产股份合作制改革，涉及广大农民群众的切身利益，关系农村集体经济的持续稳定发展，事关农村改革发展稳定大局，因此各地在改革中都比较审慎稳妥，基本程序、基本做法上有相同之处。主要体现在：一是重视组织领导。县、乡镇、村都成立了改革领导小组，在深入调研的基础上，精心研究制定本地区改革的政策文件和实施方案。村级普遍成立工作筹备、宣传发动、资格界定、清产核资等多个工作小组，制定具体的工作方案和实施办法，保证了改革的有序推进。二是重视政策宣传。积极做好改革前期的宣传工作，村组干部、村民代表、农村党员、老干部等广泛参与，逐户上门发放宣传提纲、讲解政策文件，召开动员大会，让政策规定和改革方案深入人心，努力减少改革阻力，提前化解矛盾。三是重视发动群众。坚持尊重农民、发动群众，充分运用民主协调的办法推进改革。特别是在成员资格界定这个环节上，通过召开村民代表会议讨论决定成员资格界定的具体办法，由村民小组协商决定本小组有资格享有股权的成员，然后再进行公示。四是重视分类指导。在具体问题上给村级留出空间，给村民选择权力。比如要不要设立集体股，只设人口股还是根据人口股、农龄股进行综合配股，实行静态管理还是实行动态调整，成员资格界定的基准时点等等，都由村里根据自身实际和村民意见自主决定，县乡把握好原则和方向，坚持因地制宜，分类进行指导。五是重视规范管理。指导村级选举产生合作社成员代表，召开代表会议，组建理事会、监事会等机构，赋予成员知情权、表决权、监督权和管理权，完善“三会四权”的治理机制，及时建立以合作社章程为基础的管理制度，推动规范化运营。

美丽的甘港村 张捷 摄

二、存在的主要问题

（一）法人地位之困。这是农村集体资产股份合作制改革遇到的一个长期难题，也是基层反映最多的问题。主要原因是农村集体经济组织不属于企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人这四类法人中的任何一类，有法律地位而无法人地位，导致农村集体经济组织无法作为完整的市场主体参与经营。如果采取变通的方法登记为企业法人，合作社将被视为公司企业，开展经营活动需要缴纳所得税、房产税、契税、租赁营业税、土地使用税等十多项税费，负担很重。登记后如果要进行法人或成员变更程序复杂，所有成员签名要前后一致，实际很难操作。此外，合作社与村“两委”人员交叉任职，工作职责不明确，财务账目不分离，并没有成为真正的市场主体。

（二）成员资格之扰。这是改革的关键环节，也是农民群众普遍关注的热点。在不少地方，这个问题并没有随着合作社的挂牌成立而完全化解，有的还成为信访诱因。没有取得资格的人要争资格，像地处仪征市市区的真州镇五一村，历史上因征地撤组而转户口的人，有不少向村里要求获得股权、参与分配。取得资格的人要争分配，有的村民对“生不增、死不减”的做法不理解，或者觉得改制时自己家庭人口少吃亏了，经常提出调整的要求，村组干部感到压力很大。

（三）个人股权之缺。目前合作社成员对集体资产的股份只有分配权，以及家庭内部的继承权。中央要求探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，研究制定集体资产股份抵押、担保贷款的办法，这些问题在大部分地方还没有涉及，更没有破题，合作社个人股权具有很强的福利性色彩，不具备完整性。

（四）持续发展之忧。调研中不少村干部反映，现在村级经营性资产虽然总量不少，但风险低、收益稳的投资项目少，村级集体经济发展的土地等资源日益缩小，对股份合作制改革后如何加快发展、促进资产保值增值感到压力很大。还有的城中村、城郊村反映村级开支压力很大，除了股民分红、村民福利等支出之外，创文明城市、创卫生城市以及植树造林等村里都要花钱，有个村这几年用于创建文明城市的支出就超过了600万元。

除上述困难外，还有两个突出的问题需要引起重视：

资产“蛋糕”怎么分的问题，就是应拿出多少资产折股量化到人。

武进区的大部分村是将组一级的集体资产折股量化到人，而村级集体资产被设为集体股，并不量化到人。全区集体股占合作社总股权的比例达到40%，有的村甚至高达70%。区委农工办的有关人士担心这些集体股产权不清，今后会成为新的模糊产权。仪征市有的村用于股份合作制改革的资产，占经营性资产的比重明显偏低。有个村2012年成立合作社时出资总额只有10.7万元，而当年村集体净资产达到1968.8万元；还有一个村合作社出资总额为135.9万元，占村集体经营性资产的10%左右。改革起步相对较晚的洪泽区情况则不同，高良涧街道洪泽园三村将867.2万元的集体净资产全部量化给合作社成员，东双沟镇青云居委会和岔河镇滨河村，折股量化到个人的资产占集体经营性资产的比重都达到了80%。

收益“蛋糕”怎么切的问题，就是该拿出多少收益用于股份分红。

一般村级集体收益的分配，首先要拿出一块保障村级组织运转、村内公共事务等支出，未设集体股的还要提取一部分公积金、公益金，然后才进行按股分红。目前对村级支出和提取公积金、公益金的比例没有明确规定，各地在实际操作中存在较为明显的随意性。有的村由于集体收入不高使得收益分配不多，也有的村股份分红水平与集体收入水平明显不相匹配。有一个村2016年集体总收入达到366.72万元，确定的可分配收益额为183.65万元，其中又提取公益金152.02万元，用于合作社成员分配的总额是31.62万元，只占可分配收益额的17.2%，占集体总收入的8.6%。另一个村2016年集体总收入是550万元，用于合作社分配的只有18.8万元，每股130元，而且采取的是以代缴新农合个人出资部分等形式，不直接分配到成员手中。

对上述问题，确实有村级开支压力大等客观因素，更主要的是一些村干部主观上对这项改革重要性认识不足，害怕改革后村（居）被架空、话语权被削弱，群众得益受惠了，村（居）工作却难以开展了，因而缺乏“我要改”的主动性、积极性。在下一阶段的工作中，应加大组织动员、政策宣传和改革推进力度，坚持问题导向，突出关键环节，扭转重组建轻规范、重速度轻质量的倾向，确保改革不断取得新的突破。

江南小镇 朱德明 摄

三、有关建议

党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革，党的十八大和十八届三中、五中全会以及中央一号文件都对此提出了明确要求。习近平总书记多次强调，要探索赋予农民更多的财产权利，明确产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素的潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。2016年4月，习近平总书记在安徽小岗村农村改革座谈会上要求抓好农村重点改革，其中第一项就是着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。我们要认真学习贯彻习近平总书记的重要指示，抓紧落实党中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，围绕集体经营性资产改革这个重点，努力确保江苏农村集体产权制度改革走在全国前列。

（一）强化组织领导。推进农村集体经营性资产股份合作制改革，是农村集体产权制度改革的重点，也是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，对完善农村基本经济制度、维护农民合法权益、增加农民财产性收入，有着重要的影响和深远的意义。党中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，是指导全国的一个综合性意见。江苏的改革实践领先于全国，需要结合江苏实际，抓紧研究制定贯彻落实的政策文件。中央文件下发后不久，国务院副总理汪洋出席全国农村集体产权制度改革电视电话会议，对这项工作作出部署要求。建议江苏在深化农村集体产权制度改革的文件出台后，及时以省委、省政府名义召开工作推进会议，进行全面动员发动，推动改革举措的贯彻落实。建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。在基本完成土地确权登记颁证工作之后，各级要把农村改革的重点放在集体经营性资产股份合作制改革上，已经启动的要做好深化、完善、规范的文章，没有启动的要精心安排、拿出方案、有序推进。各级应设立专门的工作经费，统筹安排工作人员，保障改革有序推进。加强政策宣传和舆论引导，进一步统一思想、凝聚共识，积极营造有利于深化农村集体经营性资产股份合作制改革、有利于推进农村集体产权制度改革的社会环境和良好氛围。教育引导广大基层干部正确对待改革，坚决克服“改革会丢权” “改革有难度”的思想认识，勇于担当、知难而进，扎实做好各项工作。鼓励广大农民群众积极支持和参与改革，齐心协力促进农村集体经济发展壮大。

（二）明确工作重点。推进农村集体产权制度改革的目标，是逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。围绕这样的目标要求，推进农村集体经营性资产股份合作制改革应重点做好以下几项工作：

全面开展清产核资。江苏土地等资源性资产确权登记颁证工作已经基本完成，下面要重点开展经营性资产和非经营性资产的清产核资，全面搞清这些资产的存量、结构、分布和运用效益等情况，并分门别类进行登记。在清产核资的基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体。根据中央规定，这项工作要按照时间服从质量的要求逐步推进，力争用3年左右时间基本完成。

科学界定成员身份。要按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，做好集体经济组织成员身份确定工作。各地情况千差万别，要充分尊重农民意愿，探索在群众民主协商的基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。

稳妥推进折股量化。原则上应将农村集体经营性资产全部用于开展股份合作制改革，以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为参加集体收益分配的基本依据。农村集体经营性资产股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，在农村集体经济组织内部进行。

积极发展集体经济。农村集体产权制度改革不能仅仅停留在产权明晰层面，最终落脚点还是要推动集体经济持续发展。要立足地方实际，因地制宜多种形式发展农村集体经济，进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持的集体经济发展机制，通过改革更好更快地促进集体实力的发展壮大。要保护村级集体经济发展的空间和资源，统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，探索在乡镇和县级层面统筹资源、政策、投入，搭建村级集体经济发展的有效平台。

（三）抓紧完善政策。江苏在研究制定深化农村集体产权制度改革的政策文件中，建议对深化农村集体经营性资产股份合作制改革作出一些明确的政策规定：

改革范围。进一步扩大改革覆盖面，有一定数量集体资产的村（组）和城中村、城郊村、园中村等四类地区必须改，村里有资产、群众有意愿的村可以改。对于集体资产较少、暂不具备改革条件的村，也要全面做好集体资产清产核资、集体经济组织成员身份确认等工作，为加强集体资产管理打好基础，为今后开展改革做好准备。

股权设置。由于目前集体经济组织还承担着大量的公共服务职能，基层一般采取设置集体股的办法解决公共事业经费开支。但是集体股在集体组织变更重组时将面临再分配再确权等一系列问题。中央文件明确，“是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。我们认为，在省里文件中应明确原则上不设集体股。对已设集体股的合作社，要引导逐步退出，将集体资产彻底量化到人。村民同意设集体股的，应明确集体股所占份额的上限。不设集体股的，应明确公积金、公益金的提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。

股权管理。对成员的股权实行“生不增、死不减”的静态管理，不仅兼顾了公平和效率，也符合现代企业制度的要求。中央文件也明确，“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。”“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”建议江苏将股份量化到人、固化到户作为一条基本要求予以明确，实行股权静态管理。

股份权能。建议把完善农民集体资产股份权能，作为深化农村集体经营性资产股份合作制改革的重要方向，进一步加大推进力度。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革的试点。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，以及农民持有集体资产股份继承的办法。

理顺关系。探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用，有条件的地方探索实行村民委员会事务和集体经济事务分离，以及村民自治组织和集体经济组织分设。根据国务院最近印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，抓紧研究建立基本公共服务清单，逐步增加政府对农村的公共服务支出，合理划分各级政府的事权和支出责任，减轻农村集体经济组织的相应负担。

强化支持。中央文件明确，农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出，不同于一般经济组织，其成员按资产量化份额从集体获得的收益，也不同于一般投资所得，要研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策。文件还具体提出，“在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。”各地对合作社的税费负担问题反映比较集中，建议江苏在制定文件的过程中，组织有关部门深入研究中央的有关规定，尽快制定出切实可行的具体实施办法。对于农村集体经济组织有法律地位无法人地位的情况，一方面要抓紧推动由县级农经部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动；另一方面在江苏制定农村集体资产管理条例的过程中，应积极争取在地方法规中试点确认法人资格。□