金山区镇级农村集体“三资”监管情况调研

■金山区农经课题调研组

金山区镇级农村集体“三资”监管情况调研

■金山区农经课题调研组

为全面深入了解全区农村集体资金、资产、资源管理现状，分析当前农村集体“三资”管理中存在的问题，以促进全区创新农村集体“三资”管理手段和监督机制，全面提升农村集体“三资”管理水平。近期，由金山区农经站牵头组成的课题组，深入镇、村、组就本区农村集体“三资”监管情况开展了专题调研。

一、监管现状

近年来,金山区认真贯彻落实中央和市委、市府有关文件精神,把加强农村集体“三资”监管工作作为发展农村集体经济和维护农村社会稳定的一件大事来抓,认真加强监管。

（一）“三资”基本情况

2016年农村集体资产统计年报显示，全区9个镇1个工业区总资产为255.45亿元，其中镇级总资产205.61亿元，占全区农村集体总资产的80.46%；总负债为183.81亿元，其中镇级总负债147.58亿元，占全区农村集体总负债的80.29%；净资产为71.64亿元，其中镇级净资产58.03亿元，占全区农村集体净资产的81%。

全区100个镇级企业固定资产共计26.88亿元，其中经营性固定资产10.55亿元，非经营性固定资产16.33亿元。货币资金13.07亿元，债权81.56亿元，债务14.86亿元，库存物资44.46亿元，集体投资20.19亿元。截至2016年底，全区镇级集体实现总收入8.46亿元，扣除生产经营支出和管理费费用，镇级集体经营收益-9462.53万元。其中，全区有集体经营收益的企业30个，占30%。

（二）“三资”监管方式

1.机构设置。2013年，金山区根据沪府办发〔2012〕63号《关于本市进一步加强乡镇集体资产监督管理的意见》和金府办发[2013]25号金山区人民政府办公室转发区农委《关于本区进一步加强镇级农村集体资产监督管理的实施办法》等文件要求,各镇（工业区）由原集体资产管理委员会变更为集体资产监督管理委员会，履行乡镇集体资产监督和管理职责，对乡镇集体经济组织重大项目投资、大额度资金使用、资产运作、收益分配等进行审核。

2.人员配备。各镇（工业区）集体资产监督管理委员会一般由镇党委书记担任主任，镇财政所、农发办、经管中心、规土所等为成员单位。镇集体资产监督管理委员会下设办公室，办公室设在镇经济管理事务中心，一般由镇经管中心主任兼任办公室主任，并配备1-2名兼职工作人员。

3.运作模式。各镇（工业区）经济管理事务中心负责农村集体“三资”的日常管理工作，指导和监督农村集体资产规范管理，负责农村集体经济运行统计分析、农村“三资”监管平台和农用土地信息平台管理等。

4.监管情况。目前，全区100家镇级农村集体企业全部纳入市农村集体“三资”监管平台，并按季度由专人负责将财务数据上传至监管平台。2015年，根据市农经站的工作要求，金山区进一步完善了平台内镇级农村集体固定资产及合同管理的相关数据，从而进一步加强了全区镇级农村集体资产的信息化监督管理。

二、存在问题

这些年，金山区对农村集体“三资”监督管理工作进行了许多有效的探索，也取得了一定成效。但总体而言，监管工作还不同程度存在认识不到位、制度不落实、运作不规范、监管不到位等问题，最终损害集体和群众利益，需要引起有关部门高度重视。

（一）监管机构不统一

虽然各镇（工业区）成立了集体资产监督管理委员会，但现在的镇级农村集体资产管理存在职能交叉、多头管理的现象。据调查，部分镇成立相关资产联社或资产经营公司，由专人专岗负责本区域内农村集体资产统一监管和运作。但大部分镇的资产监管一般是经济管理事务中心下属的集体资产管理办公室以及城建办、农业技术推广中心、文广中心、劳动保障所、市容所等部门多头管理；由于各部门缺乏明确的职责分工，在履职过程中存在重复、缺位或越位等问题。

（二）监管机制不健全

1.资金管理不到位。对农村集体的自有资金、社会捐赠资金等，管理非常松散，坐支或账外结算的问题突出，资金核算不完整，甚至存在着公款私存等违纪违规现象。

2.资产管理不规范。未建立完整的资产管理台账，特别是对集体投资建设的公益用房、倒闭后的集体企业资产、社会捐赠资产等，未纳入会计核算账户登记管理；有的资产购建时手续不全，使用多年仍在账外；有的房屋资产产权不明；有的办公设备等资产轻易购置，随意处置，账实不符。

3.资源管理不完善。经过多轮对外承包后，对集体所有的非农建设用地、林地、鱼塘等自然资源，不进行资源清查，对于资源性资产的位置、类别、地籍类型等情况登记不够规范,造成农村“三资”底数不清，底子不明,管理混乱，有的改变了性质，有的资源价值缩水，有的甚至长期被私人无偿占用等。

（三）资本收益不公开

对于股权收益，有的以其他费用直接冲抵承包款或租金;有的收取后,私自保管,长期不报账。有的资本收益使用无计划,存在着“小金库”和“寅吃卯粮”的现象。

（四）资产处置不合规

一些集体房屋、土地、林地、水域等资产和资源的开发、承包、流转以及处置时，存在程序不合法、过程不公开、收入不入账或少入账等问题。尤其是合同签订和文书档案管理方面问题突出，有些合同要素不全，条款不明，权利和义务的规定不对等、不全面，有的甚至没有书面合同。在履行合同时，存在随意更改、终止、延长合同现象，甚至对合同等重要文书档案不归档管理。

三、原因分析

（一）“三资”监管意识不够强

部分政府相关部门对农村集体资产和财务管理重视不够，是造成“三资”管理不规范的思想根源。一方面，普遍存在重完成任务、轻监督管理的思想。另一方面，有的干部法制观念不强，认为只要自己不贪污、不多占冒领就行了，个别干部甚至还错误地认为，监督就是整干部，致使监督工作停留在形式上。而且现在镇级农村集体资产错综复杂，一些职能部门不想管理，就推给镇集体资产管理办公室。

（二）“三资”管理监督不到位

由于对农村集体“三资”管理责任不明确、程序不规范、导致管理不到位。主要表现为：一是个别镇清理工作不扎实。台账登记不全面、不及时，“三资”仍然底数不清，产权不明。二是账实不符。如在动拆迁中有的固定资产已拆除或报废的，未及时进行账务调整，盘盈的资产没有及时估价入账等。三是在建工程结账不及时。有的工程已完工，但未提供有效的决算和审计资料，致使不能及时结转。四是收支失衡，资产收益管理不规范。非生产性开支过大，费用开支上无计划，使用不合理，管理滞后等。加之监管系统不完善，相关制度流于形式，农村集体“三资”监管尚停留在资金监管上，资产和资源监管还未落到实处。特别是农村集体工程建设项目，尚未正式纳入“三资”管理平台。《农村集体资金资产资源管理制度》、《农村集体经济组织财务公开规定》等相关制度尚未得到有效落实等等。

（三）“三资”管理队伍不稳定

农经队伍不稳定，管理力量薄弱。农经人员是“三资”管理的主要人员，但在编不在岗、在岗不在编问题比较突出，造成“三资”管理人员紧缺。其次，队伍年龄老化，知识结构不合理，财务人员素质偏低，也是造成资产和财务管理不规范的客观因素。实际上，农村集体资产管理仅靠农经部门，显然捉襟见肘，必须由政府专门成立机构，形成制度合力，进行跟踪管理。

四、措施建议

农村集体“三资”（资金、资产、资源)是农村集体经济的命脉,是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。农村集体“三资”监督和管理，涉及广大农民群众的切身利益,事关农村经济发展和社会和谐稳定。为进一步深化农村改革，加强镇级农村集体“三资”监管，应积极采取措施，确保镇级农村集体“三资”保值增值，从而不断增加农民的财产性收入，进一步促进农村经济发展。

（一）强化责任意识

进一步统一各级领导对管理好、维护好农村集体“三资”的思想认识。“三资”管理看起来是业务工作，实质上是政治工作、农村社会稳定工作。在进一步强化部门责任的同时，要强化地方党委政府的责任，把“三资”管理作为党委、政府谋发展、抓稳定的重要内容，克服少数领导不重视“三资”管理的倾向。应当由镇主要领导牵头，分管领导负责，切实加强农村集体“三资”监督管理。

（二）明确职能分工

各镇要在镇集体资产监督管理委员会的领导下，建立相应的农村集体“三资”监管专业部门，建立健全农村集体“三资”监管工作责任制，明确和细化职能部门在农村集体“三资”监管中的职责。其中：农经部门是农村集体“三资”监管的业务指导部门；财政部门主要对农村集体“三资”履行会计指导服务和财政资金监督；审计部门应将农村集体“三资”监管纳入常规审计范围，建立定期和专项审计制度；纪委监察部门应当把“三资”管理作为一项重要内容来抓，发现问题要及时处理，依法依规追究责任。各部门应设置农村“三资”专门管理机构及人员，既发挥各自优势，又密切配合，加大监督检查和查处力度，严肃处理处罚违纪违规行为。

（三）健全监管制度

建立健全农村集体“三资”管理各项监管制度，做到有章可循、有据可依，要以制度管事、以制度管物、以制度管权、以制度管人，把权力关进制度的笼子里，确保镇级农村集体“三资”的安全完整和保值增值。镇级应重点建立资产资源清查界定登记台账制度、民主公开管理制度、资产处置审批制度、集体资产发包或产权变更评估制度、招标投标制度、债权债务管理制度等监管制度。要制定“三资”管理监督审批程序和责任追究办法，把“三资”管理的内容和要求纳入到镇级领导班子考核内容。凡“三资”管理措施落实不到位，造成“三资”管理混乱的，要追究相关领导责任。□