短视频规制：国际实践与中国对策

□文│姬德强 杜学志

（作者单位：中国传媒大学国家传播创新研究中心 中国传媒大学新闻传播学部传播研究院）

随着移动互联网和智能手机的普及，在移动、社交和视频等功能为基础的新媒体平台之上，短视频服务迅速崛起。从内容运营商的角度来说，短视频满足了传统音视频内容进行碎片化再销售的需要，创造了新的盈利空间。从消费者的角度来说，短视频满足了快节奏城市生活对于视频内容的快餐式消费需要，也更便于在移动互联的技术环境和成本考量中进行社交化传递。从广告商的角度来说，短视频提供了更为灵活的创意、设计和制作空间，打通了与社交网络中用户及消费者的直接沟通渠道，成为更具增长点的营销手段。从平台运营商的角度来说，短视频开辟了用户自制内容巨大的发展潜力，与专业、非专业的内容生产商一起，拓展了网络视频分享市场的规模。因此，可以说短视频是各个利益相关者的框架。

短视频和其他用户中心导向的网络传播形态的出现，预示了一个“人人皆媒体”时代的到来。[1]如果人人都可以制作、发布和转发短视频，那么视频是否还有界限，这就涉及传统规制体系在自由与监管之间的重新调整问题。换句话说，对监管者而言，短视频的快速发展不仅带来了资本与市场的乱象，也给世界各国评估传统的平台与内容规制体系的适用性带来了新的挑战。

图1 短视频的利益相关者分析框架

本文在整理和分析欧美各国对短视频及其所代表的互联网音视频服务的规制框架和变革的基础上，试图找寻短视频时代的“规制边界”，并针对中国短视频产业的现状和问题，提出了相关的政策建议。

一、国际实践：网络视频规制的内在张力和短视频问题

对世界各国而言，短视频的兴起都是一个普遍的新现象与新问题。短视频应用在美国最先出现，创办于2010年的Viddy于2011年4月11日正式发布了移动短视频社交应用产品。[2]此后，国外主流的短视频软件纷纷兴起，包括2012年创立但迅速被推特收购的Vine，紧随其后发展起来的Snapchat短视频，2013年6月发布了15秒短视频功能的Instagram（隶属于Facebook），以及YouTube稍后发布的具有视频再整合和再加工功能的MixBit。[3]

从消费者角度来说，以美国市场为例，超过59%的被访者每天都会观看短视频而不是长视频；就地点而言，96%的被访者在家中观看网络视频，而只有39%选择在移动状态下观看。[4]这无疑与我们的常识有些背离，但也从侧面证明了短视频的兴起虽然得益于日常化的移动互联和移动社交，但也有着超越空间局限和克服传统收看习惯的巨大潜力。

面对网络视频尤其是短视频的快速发展，欧美各国在规制方面的讨论和政策制定呈现出比较大的内在张力，主要表现在如何定义网络视频和短视频。以欧盟和美国为例，如何在传统的音视频服务框架内定义网络视频，成为规制体系应对网络视频的首要议题。换句话说，欧美的媒体规制体系表现出鲜明的保守性和与网络视频服务快速发展的异步性。

莫妮卡·阿里诺（Monica Ari?o）从历史的视野对这一《规定》的要点进行了分析：[5]电视之所以受到严格规制，是因为频谱资源的稀缺性和共有性以及电视作为大众媒体的强效果论。然而，互联网视频与电视在生产者（更多元）、生产方式（非线性）和消费方式（个体化）上存在着较大的差异，这就决定了“联合规制”和“自我规制”应成为互联网视频规制的主要方式。在这个转变过程中，政府和传统的规制机构除了要适时调整政策，充分认识到网络时代自身监管能力的边界，以及多重生产者和流动的主体责任之外，也要调整自身角色，比如更多地扮演媒介素养的教育者，为提高规制效率奠定用户基础。

以英国为例，随着YouTube和脸书为主要承载平台的网络视频尤其是短视频的发展，[6]英国通讯办公室（Ofcom）根据不同利益相关者的行业特征，赋予多个专业机构进行联合规制的权力，比如由 广 告 标 准 局（Advertising Standards Authority）负责监管视频广告，等。[7]这一联合规制的矩阵可以最大限度地分解监管压力，明晰规制体系内部的权力层级和分工，以实现规制效率的提升。而用户自制视频（user generated video）的爆炸式增长，也让英国通讯办公室（Ofcom）开始关心从如下几个方面进行规制，包括参与性和可得性、知识产权与创新、数据与内容的使用、媒介多样性与竞争、用户的媒介素养教育，以及宽带基础设施等。[8]

面对不断繁荣的互联网视频产业，美国联邦通讯委员会（Federal Communications Commission，简称FCC）的规制逻辑与欧盟有相似之处，即从如何确定网络视频与传统有线和卫星电视的区别开始。根据2015年发布的一则政策建议，[9]FCC计划将针对传统的多渠道视频集成与分发平台（Multichannel Video Programming Distributors，简称MVPDs）的监管标准拓展到对于网络视频的规制，尤其是那些“线性”的与电视相似的网络视频服务。但这一政策挪移的过程，也会产生诸多问题，比如是否会促进内容市场的竞争，挑战现有的地区化的电视网络，以及如何保护版权等。然而，短视频却更多地表现出明显的非线性、非结构化乃至碎片化特征，这与FCC拓展传统规制逻辑的理由相去甚远。随着移动互联网用户逐渐成为短视频的重要生产者和散布者，其对传统规制体系的物质基础——频谱的稀缺性和生产分发流程的组织化——的挑战也是显而易见的。也许考虑到这一差异性，尤其是针对基于网络的用户自制内容，FCC采用了“网络中立性”原则，[10]保证互联网的开放性与广泛的参与性。但这一看似自由而开放的保护性逻辑也得到一些小型内容生产企业的质疑。他们批评所谓的中立与开放恰恰夯实乃至保护了市场主导者的利益。[11]

从上述简要的梳理中，我们可以发现，欧美国家对于网络视频的规制主要针对内容生产商和平台运营商。如果是与电视相似的内容上网，不管长短，都要受到原有方式的监管，比如对编辑方针的审查，而非电视类型的内容则享受自由表达的权利，尽管可能存在侵犯隐私权等问题。在规制体系转型过程中，联合规制和自我规制呈现为主要特点，而监管者的角色创新也值得我们关注。需要说明的是，自我规制也不是没有规制，而是需要遵循行业准则。与此同时，我们发现，面对用户作为生产消费者在网络视频尤其是短视频行业的崛起，欧美国家的规制体系并没有给出特别清晰的一致性反馈，但更倾向于一个放松规制的、自由而开放的（移动）互联网，而这一逻辑也开始逆向影响对于传统视频形式在网络上的规制。正如拉克尔·多林（Raquel C. Doering）所说，“互联网正在重新定义视频，而我们正处于网络视频市场转型的起点……如果国会还没有针对网络视频提供者制定新的法律，那就需要保证现有法律在这一快速变化的新产业面前的灵活性。”[12]

二、中国短视频产业规制提议

近三年来，中国短视频行业以井喷式速度发展，得益于如下三个结构性力量的支持。第一，移动互联网用户尤其是4G用户数的爆发式增长保证了移动互联时代的视频数据消费。根据《2016年通信运营业统计公报》，仅在这一年，全年新增4G用户数3.4亿户，总数达到7.7亿户，在移动电话用户中的渗透率达到58.2%。在4G移动电话用户大幅增长、移动互联网应用加快普及的带动下，移动互联网接入流量消费达93.6亿，同比增长123.7%，比上年提高20.7%。第二，热钱涌入。艾瑞统计的数据显示，截止到2016年7月1日，短视频行业共获得43笔投资，推动了内容制作和平台建设，使得包括秒拍在内的企业迅速崛起。[13]第三，广大移动互联网用户在生产和消费端（收看和通过社交网络转发）的热情参与，催生了包括“网红”在内的短视频现象。然而，一些内容和渠道方面的问题甚至乱象也受到社会广泛关注，并引起政府监管者的注意。

1.内容和渠道存在的问题

首先，在内容方面，质量参差不齐。高质量的短视频多集中于广告和一些明星秀，而且数量极少；而大多数缺乏专业制作能力的用户自制内容流于对感官的刺激，虽然广泛散布，但负面影响巨大。以秒拍为例, 每日视频上传量达到300多万，但多以草根自拍为主, 内容可看性低。国内短视频工具的开发及应用也缺乏原创性，还停留在对国外创意的本土化改造层面, 缺乏自主创新。总体而言，中国的短视频市场尚未建立健康合理的内容生产格局。无论是微视还是秒拍，都将产品定位为PGC主导模式，即以专业化内容生产为主，用户自制内容（UGC）为辅。然而，现实发展恰恰相反，UGC占据大部分内容生产量，但内容品质却亟待提升。与此同时，对于何种内容适合移动短视频，主流的运营商也处在探索时期，比如如何将传统电视平台的新闻和娱乐节目碎片化，放置在短视频平台上进行二次或多次分发。这样无疑可以解决优质内容的缺口，但也带来了视频内容规制的延续性和适用性问题。需要特别指出的是，在所有的内容类型中，有关新闻的短视频处于监管的敏感区域。目前的新闻短视频要么是传统新闻来源的二次加工，要么是非媒体组织和个人的自采自编，后者有逾越新闻宣传边界之嫌。

其次，在渠道方面，各个平台的同质化倾向严重，导致了不利于短视频市场可持续发展的恶性竞争。短视频应用的数量激增，监管难度大。就具体的应用而言，面对庞大的短视频数量，一些平台根本无法做到全面监管，再加上政府规制体系的观望乃至滞后，客观上导致了对爆发式短视频内容的监管力度不够。

短视频产业虽然获得了较多的投资，但在盈利模式的选择上却摇摆不定。目前，国内移动短视频市场往往呈现出“叫好不叫座”的局面，广告、打赏和捐赠等收入虽然给部分短视频应用带来了收入，但并不意味着一种可持续的盈利模式的形成，因为背后除了粗放式的资本烧钱，也有着内容监管的风险以及国内短视频用户并不成熟的使用或消费习惯。

学校非常重视教育科研工作，把教改作为全校潜能开发的“项目工程”来抓。学校将建立以政府投入和学校自筹为主，多渠道、多途径筹措经费的机制，以保障教学模式改革建设。

2.政府规制途径

面对上述问题，如何规制短视频开始成为监管者关心的重要问题。规制不是为了限制，而是为了其有序地发展。对短视频内容，应从四个方面加以规制：加快相关法律法规建设普及，提高内容提供者的法律意识；建立健全信息内容审核管理机制；按照“后台实名、前台自愿”原则推进用户实名认证；以及完善举报投诉机制，以弥补监管部门和平台在庞大的短视频数量面前的能力缺陷。[14]这一政策建议涉及了短视频规制的几个核心问题。整体而言，这些建议仍然无法全面应对目前中国短视频市场的复杂乱象。结合国外经验，本文从渠道和内容两个方面提出建议。

渠道也就是平台或应用层面，政府一方面要在政策框架上保证公平竞争的市场环境，在审核投资和监管运营方面，做到对于潜在的垄断行为的高度监视；另一方面，要充分利用现有的行业协会或鼓励新成立针对短视频的行业协会，进行联合规制，提高规制效率。

在内容层面，要明确不同类型（新闻、娱乐、文化、社会等）并据此确定不同的监管主体，避免分工混杂乃至重合从而导致规制效率低下，同时，还要充分发挥法律在惩治不法内容方面的警示作用。

对于短视频新闻，于2017年6月1日起施行的《互联网新闻信息服务管理规定》（下称《规定》）再次强调了新闻信息传播的组织原则，如第五条所述：“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可，禁止未经许可或超越许可范围开展互联网新闻信息服务活动。”这一新的互联网新闻信息服务监管规定对大多数网络自制新闻活动明确说不，短视频新闻的制作和分发也将在这一许可制的限定内回归更为可控的传统新闻媒体单位。除此之外，该《规定》还从设立总编辑、用户实名制、转载要求等方面对网络新闻信息服务做出了详细而明确的规制。对目前芜杂的短视频新闻信息服务而言，这无疑是一次纠偏和重置。

在鼓励或者教育内容生产者方面，政府也需要通过自身的努力或者通过鼓励相关协会、企业和社会组织发挥能动性，提供有关短视频制作和发布的媒介素养教育，比如建设短视频制作慕课课堂，就制作技术和流程，内容规范和法律要求等向广大用户提供公共服务。

从技术层面，建议政府相关部门联合行业协会和平台运营商，建立全国短视频市场的大数据监测平台，对市场变化和内容走向提供实时的数据分析，为政府和相关规制方提供全面而科学的决策参考。

三、小结：“人人皆媒体”时代，短视频是否无界

正如互联网释放了人们在虚拟公共空间进行表达和社交的欲望，短视频则将这一欲望推向了新的高度。但这一高度赋权的技术乐观主义并不是没有想象和操作的边界的。换句话说，这个边界不是技术内生的，而是社会所圈定的。正如格斯·赫尔维茨（Gus Hurwitz）所说：我们从来不会为了规制视频而规制视频（We have never regulated video for the sake of regulating video），[15]而规制的合理性来自于历史上我们对于媒体角色的认知，来自于我们对于短视频对公共利益的潜在威胁的判断，和对其市场可持续发展的预期。在这个产业刚刚博兴的当下，有必要结合国内外规制实践，在比较中找寻本地化发展的独特路径。

（作者单位：中国传媒大学国家传播创新研究中心 中国传媒大学新闻传播学部传播研究院）

注释：

[1]Joshua Benton. The Internet: How It Changes Everything About Journalism [EB/OL].[2008-10-10] http://niemanreports.org/articles/the-internet-how-it-changeseverything-about-journalism/

[2][13]艾瑞咨询.2016年中国短视频行业发展研究报告[EB/OL].[2016-9-21] http://www.199it.com/archives/519334.html[3]Matt Laufer. The Micro Video Explosion [EB/OL].[2013-8-23] https://www.encoding.com/blog/2013/08/23/themicro-video-explosion-2/

[4]AOL.The Bold New World of Micro-Video [EB/OL].[2017-3-13] http://www.adweek.com/sponsored/the-bold-newworld-of-micro-video/

[5]Monica Ari?o. Online video content: Regulation 2.0?An analysis in the context of the new Audiovisual Media Services Directive [J]. Quaderns del CAC (2007)29: 3-15[6]Ofcom. The Communications Market Report (2015) [EB/OL].[2015-8-17]: 364-365, https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0022/20668/cmr_uk_2015.pdf

[7]Ofcom.The Designation of the ASA [EB/OL].[2015-12-15] https://www.ofcom.org.uk/tv-radio-and-on-demand/information-for-industry/on-demand/designation-asa

[8]Julian Clover. Ofcom report: User-generated content needs regulation [EB/OL].[2013-6-24] http://www.broadbandtvnews.com/2013/06/24/ofcom-report-usergenerated-content-needs-regulation/

[9]David Oxenford. FCC Regulation of Internet Video? [EB/OL].[2015-1-15] http://www.broadcastlawblog.com/2015/01/articles/fcc-regulation-of-internet-video-dates-set-forcomments-on-treating-over-the-top-video-providers-likecable-and-satellite-tv/

[10]FCC. Open Internet [EB/OL].[2015-2-27] https://www.fcc.gov/general/open-internet

[11]The Engine Team. New FCC Proposal on Net Neutrality is Disastrous for Startups, Consumers and the Economy[EB/OL].[2014-4-24] http://www.engine.is/news/issues/new-fcc-proposal-on-net-neutrality-is-disastrous-forstartups-consumers-and-the-economy/3781

[12]Doering, Raquel C. Too Soon for Online Video Program Distribution Regulation - Section 111 Compulsory Licenses Will Do……For Now [EB/OL].[2016-8-2]http://scholarship.shu.edu/student_scholarship/885

[14]张婉君，司凯威.移动短视频应用内容的监管[J].数字传媒研究，2016(9): 51-52

[15]Gus Hurwitz. 2015: The year of video, or of video regulation? [EB/OL].[2017-4-20]http://www.techpolicydaily.com/technology/2015-year-video-video-regulation/