党员领导干部“一家两制”问题探析*

徐 友 龙

党员领导干部“一家两制”问题探析*

徐 友 龙

规范“一家两制”是扎紧制度笼子的重要举措，是全面从严治党、依法治权的重大战略思想在实践中的延伸和具体化。“一家两制”问题的本质在于“背后的利益冲突和利益输送”，实践证明，根治“一家两制”的弊端，不能“头疼医头”，要认真审视现有规范“一家两制”制度不够具体仍有监管真空的现实，强化公开与透明是规避“一家两制”滋生腐败问题的基石的基本理念。在全面从严治党、深化党的制度建设背景下，应进一步阻断“一家两制”隐蔽的利益输送纽带，需要完善制度设计：一要完善个人事项报告配套制度，二要形成个人事项核查、适当公示和结果使用等制度“闭环”，三要进一步明确对“关键少数”领导干部的相应规范制度，四要规范领导干部离职或退休后到企业任职相关制度。

一家两制 从严治党 个人事项报告

作者徐友龙，浙江省社会科学院副研究员，浙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员（杭州 310007）。

党的十八大以来，中央巡视机构对沿海一些发达地区及中央一些国家机关、团体和国企等单位党员领导干部“一家两制”造成利益冲突问题的反馈意见，引起各方舆论的高度关注。新修订的 《中国共产党纪律处分条例》， 在党员干部廉洁纪律方面的规定，摆脱了过去只规避家属“经商、办企业”这一形式的窠臼，而更多关注是否存在“利益输送”实质，革新了过去“头疼医头”的模式，为防止“一家两制”弊端指明了方向。但根据以往经验，在猛药去疴、刮骨疗伤的基础上，仍然需要“长效药”予以根治。新形势下，我们有必要深入探讨：对于巡视组所反馈的“一家两制”问题，应如何正确认识并明确界定其基本要求；“一家两制”何以成为问题，解决好这一问题的切入口又在哪里？回答好这些问题，是回应社会关切，加强党的制度建设的热点焦点难点之一。

一、“一家两制”问题的症结与历史性对策的局限性

（一）症结：隐蔽的利益冲突和利益输送

尽管民间早有此说法，但“一家两制”的提法在官方文件中出现尚属首次。在“资源小省”发展为“经济大省”的浙江，其活力的源泉在于市场机制。自改革开放至今，浙江的党员干部家庭，特别是在民营经济最为发达的温州地区，家庭成员一方在党政机关任职，另一方在所谓的“体制外”经商、办企业的现象相较于全国更为普遍。而如果更宽泛地将概念放宽到另一方在企业任职，则几乎是司空见惯；如果再将范围放大到“家族成员”或“家庭亲属”，则几乎无一能“幸免”。这其中，大部分应该可以认定为“合规”情形。

2014年底，中央巡视组在对浙江的巡视反馈中指出，浙江“领导干部‘一家两制’、利益输送出现新的表现形式，手段隐蔽”，同时建议“妥善研究应对领导干部‘一家两制’造成利益冲突问题，明确界定基本要求，扎牢制度笼子”。仔细研读，这份简要的通报，传递出的信息内涵却是丰富的，指向也是明确：第一，“一家两制”不是新事物，而是早已存在，但是目前出现了“新的表现形式”；第二，“一家两制”之所以成为问题，焦点是其背后所隐蔽的“利益输送”；第三，对“一家两制”问题的处理，建议要明确界定其要求，进一步予以制度化的规范。从这个角度上说，“属于‘一家两制’的官员并不一定就是贪官，但‘一家两制’很可能导致出现潜在的利益输送”①贾世煜：《13个巡视点普遍存在“官商勾结”》，《新京报》2014年11月5日。，这正是焦点所在。如果缺乏规范管理，就容易形成利益链条。即中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长高波所认为的：“体制内的人通过公权力为体制外亲属的生产经营活动提供‘帮助和支持’，而体制外的人则通过金钱的力量为体制内亲属的升迁、调动提供便利，以攫取更大的利益。”②《中央巡视组巡视中都会锁定哪些反腐标靶》，《现代金报》2014年11月6日。作为同样受到关注的上海市，在2015年5月出台了《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》，明确今后上海市级领导干部的配偶不得经商办企业，其子女及其配偶不得在上海经商办企业。值得关注的是，这项规定的出台规格很高，系由中央深改领导小组讨论通过。③《上海：抓“关键少数” 破“一家两制”》，《领导决策信息》，2015年第19期。

（二）经验：“一家两制”的弊端不能“头疼医头”

实际上，对于党政机关领导干部的子女、配偶等经商、办企业问题的规范和防范，在我国已经有三十多年的历史。早在1984年1月，党中央、国务院就出台了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》。这个制度所禁止的对象，是“党政机关和党政干部”。次年，中央纪委就发现有不少党政机关领导干部在本人被明令禁止后，其子女、配偶开始从事商业活动。“他们利用自己的特殊身份和社会关系，参与套购国家紧缺物资，进行非法倒买倒卖活动，已经引起群众的不满，严重地损害了党的威信，损害了党政机关领导干部在群众中的形象”。于是，紧接着，在1985年5月，党中央、国务院又出台《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》，明确“凡县、团级以上领导干部的子女、配偶，除在国营、集体、中外合资企业，以及在为解决职工子女就业而兴办的劳动服务性行业工作者外，一律不准经商。”

当时采取的措施，是完全“禁止”。但从执行和操作情况看，完全“禁止”领导干部子女、配偶经商、办企业的要求，与市场化改革、社会化就业的实际不符。况且最近一些年，浙江、广东等地都探索了畅通企事业单位人才，包括民营企业管理人员进入公务员队伍的干部选拔机制，尽管还处于探索和初兴阶段，但确实有利于社会流动和人尽其才、才尽其用，在本质上既符合马克思主义“人的自由而全面发展”理论要旨，也符合国际惯例。2001年2月，中共中央颁发《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》，对省（自治区、直辖市）、地（市）两级党委、政府主要领导干部配偶、子女在该领导干部任职地区个人从事经商办企业活动作出规定，由过去的完全禁止（实际上也无法完全禁止）明确为“五个不准”，包括房地产、广告、律师事务所、娱乐业以及与公共利益发生冲突的经商活动。随着时间的迁移，该决定的内容演变为《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第五条的部分内容。至此，关于领导干部配偶、子女经商、办企业活动有了原则上明确的限制。但是，由于利益输送的隐蔽性，这些不断根据实际情况跟进的制度和办法，依然没有遏制这一现象的蔓延，很显然，头疼医头，不能根治“一家两制”背后暗流的弊端。

（三）警惕：“一家两制”现有制度规范仍有规避空间

在党员领导干部家庭中，是否允许其配偶、子女及子女的配偶经商、办企业？在市场经济环境下，这个问题的答复应该是肯定的，但有明确限制，即必须遵从《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。2010年1月施行的该《准则》第五条明确指出，党员领导干部“禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益”，不准有：“为配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件，或者党员领导干部之间利用职权相互为对方配偶、子女及其配偶以及其他亲属经商、办企业提供便利条件”；“允许、纵容配偶、子女及其配偶，在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动，在本人管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务”；“允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后，到本人管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动”等多项禁止性情形。

从法理上分析，我们可以将以上情形以外的“一家两制”认同为合规，但事实上，从巡视情况来看，违规的远非以上限制情形所能涵盖。而在社会化就业的大背景下，“一家两制”中“违规”与“合规”现象的并存，给各种利益输送提供了浑水摸鱼之机。从近些年中央巡视和纪检部门查办的案件来看，家庭成员中一方在党政机关或国有企业等担任一定领导职务，另一方违规经商、办企业，或以隐匿方式实际控制企业，领导干部利用职权为亲属谋利；或领导干部利用职权，为在银行、保险等金融机构任职的亲属实现利益输送；或其亲属虽“合规”在外地经商办企业，却是通过领导干部的公权力与其他地区的公权力交易，再辗转兑现，“洗”成“自家人”的利益等现象不在少数，存在不少监管真空。

二、公开与透明：规避“一家两制”滋生腐败问题的基石

在“一家两制”问题受到关注的三十余年里，一直有另一个敏感议题与其如影相随，那就是对官员的财产申报及公开制度的热议。

早在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌明确提出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”①参见《李成瑞：官员财产申报已提22年》，《华商报》2009年3月13日。1988年，国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划，但未能实际进入立法程序。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。1997年，出台《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，提出把“本人、子女与外国人通婚以及配偶、子女出国（境）定居的情况”作为领导干部应当报告的事项之一。2000年，中纪委决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年，中纪委和中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。2004年，在第十五次人大常委会会议上，将财产申报制度写入公务员法问题列入了议题。2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》在十届全国人大常委会第十五次会议上获得通过，并于2006年1月1日起开始实行，但未能就官员财产公布作出明确规定。2006年，出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规颁布实施。当年“两会”上，全国人大代表韩德云提交《关于建立公务员财产申报法》的议案，此后连续七年（截至2012年），他每年参加全国人民代表大会，均会提出关于建议官员财产申报制度的议案。2007年，国务院常务会议于1月份通过《政府信息公开条例》，也未将官员的财产等个人情况列为政府必须主动公开的信息；9月份国家预防腐败局正式挂牌，有关人士曾表示：“正在抓紧研究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度。”

2008年1月20日，国家统计局原局长李成瑞、北大教授巩献田等50多位退休高官和学者联名，向全国人大、全国政协等国家机关提出“关于尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书”；5月25日，阿勒泰地区纪委出台一份名为《县（处）级领导干部财产申报规定（试行）》的文件，规定全地区县（处）级以上官员都要申报财产。2009年1月1日起，新疆阿勒泰地区率先在全国试行官员财产申报制度。随后，浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川和青铜峡等地，也陆续开展了包括官员财产申报、公示在内的领导干部个人事项公开试点。2009年9月，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》发布，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入党员领导干部报告个人事项内容。2010年7月11日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。和此前版本相比，此次规定新增了住房、股票投资以及子女海外工作和投资的内容，且将监督范围从处级以上干部扩展到副处级以上干部，真正意义上全面实行了领导干部财产申报制度，不过并没有明确相应的组织核查制度，公开的范围也仅仅是组织掌握。党的十八大尤其是三中全会后，中央纪委提出了要“着力健全领导干部报告个人有关事项等制度”。明确了“推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国境等有关事项公开制度的试点，抓紧制定领导干部个人有关事项报告抽查核实办法，加强报告核查结果的运用和违规惩戒力度”。中国特色的领导干部个人有关事项报告制度，在近二十年的探索实践中逐渐走向成熟，成为全面从严治党、深化党的建设制度改革、深入推进党风廉政建设过程中一项重要的制度成果。

目前，国际上不少国家已经建立或执行少数重要官员（政务官）的财产公示制度。从这些国家的经验看，财产公示制虽不是反腐败的“降龙十八掌”能一招制胜，却是制度反腐的重要基石。近年来，一些地区推行新提任领导干部有关事项公开制度试点工作。作为民营经济发源地，浙江省的制度反腐工作自我加压，温州、台州等地几年前即开始推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国等有关事项适当范围内公开制度的试点工作，为下一步扩大该制度的实行范围积累了经验。

三、进一步完善防范“一家两制”利益输送问题的制度设计

（一）完善个人事项报告配套制度

党的十八届三中全会明确提出，要认真执行个人有关事项制度，并开展抽查核实工作，如果填报的和实际情况不一样，就要搞清楚为什么，不能糊弄党组织。

现有个人有关事项制度规定报告的主体包括“县处级以上领导干部和国有企事业单位领导班子成员”， 2014年，全国向组织报告个人有关事项的领导干部达150万名。个人需要申报的事项多达14项，像涉及“家事”方面的婚姻变化情况、配偶子女从业情况和涉及“家产”方面的房产、投资等情况，房产信息要细化到具体地址和交易价格，在本人、配偶、共同生活的子女房产情况一项中，关于房产来源，还需写明是购买、集成、接受赠与还是其他来源。2017年开始，领导干部报告个人有关事项和个人有关事项报告查核结果处理等配套制度更加完善、规范和更具可操作性。由此可见，我国的个人事项的报告其实是家庭重大事项的如实报告，关注家庭情况是这项制度的特色，同时也是倒逼着解决“一家两制”、“利益输送”问题的重要入手。

目前，在全面执行报告制度的同时，应从以下几方面完善配套政策：第一，要加强社会信用体系、企业信用体系、个人信用体系建设及其大数据的归集和共享，为掌握社会成员特别是领导干部群体家庭财产变化和企业信息提供技术支撑；第二，要加强对党员干部申报个人事项的专门培训，做到每一名党员特别是领导干部对各栏目填报内容、含义的准确理解，以便精细执行，避免制度严苛难以落实或“打倒一片”。第三，对领导干部家属有经商办企业的，要选择在合适的范围内公开其业务范围、企业经营年报，对存在利益冲突的要主动接受问询；第四，要在干部个人年收入基础上，逐步新增家庭总收入和家庭年收入项目的申报；第五，应严格按照相关法律法规要求，加大对行贿人员的打击力度。

（二）形成个人事项核查、适当公示和结果使用等制度“闭环”

近年来，组织部门已经将干部申报事项的随机抽查比例由3%-5%提高到10%，以增强报告制度的约束性。同时实行干部选拔任用“凡提必查”制度，对拟提拔为副处级以上干部人选、拟列为副厅级以上后备干部人选以及转任重要岗位人选等，一律进行核查核实。修订完善领导干部个人有关事项汇总综合、抽查核实、结果处理等配套制度，逐步形成中国特色的领导干部个人有关事项报告制度体系。

中央党校教授辛鸣分析认为，目前所做的努力，都为逐步形成中国特色的领导干部个人有关事项报告制度体系构建了一个很好的框架，也为进一步实现信息向社会公示准备了条件。在做好个人事项报告制度建设的同时，还需要解决“只填报不核实”的问题，进一步完善个人事项报告制度的建设。对以上三类干部人选，第一，建立干部诚信档案。要求领导干部如实填报个人有关事项。对查核发现不如实填报的情况，逐一进行登记，作为考核评价、选拔任用干部的重要依据。第二，研究细化抽查核实结果处理政策。重点针对故意欺瞒组织、不如实报告的行为，以及家庭房产、收入等“合法性”存疑的问题，明确政策界限，细化处理规定，既让各级领导干部有章可循，又对刻意隐瞒领导干部形成震慑。第三，强化责任追究。对党委（党组）及其组织人事部门运用抽查核实结果的情况定期进行检查，发现存在未经核查就提拔重用干部，或核查发现存在明显问题不按规定处理的，要严肃追究党委（党组）及其组织人事部门有关人员的责任。第四，在时机成熟的情况下，对新提拔任用的，要探索任前核心内容向社会公开制度。特别是存在“一家两制”情况的，不仅要把经营历史，经营范围，经营状况向单位内部公开，还要接受社会的监督。①参见《“扩大抽查比例”凸显威慑作用 “凡提必查”严防“带病提拔”——领导干部个人有关事项报告制度“新安排”威力有多大？》，新华网，2015年3月25日。

（三）进一步明确“关键少数”党员领导干部的相应规范制度

在全社会的信息化建设尚不完善到位的背景下，根据中央从严治党、依法治权精神，应重点突出，对厅级副职以上和其他省管干部这一“关键少数”，抓紧出台重要领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业（包括担任民营、外资企业高级职务）行为的规范性规定。第一，明确省部级领导干部配偶不得经商办企业，其子女及其配偶不得在管辖的地区或业务范围内经商办企业；第二，明确省厅级正职、地市和县（市、区）党政正职、省管企业正职等重点管理岗位的领导干部，其配偶不得经商办企业，其子女及其配偶不得在领导干部管辖的地区或业务范围内经商办企业，不得在省内从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动；第三，明确政法系统的领导干部执行以上规定外，严格执行各级法院、检察院领导班子成员配偶、子女在省内从事律师、司法审计、司法拍卖职业的，实行“一方退出”的制度；第四，对上述“关键少数”以外，但是存在“一家两制”情形的其它领导干部加强监察巡视，特别是应将家庭成员的经营范围等也纳入纪检监察工作的视线内，对于存在明确利益输送的要坚决查处，对于存在嫌疑的要明确纠正，对于不存在利益冲突的，要给予及时澄清，以回应社会关切，维护干部正当利益。

（四）规范领导干部离职或退休后到企业任职相关制度

针对近些年来，沪深两市上市公司中存在一些高官退休后“入市”担任独董等情形，应及时加强规范，并通过从严执行党纪处理等措施，确保制度刚性落实。一方面，应从竞业禁止的角度，借鉴法官、检察官离职后担任律师的制度，规定任何高官在退休或离职后一段时间内，不得担任其任职期间主管领域的企业职务；另一方面，担任与原业务工作无关的上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事的，须按照有关规定履行相关程序，并从上市公司信息公开的角度，明确规定对独立董事的薪酬和其他福利、报酬进行详尽的公告，并将此做法延伸运用到非上市企业任职情况上。

规范“一家两制”是扎紧党员领导干部廉洁纪律制度笼子的重要举措，是全面从严治党、依法治权重大战略思想在实践中的延伸和具体化。只有把党员领导干部的家里人、身边人纳入到组织监督管理的瞄准镜当中，以权谋私、权钱交易、利益输送的空间缝隙才会相对减小，“一家两制”背后的腐败趋向才能得到有效遏制。

责任编辑：孙艳兰

*本文系浙江省社会科学院立项省委省政府重大决策理论支撑课题“党员干部‘一家两制’问题研究”（20152D2C04）的研究成果。