论党纪处分工作原则

陈 振

论党纪处分工作原则

陈 振

2015年10月，中共中央修订印发了《中国共产党纪律处分条例》，对党纪处分工作原则进行了整合提炼，规定了党要管党从严治党、党纪面前一律平等、实事求是、民主集中制和宽严相济五条原则。党纪处分工作原则是整个党的纪律处分工作应当坚持的基本准则，对党纪处分的提出、审理、决定、批准、执行、变更、复议、复查等都具有重要指导意义，需要我们对每一条原则认真领会、准确把握，在实际工作中学习好、运用好。

党纪处分 中国共产党纪律处分条例 工作原则

作者陈振，男，中国社会科学院中国廉政研究中心助理研究员（北京 100732）。

党纪处分是一项非常严肃的工作，政治性、政策性、业务性都很强，对维护党的纪律至关重要，与党员民主权利息息相关。2015年10月，中共中央对2003年制定的《中国共产党纪律处分条例》进行了修订，印发了新的 《中国共产党纪律处分条例》（以下简称 《条例》），自2016年1月1日起施行。《条例》贯彻落实全面从严治党战略部署，对党纪处分工作原则进行了整合提炼，增加了新的内容，提出了新的要求，规定了党要管党从严治党、党纪面前一律平等、实事求是、民主集中制和宽严相济五条原则。党纪处分工作原则是整个党的纪律处分工作应当坚持的基本准则，对党纪处分的提出、审理、决定、批准、执行、变更、复议、复查等都具有重要指导意义，需要我们对每一条原则认真领会、准确把握，在实际工作中学习好、运用好。

一、党要管党、从严治党原则

党要管党、从严治党，是党的建设的一贯要求和根本方针。①习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《中国纪检监察报》2016年5月4日。党纪处分坚持党要管党、从严治党原则。党要管党是指各级党委要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，发挥好领导核心作用，切实履行全面从严治党主体责任，重视党纪处分工作，及时决定或者批准对违纪党员的处分，做好对受处分党员的回访教育，不能一谈到党纪处分，就以为只是纪委的事，一推了之。党纪处分作为一种较为严厉的党内惩戒措施，是管党治党的手段而不是目的，是一种手段而不是全部。党的十八大以来，纪检机关转变执纪方式，从紧盯违法转向违纪，把纪律和规矩挺在前面，对违纪犯错的处理呈现出多元化的解决方式，不再仅仅依靠党纪处分解决所有违纪问题。实践监督执纪“四种形态”是落实管党治党最新要求的具体体现，2015年9月，中央纪委书记王岐山在福建调研时提出，党要管党、从严治党是党组织的日常工作，要运用好监督执纪“四种形态”。 2016年10月，新修订的 《中国共产党党内监督条例》 将监督执纪 “四种形态”第一次写入党内法规，作为党内监督工作的总体要求。监督执纪“四种形态”要求，批评和自我批评、约谈函询要成为常态，党纪轻处分（党内警告、党内严重警告）、组织调整成为违纪处理的大多数，党纪重处分（撤销党内职务、留党察看、开除党籍）、重大职务调整成为违纪处理的少数，严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。2016年12月，中央纪委办公厅印发了《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》，设置了5类56项统计指标，①张磊：《实践“四种形态”有了“晴雨表”》，《中国纪检监察报》2016年12月28日。党纪处分只有5种，仅占“四种形态”总指标的8.9%。党要管党在新形势下有新的任务和要求，各级党委尤其是主要负责同志要敢于担当、管好班子、带好队伍，一方面要加强对党组织和全体党员的日常教育、管理和监督，功夫用在平时，防微杜渐，不能放任自流，等到给予党纪处分才感到惋惜；另一方面要考虑认错悔错改错情节，综合运用党纪处分和组织措施等方式处理违纪问题，注重处理的政治、社会和法纪效果，不能简单给予党纪处分了事。

从严治党在党的十八大以来有了新的发展，全面从严治党上升为“四个全面”战略布局的重要组成部分。全面从严治党是一个系统工程，体现到党纪处分中，主要包括对象从严、程度从严、范围从严、后果从严。对象从严是指既对全体党员和党组织划出纪律底线，管住“大多数”，同时对党员领导干部提出更高要求，狠抓“关键少数”。《条例》有7个条文专门针对党员领导干部，②《中国共产党纪律处分条例》第61条、第68条、第89条、第90条、第92条、第118条、第119条。还有一些条款虽未指明违纪主体，但从违纪构成要件上判断是针对党员领导干部。③《中国共产党纪律处分条例》第80条、第81条第1款、第85条第1款等。程度从严是指《条例》突出党纪特色，将在纪律集中整饬过程中不收敛、不收手作为从重加重处分情形，在分则中增加了对抗组织审查、不如实报告个人有关事项、违规出入私人会所、违背社会公序良俗行为等违纪条款，传递出从严要求的强烈信号。范围从严是指既对常见违纪行为的处分做出规定，也对其他一些违纪行为通过设置兜底条款予以规制，坚决维护党的形象。《条例》在总则中要求，对有丧失党员条件，严重败坏党的形象行为的，应当给予开除党籍处分。《条例》在分则中对其他违反廉洁、群众、工作、生活纪律的行为，都要求视具体情节给予警告直至开除党籍处分。④《中国共产党纪律处分条例》第104条、第112条、第125条、第129条。后果从严是指党员违纪不仅要受到党纪处分，而且因违纪行为获得的经济利益和其他利益也要一并处理。经济利益应当收缴或责令退赔，职务、职称、学历、学位、奖励、资格等其他利益，应当予以纠正。即使是违纪后下落不明或作出处分决定前死亡的党员，因违纪行为获得的利益也要处理。党员的党内外职务也会因党纪处分受到不同程度的影响，例如，党员受到警告处分一年内、受到严重警告处分一年半内，不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。

总之，将党要管党、从严治党原则置于党纪处分工作原则的首要位置，体现了党中央管党治党的新精神，也反映出纪检机关执纪理念的新变化。

二、党纪面前一律平等原则

《中国共产党章程》在总纲中强调，加强组织性纪律性，在党的纪律面前人人平等。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）也指出，坚持纪律面前一律平等，遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外。党纪处分坚持党纪面前一律平等原则，主要包含三方面的内容：一是适用对象平等；二是适用标准平等；三是执纪过程平等。适用对象平等是指不论地位高低、职权大小、党龄长短、在职与否、文化程度、地域差别等，《条例》适用于所有违犯党纪的党组织和党员，党内不允许任何组织和个人有超越纪律之上的特权，不允许存在所谓的“铁帽子王”。党员领导干部特别是高级领导干部触犯了党纪都要处理，而且要比普通党员处理更严。1937年10月10日，毛泽东在给时任陕甘宁边区高等法院院长雷经天的信中就指出：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。”①《毛泽东文集》（第二卷），北京：人民出版社，1993年版，第39页。周永康、徐才厚、苏荣、令计划等党的高级领导干部受到党纪国法严肃处理，充分体现了党纪面前一律平等原则。领导干部的配偶、子女等亲属和身边工作人员也不例外，越是领导干部身边人，越要严于律己，不能利用领导干部的职权或职务上的影响谋求特殊照顾。适用标准平等是指对同类性质、同等程度的违纪行为，应当适用相同的党纪处分，不因受处分党员所在单位、地区、行业的不同而不平衡，防止畸轻畸重、量纪失衡。适用标准平等，首先适用标准要公开明确。《条例》删掉了“比照分则中最相类似条款处理”的规定，根据违纪类型的不同将违纪行为分为违反政治、组织、廉洁、群众、工作、生活六大类纪律，每一类纪律列明了违纪行为的处分规定，对单个违纪行为根据不同情节规定不同量纪幅度，②《中国共产党纪律处分条例》对个别违纪行为规定只有开除党籍处分一个档次，如第45条第1款、第48条第1款等。对共同违纪行为按照所起作用和应负责任进行区分。这不仅有利于纪检机关区别不同情况公正量纪，也有利于党员事先明确违纪底线，预期违纪行为的不利后果。其次，适用兜底条款要慎重。随着经济社会的不断发展，违纪行为的表现形式会越来越多，为维护党内法规的严肃性和相对稳定性，《条例》设置了一些兜底条款，适用时要贯彻平等原则，不能因人而异、选择性适用，必须结合有关政策和执纪实践把握好适用标准。适用兜底条款要坚守纪律底线，既不能宽松软，把本应给予党纪处分的行为以无适用依据为由“降格”处理，也不能过严失当，把本不构成违纪的行为通过适用兜底条款“升格”处理。为加强宏观指导，统一量纪标准，对执纪实践中出现的新情况新问题，可以积累经验，由中央纪委适时出台有关兜底条款具体适用《条例》的解释，各省、自治区、直辖市党委也可以结合实际情况制定单项实施规定。例如，新疆维吾尔自治区党委制定印发了《关于严肃反分裂斗争纪律的规定》，明确了反分裂斗争纪律的38种违纪情形和处理规定，其中涉及共产党员个人行为的情形35种。第三，适用特殊条款要严格。《条例》第17条设置了特殊减轻处分条款，即根据案件特殊情况可以在规定处分幅度以外减轻处分，适用该条款时要严格依照程序审批，适用范围上也要严格控制。 除 《条例》 第32条、第33条规定的情形一律不能适用该条规定外， 《条例》 中规定只有开除党籍一个处分档次的违纪行为，原则上不能适用该条规定。③参见钟纪晟：《醉酒驾车被判处刑罚 应如何给予党纪政纪处分》，《中国纪检监察报》2016年3月9日。执纪过程平等是指纪检机关执纪人员在党纪处分中要有坚强的党性，严肃公正执行《条例》，用好手中的纪律戒尺，不断提高把握政策的能力和水平，不能违反工作程序，不能滥用职权，更不能利用党纪处分之便徇私情、徇私利，亵渎纪律的尊严。对应当给予党纪处分的不处分或应当给予重处分的给予轻处分，以及利用党纪处分打击报复的，要严肃追究相关人员的责任。

三、实事求是原则

“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”①习近平：《在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话》，《人民日报》2013年12月27日。党纪处分坚持实事求是原则，主要包含三方面的内容：一是以事实为依据；二是以党纪国法为准绳；三是敢于纠错。以事实为依据是指给予党纪处分所依据的事实，不能主观臆断、偏听偏信，要坚持调查研究、多方求证，还原事实真相，做到事实清楚、证据充分，符合客观实际，经得起历史和人民的检验。收集证据不能预设条条框框，更不能好大喜功、选择性调查取证，必须全面、客观，既要收集对被审查人不利的证据，也要收集对被审查人有利的证据，形成相互印证、完整稳定的证据链条。《准则》明确提出，建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。为最大限度调动广大党员干部干事创业特别是攻坚克难的积极性，有必要对违纪错误和一般性错误进行详细区分和仔细甄别。“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”②习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016年5月10日。以党纪国法为准绳是指对违纪行为定性量纪时，要依据党章、其他党内法规和国家法律法规，准确认定违纪性质，恰当研提处分档次。与纪检机关监督执纪工作以党规党纪为准绳有所不同，认定违纪性质，不仅要看是否违反党章和其他党内法规，也要看是否违反国家法律法规。《条例》界定违纪行为时就提到“违反国家法律法规”，并设专章对违法犯罪党员的党纪处分做了规定，强调纪在法前、纪法分开的同时，也要求做到纪法衔接、形成合力。为更好指引、规范党组织和党员的行为，《条例》共有22条29处提及“违反有关规定”或者“不按照有关规定”等，这些规定均有具体规范，有的是党内法规，有的是国家法律法规，在认定这些条文所涉行为是否违纪时，首先看是否违反有关规定，如果没有则不能认定为违纪。例如，《条例》第68条对党员领导干部违反有关规定组织、参加自发成立的老乡会、校友会、战友会等行为规定了党纪处分。这里的“违反有关规定”是指违反中共中央纪委、中共中央组织部、总政治部印发的《关于领导干部不得参加自发成立的“老乡会”、“校友会”、“战友会”组织的通知》（2002年4月4日）等规定。③参见中央纪委法规室编：《〈中国共产党纪律处分条例〉“有关规定”速查》，北京：中国方正出版社，2015年版，第22页。敢于纠错是指对违纪事实认定错误、党纪依据适用有误、党纪处分明显不当的，应当及时予以纠正、消除影响并追究有关组织和人员的责任。对此，十八届中央纪委七次全会通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》要求，开展“一案双查”，对审查结束后发现立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误，纪检干部严重违纪的，既追究直接责任，又追究领导责任。对党纪处分不服的申诉，不得压制，必须按照全错全纠、部分错部分纠、不错不纠的原则处理。党组织作出党纪处分决定后，司法机关、行政机关等依法改变原生效判决、裁定、决定等，对原党纪处分决定产生影响的，党组织应当重新作出相应处理。

四、民主集中制原则

民主集中制是党的根本组织原则，党纪处分坚持民主集中制原则，主要包含三方面的内容：一是集体讨论决定；二是执行处分决定；三是保障党员权利。集体讨论决定是指实施党纪处分，应当按照规定程序经集体讨论决定，不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准。例如，审查组对被审查人提出党纪处分建议应当经过集体讨论，经过讨论仍有较大分歧、不能一致时，应以审查组组长意见为准，但对不同意见应在审查报告中作适当反映，或另以书面形式反映。移送审理后，审理部门要集体审议违纪案件，在民主讨论基础上形成处理意见，审理报告报纪检机关主要负责人批准后，提请纪委常委会会议审议。给予党员党纪处分，除特殊情况外，①根据1996年3月5日《中共中央纪委关于对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解的答复》，“特殊情况”是指以下几种情况：1.确有违纪问题应给予党纪处分的党员，其工作的秘密程度较高，或其违纪问题涉及的秘密程度较高，不宜由基层党组织讨论的；2.确有违纪问题应给予党纪处分的党员，其所在的基层党组织瘫痪，或该基层党组织领导人同违纪问题有直接牵连的；3.已查明某党员确有违纪问题应给予党纪处分，而其所在的基层党组织拒不处理或故意拖延不作处理的；4.确有违纪问题应给予党纪处分的党员，原来所在的基层党组织被撤销或合并，无法由原基层党组织和新单位党组织作出处理的；5.跨地区、跨单位的集团性违纪案件中确实需要由这些地区、单位共同的上级党组织一并作出处理的；6.遇到各种紧急情况，需要迅速作出处理的；7.其他省级或省级以上党组织认为必须直接作出处分决定的情况。必须经过支部大会讨论决定，报党的基层委员会批准；如果涉及的问题比较重要或复杂，或给予开除党籍处分，应分别不同情况报县级或县级以上纪委审查批准。对党的中央委员会和地方各级委员会的委员、候补委员，给予党纪重处分（撤销党内职务、留党察看、开除党籍），必须由本人所在的委员会全体会议三分之二以上的多数决定。特殊情况下可先由中央政治局和地方各级委员会常务委员会作出处理决定，待召开委员会全体会议时予以追认。党的十八大以来，十八届四中、五中、六中全会先后审议通过了四川省委原副书记李春城等20名中央委员、中央候补委员严重违纪问题的审查报告，并对中央政治局之前作出的处分进行了确认。执行处分决定是指上级党组织对违犯党纪的党组织和党员作出的处理决定，下级党组织必须执行。执行党纪处分决定的机关或者受处分党员所在单位，应当在六个月内将处分决定的执行情况向作出或者批准处分决定的机关报告。党组织不按照规定落实党纪处分决定中关于被处分人党籍、职务、职级、待遇等事项，情节较重的，对直接责任者和领导责任者要给予党纪处分。保障党员权利是指党组织讨论决定党员的党纪处分时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为其作证和辩护。处分决定所依据的事实材料必须同本人见面，听取本人说明和申辩。党员对党组织给予本人的处分不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员认为党组织给予其他党员的处分不当的，有权逐级向党组织直至中央提出意见。在执纪中应当慎重把握好对抗组织审查行为与正常行使申辩、申诉权利的政策界限。被审查人在接受组织审查时，对违纪事实、行为性质等提出的合理辩解，不属于对抗组织审查行为，组织应该认真听取。②参见钟纪晟：《如何认定处理“对抗组织审查行为”》，《中国纪检监察报》2016年6月22日。

五、宽严相济原则

《中国共产党章程》规定，党组织对违犯党的纪律的党员，应当本着惩前毖后、治病救人的精神，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育直至纪律处分。党纪处分坚持宽严相济原则，主要包含三方面的内容：一是该宽则宽；二是当严则严；三是纪严于法。该宽则宽是指本着教育、感化和挽救大多数的原则，对具有主动交代、检举揭发、挽回损失、认错悔错改错等情节的违纪党员，可以从轻减轻处分，根据案件特殊情况，经过严格审批还可以在规定处分幅度以外减轻处分。《条例》第18条规定，对于应当给予警告或者严重警告处分的违纪党员，具有规定的从轻减轻处分情节的，可以给予批评教育或者组织处理，免予党纪处分。相反，如果是“假交代、真隐瞒”“假上缴、真贪污”之类的欺骗、对抗组织的恶劣行径，按规定则会从严、从重处分。①参见孟祥夫：《骗取组织信任“罪加一等”》，《人民日报》2016年6月28日。共同违纪中，对不明真相的参加人员，经批评教育后确有悔改表现的，可以免予处分或者不予处分。②《中国共产党纪律处分条例》第48条、第50条、第54条、第55条、第56条、第58条。该宽则宽是党纪处分范围内的从宽，并不能纪法不分，混淆纪律责任和法律责任的界限，甚至以党纪处分代替刑事处罚或行政处罚。该宽则宽与实践监督执纪“四种形态”没有必然联系，二者虽然目的一样，但前者是党纪处分的运用规则，后者是落实全面从严治党要求的具体举措，不能为了实践“四种形态”而无原则从宽，尤其要防止以退款、谈话代替纪律处分。面对依然严峻复杂的反腐败斗争形势，既要减少腐败存量，又要遏制腐败增量，该宽则宽并不意味着对腐败存量可以姑息迁就、既往不咎。当严则严是指本着打击和孤立极少数的原则，要重点审查不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部，三类情况同时具备的是重中之重。中央纪委监察部网站2015年以来发布的72份中管干部党纪处分通报中，有46人“十八大后仍不收敛、不收手”。③参见何艳：《争在朝夕，落在方寸》，《中国纪检监察》，2016年第20期。对于“四风”和违反中央八项规定精神的问题，则是优先查处，坚持点名道姓通报曝光，越往后执纪越严、处理越重。《准则》要求，党员必须对党忠诚老实，说老实话、办老实事、做老实人，如实向党反映和报告情况。存在违纪问题的党员干部，不如实向组织交代问题，甚至向组织提供虚假情况，掩盖事实的，是根本没有把组织放在心上，一定要严肃处理。违纪党员同时具有从轻减轻和从重加重处分情节时，要按照法定情节优于酌定情节的原则，综合分析其主要趋向，做出从严或者从宽的判断。纪严于法是指《条例》去除与国家法律法规重复的内容，尊崇党章、细化纪律，突出政治纪律和政治规矩，对党员干部提出比普通公民更高的要求，划出不可触碰的纪律底线，体现党的先进性和纯洁性。在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的，应当先作出党纪处分决定，再移送行政机关、司法机关处理。有刑法规定的行为，虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。党员被依法逮捕的，应当中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利。违纪行为涉嫌犯罪的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。党员犯罪，因故意犯罪被依法判处刑法规定的主刑（含宣告缓刑），被单处或者附加剥夺政治权利，或因过失犯罪被依法判处三年以上（不含三年）有期徒刑的，应当开除党籍。党员因违法犯罪被司法机关先行处理的，党组织要及时办理党纪处分手续，不能让一个丧失党员条件的人继续玷污党的形象，败坏党的声誉。2016年，在狱中服刑的1.8万名“党员”均被依规依纪开除党籍，制定《关于进一步规范对涉嫌违法犯罪党员作出纪律处分工作的意见》，从源头上解决了“带着党籍蹲监狱”问题。④参见王岐山：《推动全面从严治党向纵深发展 以优异成绩迎接党的十九大召开——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告》，《人民日报》2017年1月20日。

责任编辑：凌 雁