法治中国历史进程中的经验教训——社会主义曲折探索时期社会主义法制建设述评

王 会 军

法治中国历史进程中的经验教训
——社会主义曲折探索时期社会主义法制建设述评

王 会 军

我国社会主义曲折探索时期（1957-1976）的社会主义法制建设，发展与偏离不时交织在一起，经历了由交织至初步纠偏，直至完全偏离、严重破坏的历史过程。这一时期的社会主义法制建设含蕴着我国原初的法治建设的宝贵经验教训，认真反思这一法治中国历史进程中不可忽视的阶段，并以此为镜而不重蹈覆辙，从而真正使之对法治中国建设有所助益。

法治中国 社会主义法制 经验教训

作者王会军，男，浙江省教育技术中心副研究员，中央党史专业博士（杭州 310002）。

我国社会主义曲折探索时期（1957-1976）的社会主义法制建设是法治中国历史进程不可不正视的重要阶段。1957年到1976年间中国先后经历了整风运动、反“右”斗争、“大跃进”运动、人民公社化运动和“文化大革命”。其间社会主义法制建设曲折发展，发展与偏离不时交织在一起，经历了由初步偏离至初步纠偏，直至完全偏离、严重破坏的历史过程。这一时期是中国社会主义建设道路曲折探索的时期，也是马克思主义法治思想中国化曲折发展的时期，即法治中国建设的曲折探索时期。以往的研究对这一时期的关注反思不多。但这并不能丝毫消减这一时期对于整个法治中国历史进程所具有的不容忽视的借镜反观的作用，这一时期的深刻教训值得我们再三反思，唯有进行充分反思才能避免重蹈覆辙。

一、社会主义法制的发展和偏离的交织阶段

1957年至1966年是我国社会主义法制建设进一步发展和在发展中初步偏离的阶段。这一时期，由于认识水平和“左”倾思想的影响，反“右”斗争后，毛泽东修正了党的八大对我国社会主要矛盾的正确认识，把社会主要矛盾归结为无产阶级和资产阶级的矛盾以及社会主义道路和资本主义道路的矛盾，并把阶级矛盾扩大化、绝对化。法制建设的指导思想逐渐出现变化，党和国家领导人对法制建设时而重视，时而放松，法制建设取得了一定的成绩，但法律虚无主义日渐抬头并开始蔓延，法制建设在发展中出现了偏离。

中共高层领导对法制建设的认识及社会主义法制的实践，在这一时期既有坚持、肯定法制的一面，又有弱化、否定法制的一面，社会主义法制的发展和偏离始终交织在一起。这种偏离最主要表现在两个方面：“一个是在理论和实践之间偏离了实践主导模式，驶上了主观偏离客观的‘左’的理论的快车道；二是党的主要领导人接受了传统人治法律思想，在马克思主义法律思想与中国历史、中国法律文化的结合中又发生了路径的文化层面的偏离。”①张波编：《马克思主义法律思想中国化路径研究》，北京：人民出版社，2011年版，第101页。

总体上看，在党的八大之后到反“右”斗争扩大化之前，党和国家的主要领导人对法制建设持支持肯定态度。如1956年11月毛泽东在党的八届二中会议上说：“我们的国家机关是无产阶级专政的国家机关。拿法庭来说，它是对付反革命的，但也不完全是对付反革命的，要处理很多人民内部闹纠纷的问题。看来，法庭一万年都要。因此，在阶级消灭以后，还会有先进和落后的矛盾，人们之间还会有斗争，还会有打架的，还可能出各种乱子。你不设一个法庭怎么得了！”②毛泽东：《在中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上的讲话》，转引自陈景良主编：《当代中国法律思想史》，开封：河南大学出版社，1999年版，第131页。

但在反“右”斗争扩大化后，尤其是在大跃进之后，中共领导人的法治思想渐渐发生了某些变化。在1958年8月召开的北戴河中央政治局扩大会议上，毛泽东在谈到上层建筑问题时说，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是“马青天”那一套好。不能靠法律治多数人，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。刘少奇则更明确指出，法律只能作为办事的参考。③全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度建设四十年》，北京：中国民主法制出版社，1991年版，第102页。

同时，虽然社会主义法制建设实践取得了一定的成绩，但也出现了削弱和偏差。第一，全国人大及其常委会在大多数的时间里基本开展了活动，行使了职权，人民代表大会制度作为国家根本政治制度的法律地位还没有改变，但实际作用有所削弱。1957年到1966年间，全国人大一、二、三届各次会议，基本依照宪法每年举行。但在1961年、1966年未举行会议，1964年三届人大一次会议则跨年度举行，第二届人大第三、第四次会议采取了秘密开会方式，第二、第四次会议没有听取政府工作报告，二届人大各次会议没有听取和审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。当时开展的大跃进、人民公社化运动等影响全国的重大运动也未经过全国人大的决定。第二，法律体系、法律制度的建设工作取得了进展，但也有所削弱。全国人大及其常委会的立法工作从1958年初到1966年7月间，虽然有所削弱，甚至一度停顿，但还是进行了立法活动。据统计，从1957年到1966年3月，我国制定的法律、法规、法规性文件有675件。④蒋传光等：《新中国法治简史》，北京：人民出版社，2011年版，第31页。法律制度建设方面，在当时法制设计中起到积极作用的是1958年8月开始正式实施劳动教养制度以及得到发展的律师制度、公证制度等。但随着反“右”斗争扩大化，后两项制度随即被撤销，⑤杨海蛟编：《新中国法治建设历程》，北京：世界知识出版社，2011年版，第33-34页。而且总体上看，创新性的法律制度已经开始迅速减少。第三，司法工作有进展，但破坏较重。这一时期审判了530多万件反革命案件和其他刑事案件，处理了540多万件民事案件，⑥张金才：《新时期法制建设进程》，北京：中共党史出版社，2009年版，第44页。有力保障了社会主义建设事业的顺利进行。但另一方面，司法工作又遭到了较为严重的破坏。1957年9月，中央在批转最高人民法院和司法部党组的报告指示中，提出了党委审批案件，以党代法。受经济大跃进的影响，1958年司法领域开始了简化诉讼程序甚至盲目否定诉讼程序的大跃进，“很多地方采取三机关（公检法）联合办案的做法，创造出了‘三马齐出动，拧成一股绳，下去一把抓，回来再分家’的工作方法”①公丕祥主编：《当代中国的法律革命》，北京：法律出版社，1999年版，第216页。，片面追求办案效率，忽视办案程序和质量，五四宪法确定的司法机关之间的职责分工和监督原则被彻底破坏。第四，法学研究在艰难中取得了不小进步。1958年11月，中国社会科学院法学研究所成立。1961年，中国政法学会和中国科学院法学研究所联合召开了“国家和法的理论”编写提纲讨论会，这标志着法治的基本问题——国家和法的问题仍获得了政治认可并成为法学研究的基本问题。②杨海蛟编：《新中国法治建设历程》，北京：世界知识出版社，2011年版，第36页。但是反“右”运动后，一批有成就的老法学家、教授被打成“反动学术权威”，“法律至上”、“审判独立”、“无罪推定”等法治原则遭到批判和否定，不少法律程序被破坏，公民的权利在现实中也受到侵害，诸如此类都严重阻碍了法学研究的进展。

二、社会主义法制建设的初步反思和纠偏

面对严重的经济困难，党中央开始纠正“左”的错误，在对国民经济进行调整的同时，对国家的社会主义法制建设也进行了反思和调整。1960年10月开始，党和国家领导人逐步认识到，在社会主义生产力不发达的情况下，要适用法制手段来保护商品生产、商品交换及正当的所有权。在1962年1月召开的中央扩大会议（即七千人大会）上，毛泽东、刘少奇等突出强调了民主集中制，深刻反思了破坏民主和法制的教训。1962年2月毛泽东针对违反法律的混乱局面明确指出：“不仅刑法需要，民法也需要。现在是无法无天，没有法制不行，刑法、民法一定要搞。不仅要制定法律，还要编案例。”③李步云主编：《中国法学——过去、现在和未来》，南京：南京大学出版社，1988年版，第252页。在中央扩大会议上，刘少奇不仅讲民主集中制，还提到了法制的问题。他在会上明确指出：“民主集中制，是我们党和国家的根本制度，是党章和宪法中明白规定了的，是我们工作中必须遵守的。”④中央文献编辑委员会编：《刘少奇选集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第432、414、451、453页。他强调：“所有党员，包括党员负责干部，都必须无例外地遵守党的纪律，都必须模范遵守国家法律。”⑤中央文献编辑委员会编：《刘少奇选集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第432、414、451、453页。

中央高层领导对社会主义法制建设的反思和要求，有力地推动了中国法治领域的调整和纠偏。根据毛泽东的指示，全国人大常委会恢复了《刑法》 、《民法》 的起草工作。于1963年和1964年分别写出《刑法》草案第33稿和《中华人民共和国民法》（试拟稿）。但由于“四清”运动的开展，这两个法律草案没有公布。1961年四五月份后，各地按照刘少奇在湖南长沙、宁乡视察时提出的再搞起人民法庭的指示和最高人民法院的要求，抓紧了恢复和发展人民法庭工作。⑥张金才：《新时期法制建设进程》，北京：中共党史出版社，2009年版，第47页。七千人大会后，刘少奇仍在继续思考社会主义法制问题。1962年5月在和中央政法小组谈《关于一九五八年以来政法工作的总结报告》时，刘少奇对1958年以来的政法工作中的问题进行了批评和总结，指出其中的主要问题“是混淆了两类不同性质的矛盾，主要是误我为敌，打击面过宽”⑦中央文献编辑委员会编：《刘少奇选集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第432、414、451、453页。。面对公安机关、检察院、法院“只处理敌我问题，不处理人民内部矛盾问题”，刘少奇主张“法制不一定是指专政方面的，人民内部也要有法制，国家工作人员和群众也要受公共章程的约束”。⑧中央文献编辑委员会编：《刘少奇选集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第432、414、451、453页。他严厉批评了破坏法制、不依法办事的行为，要求必须禁止破坏法制的行为。他反对“有的党政负责人，随便批准捕人，根本不要公安局、检察院这一套”①中央文献编辑委员会编：《刘少奇选集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第452、453页。，并强调要理顺党法关系，服从法律，“法院独立审判是对的，宪法规定了的，党委政府不应该干涉他们判案子。检察院应该同一切违法乱纪现象作斗争，不管任何机关任何人。不要提政法机关绝对服从各级党委。它违法，就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应该服从法律、服从中央的政策”。他还指出政法机关“是专政工具，同时也有教育人民、处理人民内部矛盾的任务”。②中央文献编辑委员会编：《刘少奇选集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第452、453页。

法院、检察院的工作也有所好转。1961年7月后，人民法院系统开始着手纠正“大跃进”以后审判工作中的错误。最高人民法院还规定从1962年起，通过报送全案卷进一步加强了对死刑案件的复核。③张金才：《新时期法制建设进程》，北京：中共党史出版社，2009年版，第47-48页。1962年10月，最高人民法院召开第六次全国司法工作，制定《关于人民法院若干问题的规定》，解决了法院执行政策和法律中的一些程序问题，促进了司法审判向法治轨道的回归。1964年在提交全国三届人大的《最高人民法院工作报告》中，全面提出了“依靠群众、调查研究、调解为主、就地解决”的方针，对民事诉讼的实践活动起到了积极的指导作用。在此期间，最高人民检察院也印发了《1958年以来检察工作基本总结》，检察工作也有所好转。④张波编：《马克思主义法律思想中国化路径研究》，北京：人民出版社，2011年版，第108页。

总的来看，1962年前后的反思是在肯定“三面红旗”即总路线、大跃进和人民公社化的大前提下，针对在执行正确路线中工作的缺点错误进行的，“左”的思想根源没有被彻底清理。对法制的反思和纠偏是局部的、有限的、不彻底的，一定程度上看，“在日益紧张的阶级斗争和政治斗争面前，讲法制也只不过是（有些主要）领导人头脑中暂时性的念头而已”⑤蒋传光等：《新中国法治简史》，北京：人民出版社，2011年版，第30-31页。。尽管如此，但在中国缺乏法治传统文化土壤和中国共产党缺乏法治建设经验的背景下，这一时期对法制反思和纠偏是来之不易，弥足珍贵的，充分体现了探索适合中国的社会主义法治建设道路的艰难曲折，为1978年后社会主义法制建设的恢复和发展提供给了实践经验和理论依据。

三、社会主义法制建设的严重破坏

1966年5月至1976年10月的“文化大革命”，以“无产阶级专政下继续革命”的理论为指导，鼓吹“大民主”，煽动自由主义、无政府主义，踢开党委、抛开政府闹革命，砸烂公检法，抛弃法制，使中华人民共和国经济、政治、文化等各项事业经受了重大挫折，使中国民主政治现代化进程出现大倒退，也使中国社会主义法制建设事业遭受了最严重的破坏。新中国成立以来所取得的法制建设成果在十年动乱中被摧毁殆尽，社会主义法制建设进入了严重破坏期。“文化大革命”时期的社会主义法制建设严重破坏的表现如下：

一是法治信仰和法治理念被彻底否定。十年“文化大革命”使新中国成立初期刚刚建立的人民民主法制观、法治信仰和中国共产党追求依法治国的努力被彻底否定。法治是一种制度安排，一种治国方式，更是一种价值追求和执政理念。“文化大革命”期间，无产阶级专政下的继续革命理论和“左”倾思想占据了主导，革命主题代替了建设主题，相信群众自己解放自己的群众专政和所谓的“大民主”完全脱离了法治轨道。权力凌驾于法律，党的政策和最高指示代替了法律。政策成为国家活动的一切依据，而政策治理的实质是人治。权力观念在社会上极度膨胀，而法治观念被无限缩小，被大加批判。谢富治的“砸烂公检法”，更使得藐视法律、破坏法律的法律虚无主义、法律工具主义盛行。这使得刚刚经历法治启蒙、萌生法治观念的中国人民失去了对法治建设的信心，法治信仰的塑成则显得遥遥无期。

二是人民代表大会制度被严重破坏。全国人大形同虚设。按照宪法规定国家重大事项应由全国人民代表大会决定，但是“文化大革命”未经全国人大讨论就由中共中央政治局扩大会议直接决定发动了，宪法规定的原则完全被抛在一边。其他如批准国民经济计划，建立对外关系及对外派出代表，撤销或设立国家机构等等也都未经全国人大讨论。按照宪法规定，全国人大至少每年召开一次会议，但是1966年7月召开的第三届全国人大常委会第33次会议决定，无限期地延期召开第三届全国人大第二次会议。随后，全国人大常委会机关被军管，地方各级人民代表大会也被集党、政、军、审判、检察权于一身的“革命委员会”取代。从1967年到1975年全国四届人大召开之前的8年里，全国人大及其常委会未召开任何会议，完全陷于瘫痪。而1975年1月召开的全国四届人大一次会议，其代表的产生竟然秘密指定，开会时间、地点与议程，也绝对保密，这在民主性、公开性为宗旨的世界宪政史上也是绝无仅有的“创举”。①蒋传光等：《新中国法治简史》，北京：人民出版社，2011年版，第36页。

三是立法工作陷于停滞、法律制度遭到严重破坏。十年“文化大革命”期间，立法工作陷于停顿，立法成果乏善可陈。具有代表性的法律制度仅有1967年1月中共中央、国务院颁布的《关于无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》（又称“公安六条”）和在“文革”期间全国人大唯一制定的一部法律即1975年1月通过的宪法（又称“七五宪法”）。“公安六条”在“文化大革命”期间具有相当高的法律效力，但是没有通过规范的立法程序，且把以言治罪、思想犯罪制度化、法律化。“七五宪法”则以阶级斗争为纲，确认了“革命委员会”为地方国家机关，取消了人民法院独立进行审判制、人民陪审员制、公开审判制、辩护制和公民在法律面前一律平等等原则。因此，“七五宪法”是对“五四宪法”的践踏，是社会主义法制建设的倒退。

四是司法机关被彻底砸烂。1966年12月18日，江青在公检法机关的一次群众会议上说，“公安部、检察院、最高人民法院都是从资本主义国家搬来的，建立在党政之上……这些都是官僚机构，他们这几年一直是跟毛主席相对抗”，②全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度建设十四年》，北京：中国民主法制出版社，1991年版，第127-128页。公安部门除了交通警、消防警外，其他的全部军管。公安部部长谢富治在1967年8月煽动否定公检法，认为大多数公检法都是死保当地走资本主义道路的当权派，镇压革命群众，要从思想、政治、理论、组织上砸烂公检法。全国各地出现了砸烂公检法的浪潮。最高人民法院院长杨秀峰、最高人民检察院检察长张鼎丞等大批法院、检察院的工作人员遭到诬陷、迫害。全国各地受打击迫害的公安干警达34400多人，其中1200多人被打死、逼死。1968年12月，毛泽东同意了由最高人民检察院等四个单位联合提交的《关于撤销最高检察院、内务部、内务办三个单位，公安部、最高法院留下少数人的请示报告》，1969年人民检察院被正式宣布撤销。③张晋藩编：《中国法制60年（1949—2009）》， 西安：陕西人民出版社，2009年版，第212-213页。与此同时，人民调解制度濒临解体，公证工作、劳改工作等等都遭到全面破坏。

五是公民权利遭到严重践踏。“文化大革命”片面强调“以阶级斗争为纲”，只要成为阶级斗争的对象，就会被批斗、抄家、游街，乃至被非法囚禁、毒打至死。上至国家主席、政府领导人，下至人大代表、劳动模范、普通公民。实行所谓的“群众专政”，不经任何法律程序建立专案组，对干部、群众随意逮捕、审讯，妄加罪名、非法审判、以言定罪，造成大量冤案。①张晋藩编：《中国法制60年（1949-2009）》， 西安：陕西人民出版社，2009年版，第215-217页。由此社会主义法制被破坏抛弃，宪法规定的公民自由、民主等权利等被严重践踏。

此外，法学教育也遭受了严重摧残。北京、华东、西南、西北四所政法学院于1966年全部停止招生，随后陆续被撤销，大部分师资被遣散。各所政法干部学校和司法干部训练班，除中央政法干部学校和个别省政法干部学校保留名称外，其余均被撤销。期间，虽有吉林大学法律系、北京大学法律系恢复招生，但截至1975年人数只有269人，且课程突出政治，专业课大部分被取消。②张金才：《新时期法制建设进程》，北京：中共党史出版社，2009年版，第69页。“文化大革命”后期，在周恩来、邓小平等人的努力下公安工作、审判工作和司法行政工作都有所恢复，但由于“批林批孔”、“批邓、反击右倾翻案风”，致使正在恢复中的我国法制事业再次遭遇挫折。

四、社会主义曲折探索时期的社会主义法制建设偏离和破坏的原因检讨

除了缺乏市场经济等因素外，社会主义曲折探索时期社会主义法制建设的偏离和破坏的原因，既有中国共产党缺乏社会主义建设经验的影响，也有国际国内时代环境的因素。

其一，中国共产党在新中国成立初期未能及时实现治理方式的法治转换。中国共产党是通过革命的手段，在组织工人运动和农民运动，开展武装斗争的历程中成长起来的。在革命过程中，主要依靠的是党的纲领、路线、方针和政策，而不是法律。在新中国成立前，中国共产党在军事斗争、组织群众方面积累了丰富的经验，但用法律来治理国家的经验相对缺乏。因此，在新中国成立初期，中国共产党没有及时实现治理方式的转换，仍然围绕革命主题制定法律，习惯通过政治运动的方式解决问题。具有革命特点的法律一方面有利于巩固新生政权，但另一方面使法律服从政治，使法律缺乏自主性、独立性。政治运动主要通过宣传、动员群众参与方式来迅速达到解决社会问题的目的，但对法治的负面影响很大。一是限制了法律对社会调解的作用发挥，法制薄弱阻碍社会发展的缺陷被掩盖，法制的紧迫性被冲淡。二是运动往往超出正常的法律秩序，甚至破坏法律，助长了蔑视法律的心理。

其二，党的领导人对中国社会主要矛盾和社会主义发展阶段的错误判断限制了法治的成长。1957年3月，毛泽东在党的八届三中全会上改变了八大对社会主要矛盾的认识，把社会主要矛盾归结为无产阶级与资产阶级之间的矛盾以及社会主义道路与资本主义道路之间的矛盾。此后，更是以阶级斗争为纲，强调法律为阶级斗争服务，法律被抛弃或者沦为阶级斗争的工具。中国共产党的最终理想就是要建立没有剥削、没有阶级，人人自由而全面发展的共产主义社会，接着1958年5月党的八届二次会议提出了鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线，要求加快社会主义建设步伐。随后，又提出了跑步迈入共产主义，甚至认为共产主义在我国的实现已经不是什么遥远的事情了。“既然共产主义社会近在咫尺，国家消亡指日可待，轻视法制自然也就不足为怪了。”③赵增彦：《毛泽东1957年后何以主张并实施人治方略》，《石油大学学报》（社会科学版），2003年第5期。

其三，高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制难以产生足够的法治需求动力。社会主义改造完成后，建立在单一公有制基础上的计划经济依赖党政机关的行政命令、指令性计划进行资源配置，客观上需要人治、政策指挥和集权政治，使得政策和权力处于很高的地位，而法治则处于附属地位。

其四，新中国成立初期，国外帝国主义的挑衅、侵略，尤其是匈牙利事件、苏联的紧逼，国内反动阶级的反扑，使得中国的社会主义建设面临着严酷的国际国内形势。严酷的国际国内环境迫使巩固革命政权、防止资本主义的复辟逐渐成为社会的主要任务，国家无法过多地顾及法治建设的问题，即使有立法，也大都带有浓厚的革命色彩。

此外，中国传统文化中的专制主义思想、人治思想、法律工具主义思想对中国人民有着根深蒂固的影响，渗透在中国人民的观念中，阻碍了法治信仰的树立和法治理念的生成。

总之，在社会主义探索时期整整二十年的社会主义法制建设的曲折发展中，党在探索适合中国的社会主义法制建设道路过程中提出的一系列思想和实践，“无论是正确的和比较正确的认识，还是不正确的甚至是错误的认识，从整体上说，都属于毛泽东为代表的中国共产党第一代中央领导集体在探索社会主义建设道路过程中所获得的经验。这些历史经验，无论是正面的还是反面的，对于缺乏社会主义建设经验的中国共产党人来说，都是十分重要的财富”①田克勤：《中国特色社会主义理论与实践研究》，北京：中国人民大学出版社，2012年版，第20页。。它为建设中国特色社会主义法治、走中国特色社会主义法治道路提供了宝贵的经验和深刻的教训。

责任编辑：孙艳兰