上海农村集体经济组织产权制度改革初见成效

■国家统计局上海调查总队农业调查处 执笔：龚 骊

上海农村集体经济组织产权制度改革初见成效

■国家统计局上海调查总队农业调查处 执笔：龚 骊

近年来，上海不断加大农村改革发展力度，逐步探索推进以有限责任公司、社区股份合作社及社区经济合作社等为模式的农村集体经济组织产权制度改革，为发展农村集体经济、增加农民收入、缩小城乡差距奠定了良好基础。目前，上海农村产权制度改革总体进展顺利，取得了一定成效。

一、上海农村集体经济组织产权制度改革现状

据相关部门统计，2016年上海启动191个村集体经济组织产权制度改革，当年已完成改制163个村，其中，闵行区完成4个村，宝山区完成4个村，嘉定区完成59个村，浦东新区完成1个村，青浦区完成21个村，奉贤区完成48个村，崇明区完成25个村。至2016年年底，上海已累计完成改制的村占全市总村数的96.7%。

镇级产权制度改革有序推进。2016年，上海有32个镇启动镇级集体产权制度改革，占全市有集体资产镇（街道、工业区）总数的26.2%。2016年，完成改革10个镇。其中，12月当月完成6个镇，分别是嘉定区南翔镇，宝山区罗泾镇，金山区山阳镇、亭林镇，崇明区中兴镇和横沙乡。至2016年年底，上海已累计完成全镇改制的镇占全市总镇数的20.5%。

二、上海推进农村集体经济组织产权制度改革的主要措施

（一）加强组织领导

为切实加强对上海农村集体经济组织产权制度改革工作的组织领导，上海成立了由市政府分管副市长为组长，市政府分管副秘书长和市农委主要负责人为副组长，市有关部门领导参加的上海市推进农村集体经济组织产权制度改革领导小组。同时，各区也都成立了由区委、区政府主要领导任组长，各相关职能部门共同参加的产权制度改革领导小组，形成了推进农村集体产权制度改革的良好动力机制。

（二）强化政策扶持

自2014年以来，上海出台了《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》（沪府发[2014]70号）、《上海市农村集体经济组织产权制度改革工作方案》（沪农委[2014]397号）、《关于本市农村社区经济合作社投资兴办企业工商注册登记有关工作的通知》（沪农委[2014]298号）、《关于本市农村集体经济组织对外投资股权（出资）内部变动有关事项的通知》（沪农委[2015]17号）等一系列文件，对农村集体产权制度改革的要求、目标、任务、措施和组织等方面提出系统性的要求，有效解决了基层普遍反映的改革瓶颈问题。目前，上海已形成“1+1+12”（“1+1”是指《关于加快农村集体经济组织改革发展的若干意见》和《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》两个文件；在这两个文件基础上，形成了改革工作方案、合作社证明书管理、程序等“12”个制度性文件，从政策和制度上对推进农村集体产权制度改革予以规范和扶持。

（三）完善治理结构

上海积极推动改制后的集体经济组织完善适应市场经济要求的组织治理结构，健全集体资产监管体制和运营机制，明确改革后组建的社区股份合作社、有限责任公司建立成员代表会议、董事会和监事会等法人治理结构；组建的农村社区经济合作社要求建立健全成员代表会议、理事会和监事会等组织治理结构，充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权。特别是要求村经济合作社和乡镇经济联合社的理事长应在具有集体经济组织成员资格的人选中选举产生。基层反映，改制后农村治理结构进一步健全完善，有利于强化农村基层政权建设。

（四）理顺村经关系

上海明确要求，在已撤制村队的改制地区，原村委会承担的基本公共事务职能转交相应的居委会，逐步实现相关费用纳入居委会财政支出予以保障。在不撤制村队的改制地区，要创造条件，实行分账管理。完成农村集体经济组织产权制度改革的村要进一步理顺新型集体经济组织和村党组织、村委会之间的关系，形成在村党组织领导下，村民委员会自治管理、村社区经济合作社自主经营、村务监督管理委员会监督的新格局。2014年以来，上海选择金山、松江、闵行等区作为试点，探索开展“村经分离”。金山、松江两区已先后出台了文件，通过加大区级财政转移支付力度，保障村级组织基本运转经费。

（五）加强资产监管

目前，上海100多个有集体资产的乡镇、街道都建立了集体资产监督管理委员会，在乡镇党委、政府领导下履行乡镇集体资产监督和管理职责，对乡镇集体经济组织重大项目投资、大额度资金使用、资产运作、分配方案、财务审计和重要人事安排等重大事项进行审核。同时，各区正在积极探索建立农村不动产租赁监管新机制。闵行区最早建立了农村集体不动产公共招租平台，进一步规范租赁程序，防止低价出租的现象，不断提升产业形态。

6．强化宣传培训

近年来，上海不断加强农村集体产权制度改革宣传培训工作，为规范推进改革打下了坚实基础。至2016年底，上海已累计开展宣传培训44期，实际培训3235人次。

网络舆情具有传播面广，蔓延迅速的特点。虚拟知识社群能够正确引导网络舆情，使网络舆情在短期内消亡，也能够利用影响力迫使政府改变“不作为”行为。

三、上海农村集体经济组织产权制度改革取得的成效

（一）促进制度创新

农村集体产权制度改革创新了集体经济组织治理结构和集体资产管理制度，从制度上遏制“小官巨贪”的现象，防止损害集体经济组织利益的情况发生，维护了城市化快速发展地区的社会稳定。一是明晰了每个村民在集体经济组织中的产权份额，集体资产由村民共同共有变为村民按份共有，产权制度发生了根本变化。二是建立了集体经济组织收益向股民（成员）按股份（份额）进行分红的制度，保障了集体经济组织成员的集体资产收益权。三是改制村普遍建立了“三会四权”（股东会、董事会、监事会，法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权）制衡机制，农民群众成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体。四是建立了集体“三资”管理的信息化平台，纳入全市“三资”管理网络，实行实时查询和监管，集体资产管理制度发生了根本变化。

（二）促进经济发展

一是农村集体经济总量增长。通过改革，一方面形成与市场经济相适应的运行机制，为经济发展创造了良好的体制环境；另一方面，农民在集体经济组织中的资产产权得以明晰，可以更好地行使当家作主的权利，积极性和创造性得到充分调动。二是农民收入水平显著提高。通过改革，明晰了产权，改变了集体资产看似“人人有份”、实际上“人人无份”的状态，真正做到“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有分红，财产性收入稳定增加，初步建立起农民增收的长效机制。以闵行区为例，截至2015年年底，闵行区30个公司制改革的集体经济组织净资产由改制时19.66亿元增长到47.57亿元，翻了一番多，有效地实现了集体资产的保值增值。全区有62家新的村集体经济组织实施了分红，分红总额达到4.4亿元，人均分红3764元。村民入股率由改革初期的70%上升到90%以上。

（三）促进社会稳定

通过改革，农村集体经济组织建立了监督机制，对投资、经营、收益分配等涉及农民切身利益的重大事项都由股东代表大会讨论决定。改变了原来由少数干部掌控和随意支配集体资产、监督缺位的状况，有效地遏制因资产处置不公、收益分配不平等问题引发的群访现象，较好地化解了党群矛盾、干群矛盾，促进农村社会和谐稳定。改制后的村，至今未发生因集体资产经营管理不善而引发的集体信访事件。

四、上海农村集体经济组织产权制度改革存在的问题

（一）税负压力影响改革积极性

主要是改革后进行工商登记的新型集体经济组织（有限责任公司、社区股份合作社）的股民享受收益分配要缴纳20%红利税问题，这在很大程度上增加了改革后集体经济组织的负担（一般情况下，为增加农民收入，红利税由公司、社区股份合作社代缴），影响了改革积极性。此外，由于改革后建立的新型集体经济组织没有专门的税收、财务政策，因此执行的是公司企业法人的相关政策，在运营中要缴纳营业税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、企业所得税等各项税赋，税费负担较重。另外，部分改革进程较快、经济水平较高的地区反映，完成农村集体经济组织产权制度改革后，若要将原集体经济组织名下资产（主要是房产）变更到新型集体经济组织过程中会遇到税费等相关问题，亟需解决。

（二）收益分配压力较大

上海已完成产权制度改革的村中，约15%的村级改制集体经济组织进行了收益分红。尽管改革的根本目的是要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力的农村集体经济组织产权制度，但老百姓普遍对改革后的收益分配期望值较高，且存在村与村之间互相攀比的心态，对此，村干部普遍表示分红压力较大。

（三）工作程序不够规范

一是社员证发放不统一。按照相关部门要求，改革后的新型集体经济组织应以户为单位发放社员证，为此，上海设计了社员证统一格式。但由于上海产权制度改革工作启动较早，之前完成改革的地方发放的证书形式不一，有以人为单位的，也有以户为单位的；有发股权证的，也有发社员证的。二是集体股设置不规范。根据市有关文件要求，未撤村改革的可设集体股，集体股比例一般为20%左右，但个别区规定集体股比例可高于30%，有的村集体股甚至高达70%。三是档案资料不规范。部分改革进程中的成员代表决议材料，存在只在会议签到单上签名，而未在决议内容后签名等现象，难以体现表决议内容的真实有效性。

（四）镇级改革相对薄弱

一是思想认识不到位。部分乡镇领导对镇级集体资产产权界定工作重视不够，集体资产和财政资金混账混用的界定、历史坏账的核销等工作，单纯依靠乡镇农经站等业务部门，困难重重。二是资产界定工作不彻底。由于乡镇撤并等原因导致部分历史资料不全，使一部分资产难以进行合理界定。已完成镇级产权界定工作的镇，绝大部分尚未推行财政资金和集体资金分账管理。三是集体资产监督管理委员会职能尚未充分发挥。尽管各乡镇基本都建立了集体资产监督管理委员会，但部分乡镇集体资产监督管理委员会并未真正发挥集体资产监督管理职能，有些集体资产重大事项仍由党政领导说了算。

五、推进上海农村集体经济组织产权制度改革的一些建议

（一）切实加强督促指导

要继续按照中央和上海关于农村集体经济组织产权制度改革等农村重点改革工作的总体要求和部署，进一步明确各项改革重点和时间节点，指导和督促各区有力、有序稳妥推进农村集体产权制度改革。切实加强工作指导，着力研究解决改革工作中出现的新情况、新问题。加强对产权制度改革的政策和实务培训工作，提高农村集体经济改革发展的能力和水平。对检查中发现的问题和薄弱环节要继续开展指导。对于个别改革不彻底或有明显缺陷的，要按照相关政策规定进行二次改革，确保改革质量经得起历史考验。

（二）扎实稳妥推进改革

继续组织力量推进上海农村集体经济产权制度改革工作。在推进过程中，要坚持依法依规依政策。法律法规明确的，必须依法操作；已有政策的，要按政策认真执行；没有政策依据的，可通过召开集体经济组织成员代表大会民主决定。对于已发现不符合政策规定的、民主程序不完善的，以及不合理的地方，有条件的都要及时纠正。对于历史上已发放的社员证（股权证），适时予以全部换发，并确保证书发放到每一户。对集体股设置比例过高的，要及时调整集体股比例，将调减的集体股重新量化到每个社员。改革进程中成员代表讨论决议材料等不完善的，要及时补正相关材料，确保改革工作依法依规进行。

（三）坚持效益决定分配

进一步加强政策宣传，让基层干部和老百姓明白收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立明晰的集体产权制度。各区要根据有关文件精神，指导新型集体经济组织建立成员的收益分配机制，年度收益分配要依据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，并建立以丰补歉机制。同时，还要防止发生无效益分配和举债分配等现象。

（四）全面推进产权界定

全面推进乡镇集体资产产权界定，为镇级产权制度改革奠定基础。要按照“横向到边，纵向到底”的原则对乡镇集体资产进行全面清查，务求不留死角，并探索实行财政资金与集体资产分账管理。同时，镇级资产产权界定后，要将镇级资产概况在“农民一点通”上进行公开，接受全体成员监督。要进一步发挥乡镇集体资产监督管理委员职能，对乡镇集体经济组织重大项目投资、大额度资金使用、资产变动、分配方案、财务审计和重要人事安排等重大事项加强审核，切实强化对镇村集体经济运行的监督管理。□