松江区家庭农场的回顾、展望与思考

■封坚强 王 晶

松江区家庭农场的回顾、展望与思考

■封坚强 王 晶

2007年中央一号文件提出要培育现代农业经营主体，上海市松江区开始在全区推行以农民家庭为生产单位、规模在100－150亩的粮食家庭农场建设。2010年中农办主任陈锡文来松江区调研家庭农场并给予充分肯定，2013年中央鼓励发展家庭农场将此写入中央一号文件，同年4月中共上海市委书记韩正在松江区召开市农村工作现场会，要求在全市推广松江区家庭农场发展模式，这是对松江区家庭农场发展的极大鼓励。回顾这10年的发展历程，松江区家庭农场在不断探索实践中提高，取得了生产发展、农民增收、生态改善、农业可持续发展的显著成效。

一、家庭农场产生的背景

（一）工业化城市化初期与农业边缘化现象

农村实行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的积极性，农业生产力水平大幅提高，农民温饱问题得到解决、收入有所增加，但人多地少小康富裕仍难以实现。随着改革开放的深入，松江区工业化、城市化步子不断加快，每年近万亩土地用于非农建设，松江农民就业门路拓宽，农村劳动力大量转移，非农收入远远高于农业收入。同时，物价上涨、粮价偏低（水稻计划内0.79元/斤，计划外0.59元/斤），而农业税、村提留、公积金、公益金、管理费每亩要分摊到100多元，再加上耕作费用，种子、化肥、农药等成本，种田效益十分低下。这在1998年第二轮延包时充分反映出来，农民纷纷放弃土地，全县延包土地不到应延包的50%（这也给近年的确权确地留下了后遗症），与第一轮农民都要承包土地的情况截然相反。仍然承包土地的农户也是粗犷经营，有的出租给外来农民，农业生产力水平开始倒退。地方领导精力倾注在工业发展和城镇建设上，农村基层干部由于经济增长指标考核的压力也纷纷招商引资，农业出现边缘化倾向。当时农田出现了这几种情况：一是农民承包土地变相为农民私有，想出租给谁就给谁，只要租金高，不管种什么，村委睁一眼闭一眼，表现出无奈。二是农民放弃延包的土地与村机动田，村里也出租给工商业主用于种苗木、草皮、果树等，有的挖鱼塘、虾塘，粮田面积减少，基本农田保护受到影响。三是农田茬口不能连片，影响机械耕作与农水排灌。农村不规范种植养殖现象严重，大量外来户圈地搭栅、种瓜、养鸭，有的实行掠夺性经营。对此，松江区从2003年起大力清退不规范种养户，探索承包田流转制度，限制苗木鱼塘侵占粮田，逐步把外来户承包的土地收回，积极发展种粮大户、集体农场、农民专业合作社，建立了土地管理平台。在工业化城市化快速发展同时，农业如何打破小农格局，抓住农业劳力大量转移的机遇，积极推进农业规模化现代化发展，这是迫使当时松江“三农”工作者思考和探索的问题。

（二）从兼业户、种粮大户、集体农场到家庭农场

农村工业化后，农业劳力大量转移到镇、县工业区，白天在工厂，晚上住在农村，早上傍晚或休息时兼种几亩承包田，这是农村工业化初期的普遍现象。在日本，农民收入最高的是兼农户，农产品价格高，田也种得好，土地私有制、政府有补贴、机械化程度高与农协社会化服务到位（近年日本也在减少兼农户、扩大规模经营）。但我们当时由于土地负担重（税、费、以资代劳、公积金、公益金等）、农产品价格低，第一轮承包时兼农户普遍没有放弃田，没有流转或转包给外来户的，但在第二轮延包时都纷纷放弃土地，即使不放弃的也是广种薄收或是转租。2000年松江纯农户只占农户的9.3%，大部分是兼农户，纯农户也不愿多种田，与兼农户一样只是经营着自己的承包田，只不过纯农户是自己种田，兼农户有的自耕，但更多的是转租。

为了改变这种状况，松江积极探索农田向种粮能手集中的规模经营方式，发展种粮大户。当时碰到两个问题：一是机械化水平不高，种田还是靠人力，种粮大户请大量帮工，农民指责村干部帮大户。二是土地问题，种粮大户的土地绝大部分是放弃田与村机动田，承包户很少直接流转给大户，大户要田非常困难，有的农民把流转出去的土地要回来，种粮大户由于土地经营权不稳定因素，也不敢投入，高产粮田广种薄收、资源浪费。后来松江又探索集体农场。集体农场仍然类似原生产队模式，虽然把田集中起来了，但种田积极性、效率仍是个问题。有个好场长，生产就好，效益就高，若是场长能力不强则成了村里的负担，因为搞不好会亏损。集体农场的优点就是把村民放弃的土地掌握在集体经济组织手里，并能组织当地农民进行生产，但效率问题、专业化问题、种田后继乏人问题都不能从根本上解决。要在工业化、城市化的同时，农业不被边缘化、走向现代化，还要从农业生产方式、土地流转与经营上突破创新。

为了进一步推进规模经营，在前几年土地流转与规模经营探索的基础上，2006年松江区政府制定了《规范土地流转促进规模经营若干意见》。松江从2004年开始探索土地流转，到2006年底1公顷以上规模经营面积已占粮田面积的75%。

2007年中央一号文件提出培育现代农业经营主体，松江区委新任主要领导对“三农”工作十分重视，并要求加快现代农业发展，松江农业部门注重探索培育现代农业经营主体。但是应该培育什么样的经营主体？兼业户、种粮大户、集体农场都曾经是粮食生产的主体，但生命力都不强。家庭联产承包制是我国农村的基本制度，历史上我国农业生产经营也是以家庭为主的，发达国家的现代农业也是以家庭经营为主体。所以以家庭为经营主体，根据生产力水平、土地资源条件、农村劳力转移程度，扩大生产经营规模，把农户发展成农场，即家庭农场，于是100－150亩适度规模的家庭农场在松江产生了。这个规模，既是综合考虑现有农机装备条件下以家庭自耕为主的生产能力，又是分析当时粮价、政策补贴、生产成本、规模效益以及农村劳力非农状况后确定的。100－150亩的规模面积完全可以由一户人家两个劳动力自己生产经营，在当时稻谷价格每斤不到1元、土地租赁费每亩在600元的情况下，使家庭农场经营者全年能有5—7.5万元的净收入，高于当地务工收入，农民是有种粮积极性的，这个规模及规模效益有利于家庭农场经营者队伍的稳定。而且，家庭农场经营者具有多重角色，除了是劳动者，还是投资者，也是管理者，三者的收入理应高于务工收入。

松江区家庭农场发展坚持经营者自耕，即家庭农场经营者必须依靠家庭人员来完成农田的耕、种、管、收等主要农业生产活动，除季节性、临时性聘用短期帮工外，不得常年雇用劳动力从事家庭农场生产经营活动（这个规模也养不起常年雇工），不得将土地转包、转租给第三方经营。这样的设计，主要是为了避免家庭农场规模过大而出现生产靠雇工以及圈地、转包等现象发生，有利于农业生产稳定和农村社会和谐。同时，松江强调要培育新型农业经营主体、培育专业农民，让农民专心致志地搞好农业经营，能够亲自学会驾驶现代农机，提升专业化生产水平，从而让真正从事农业生产的劳动者收入得到提高。

经过10年的努力，至2016年末，松江家庭农场发展至966户，其种粮面积占全区粮田面积的95%（其余粮田是种子场、集体经营的镇保田等），户均经营面积143.3亩；2016年全区家庭农场水稻平均亩产585公斤，亩均净收入973元、户均年收入达12.2万元；家庭农场的经营期从开始的一二年到现在5年以上近70%，有20%左右优秀年轻经营者的经营权在10年以上。在松江，粮食生产从播种到粮食入库全程机械化，松江的农民基本职业化，50岁以下农民绝大多数会使用各种农机，一支收入体面的现代职业农民队伍已经形成。

二、家庭农场实践的成效

10年来，松江家庭农场从起步探索到基本成熟，取得了良好效果，不仅稳定了粮食和生猪生产发展，而且有效地保护了基本农田，改善了农业生态环境，提高了劳动生产率和资源利用率，促进了农业发展方式转变和农民持续增收，同时还培育了一批有经验、有技术、会经营的专业农民。家庭农场模式创新，对松江推进农业现代化、实现“四化”同步具有积极而长远的意义。对农业来说，家庭农场扩大了规模、实行专业化生产，使现代科技和农业机械广泛应用，使农业找到了走出传统农业、走向农业现代化的载体。对农民来说，通过扩大规模经营，提高劳动生产率，增加农民收入，找到了通过提高劳动生产率实现可持续增收的道路。对农村来说，可持续的生态环境也由此得以保护。从农村土地制度看，所有权、承包权、经营权三权分置得到充分体现。从农业后续发展能力看，既保护了耕田又解决了“谁来种地、谁来务农”的问题。

同时，松江家庭农场从起步到基本成熟主要表现在以下几个方面：

（一）制度不断完善

一是建立了土地流转制度。实行以“依法、自愿、有偿”为原则，土地承包户将土地委托村委会统一流转，经公开民主程序，再由村委会统一发包给真正有志于从事农业、有能力从事规模化生产的家庭农场经营，并建立了全区农村土地管理平台，改变了过去土地在农户间随意无序流转的现象，规范了土地流转行为。及时调整土地流转政策和价格，发挥政策杠杆调节作用，将土地流转费由固定的600元/亩调整为以500斤稻谷实物折价，土地流转费随粮食收购价变动而变化，使流出土地农民和家庭农场之间的利益由市场调节，平衡好土地承包户与家庭农场经营者之间的利益关系。目前，全区农户土地承包经营权流转率达99.8%，确保了家庭农场得以健康稳定发展。

二是健全了民主准入机制。在家庭农场探索发展之初，为发动组织农户发展家庭农场，农户只要符合一些简单条件（当地农民、以家庭为经营单位、会农业生产）即可报名成为家庭农场经营者。之后，随着家庭农场经营收益逐年提高与机械化服务能力不断提高，农民种田的积极性不断高涨，出现了一个家庭农场有几户竞争的现象。对此，松江逐渐形成了一套较为成熟规范的家庭农场民主准入机制。即家庭农场经营者必须是具有相应生产经验和经营能力、主要依靠家庭人员劳动完成主要农业生产活动的本村农户；在农民自愿申报的基础上，通过本村几十个村民代表民主表决，选出家庭农场经营户，既体现民意，又能把土地交给真正想种田、能种好田的农民。这样，既有利于农业生产，又做到公开、公平、公正，而不是将土地发包权掌握在少数村干部手中。这也促进了当地村民遵守村规民约，搞好邻里关系，崇尚公德和礼仪文明。

三是完善了补贴政策。家庭农场发展之初，由于粮价低、成本高、种粮效益差，为鼓励家庭农场发展，区级财政给予家庭农场经营者200元/亩的土地流转费补贴；之后，根据粮价与家庭农场收益情况，逐步减少土地流转费补贴；2013年起又将补贴全部改为奖励，鼓励家庭农场进行高产竞赛，推广秸秆还田、机直播和新农艺、新技术，不断提高家庭农场生产经营水平。

（二）专业化水平不断提高

一是健全了家庭农场配套服务体系。家庭农场发展之初，松江农业服务体系尚不健全，仅有50多家个体农机户、60多家集体农机服务队为家庭农场的收割、耕田等提供简单服务。随着家庭农场发展不断加快，围绕家庭农场的生产需求、围绕人机作业效率提高，松江不断改进完善家庭农场配套服务体系。2008年探索农机服务方式，2009年组建了30家农机合作社服务全区农业，2011年推进“大机互助化、小机家庭化”机农一体模式，到目前建立了涵盖良种繁供、农资配送、烘干收购、农技指导、农业金融和气象信息等内容的专业化服务体系，全区水稻生产实现全程机械化。

二是家庭农场经营者生产能力不断提高。通过组建机农一体家庭农场，加强家庭农场农机操作培训等措施，全区家庭农场从建立之初的农机操作主要依靠农机服务队到现在70%以上的家庭农场都能自主操作生产机械，并且还有一部分家庭农场能结合自身生产需求搞一些农机小改良、小发明，不仅提高了农机利用率，减少用工成本，减轻了劳动强度，还使农业劳动生产率大大提高。目前，松江966户家庭农场中近70%是机农一体、种养结合户，像李春风这样既种田，又养猪，还能开农机的机农一体、种养结合家庭农场已近百户，他们既会熟练操作耕、种、管、收等全过程的农业机械，还能对机械进行简单日常维护保养，具备了现代农业机械的综合运用能力，专业化生产能力大大提高。

（三）可持续能力不断增强

一是土地生产能力可持续。在落实最严格的耕地保护制度的基础上，一方面不断改良耕作制度，将原本的一年稻麦二熟调整为三三轮作制再逐步改为“深翻—绿肥—水稻”一年一熟，同时坚持秸秆还田、种养结合、减肥减药等生态循环措施，做到用地与养地相结合，有利于土壤质量改善、地力提高，促进农业可持续发展；另一方面通过推行家庭农场模式，加强对家庭农场的培训与宣传，鼓励保护家庭农场长期稳定生产经营，农民保护土地的意识不断增强，珍惜土地、用地养地、注重长期投入的自觉性不断提高。

二是农民收入可持续。松江家庭农场发展10年来，家庭农场经营收入从刚开始户均四五万元到现在户均10多万元，亩均净收入从500多元持续提高至去年的900多元，一方面是由于政策性的提高，更重要的是劳动生产率的提高降低了生产成本促进了收入提高，使农民找到了通过提高劳动生产率实现可持续增收的道路，而不是靠政策补贴实现增收。

三是农民职业队伍可持续。家庭农场依靠高度机械化、规模化和社会化服务，大大提高了农业劳动生产率，使经营效益和农民收入大幅增加。松江家庭农场10年的实践使农民得到了体面收入，看到了种田的前景和希望，种地热情高涨，许多青壮年农民和一些受过高等教育的年轻人纷纷加入进来，成为新生代专业农民，如子承父业的李春风、女白领沈万英等，城市化、工业化后谁来务农种田的问题不用担心了。目前，松江家庭农场中年龄在50岁以下的占到37.6%，其中45岁以下的占到25%，子承父业后继有人。这些农二代对土地有感情，又能得到父辈的经验传承，在他们父母从事农业生产时，他们多少有帮忙，因而耳濡目染，并且他们在接受新技术、新机械、应对市场能力方面又胜于父母辈，他们青出于蓝而胜于蓝。

（四）“三权分置”得到有效落实

妥善处理好村集体、承包户、家庭农场主及农田之间的关系，也是松江这几年家庭农场实践中认真探索的重大问题。农村土地集体所有、农户承包经营，相关法律与政策把两者关系表述得非常清楚。随着农民就业居住的转移，大部分农民不种田了，但要承包权，这次承包田确权与第二轮延包情况完全相反，而与第一轮承包情况一样，农民纷纷要田。虽然农田通过流转由专业农民规模生产经营（松江农地流转近100%、粮田95%以上由家庭农场经营，其余为种子场、集体农场和小规模专业户），但经营者有哪些权利义务，没有政策规定，更无法律保护。松江从上世纪90年代就提出土地向种田能手集中的规模经营思路，但规模经营发展并不顺利，其中的一个重要因素就是经营权没有从承包权中明确分置。所以，将土地经营权从承包经营权中分离出来，并把相应权利界定清楚具有十分重要的现实意义，对于农业发展、农民利益保证及农村稳定影响深远。松江在家庭农场发展过程中逐步探索土地三权之间的关系，并在实践中不断完善。

土地所有权属于村集体经济组织，体现在守土有责、保护耕田、优化土地资源配置、决定土地流向。村集体所有权在土地流转中具体表现在：一是方案制定与发布，根据本村实际情况制定家庭农场户数、规模经营者条件。二是根据农户申请，村委会审核并公示，经村委组织老党员、老队长、村民代表对申请者审定并表决，按得票数确定经营者人选，再签订土地流转协议。所有方案制定审核都是由村民代表民主商定或表决通过。三是根据土地流转合同与家庭农场准入要求，收取土地流转费，监督农场经营者，如遇土地转包、损坏耕田、违反农产品安全等情形，终止流转收回土地，行使所有者权利。

土地承包权归农户。具体体现在：一是按土地流转出去的面积收取土地流转费，按每亩500斤稻谷市场价格，粮食涨价流转费提高，减价流转费下降。二是有权申请取得土地流转权，本集体成员优先取得流转权。三是有知情权，本集体经济组织土地流转情况、流转费可到村委土地管理平台上查询，同时部分农户被推荐为村民代表的，可参与所有的决策表决过程。

土地经营权归家庭农场主。具体体现在：经营者必须是本集体经济组织成员才有申请经营流转所得土地的权利，按照村集体经济组织要求取得土地经营权后，一是按照合同期内经营土地，村与承包户不得随意收回土地；二是有权取得政府对粮食生产的各种补贴和服务；三是经营好的家庭农场到期之后有优先继续经营的权利，在经营期内子女可继承经营权，也鼓励优秀经营者到退休年龄后子承父业；四是经营者在经营期内根据经营规模大小及生产需要到本区农村商业银行贷款。

村与村民代表代表着土地所有者对土地进行处置，承包户是集体所有土地的具体拥有者，在集体的土地中拥有几亩几分十分清晰，承包户进城搞二、三产业或在农村从事他业，把土地流转给村集体，村保证承包户的土地权益，不与土地经营者发生关系，同时承包者有知情权、有参与决策权。

经营者也可安心从事农业生产，不用与所有的土地承包户打交道，土地流入转出、田租交付，价格都由村统一操作，村也把这个来龙去脉的数字与过程公示给广大村民。三者权利义务界定清楚，互相关系理顺后，集体的代表——村委的责任更重，承包户可离土离乡不离利益，经营者与承包者的纠纷没有了，经营者队伍稳定了、素质提高了。

三、家庭农场的展望与思考

（一）下阶段松江家庭农场发展重点

农业生产以家庭为生产单位在我国有几千年历史，家庭农场经营制度作为最直接的农业生产主体在欧洲也有200多年历史，家庭农场也是松江要长期坚持的现代农业生产方式。展望谋划松江家庭农场未来发展，不仅要结合松江农村土地资源条件、本地农村劳力转移情况和农业生产力发展水平，也要借鉴世界现代农业发展经验，适应世界农业现代化发展趋势，才能更好地提升松江家庭农场发展质量与水平。因此，下阶段松江家庭农场发展重点是：

一要不断提高劳动生产率。劳动生产率就是家庭农场的生命力，逐步减少户数、适度扩大规模，这也是世界农业发展的总体趋势。今后5到10年内，随着本地城市化水平提高、农村劳力进一步转移、部分家庭农场到龄退休以及农业科技水平发展，家庭农场经营规模还可以进一步扩大。松江区家庭农场完全可以在现有基础上减少一半户数、扩大一半规模，通过提高劳动生产率来增加农民收入与农业市场竞争力。

二要继续提高农民专业化水平。通过开展家庭农场生产经营、农机操作培训与交流、自身学习与自家经验传承，进一步提高家庭农场现代农机操作能力和科学种田素质，提高单位面积产量，提升农产品品质，增加经营效益，促进家庭农场职业队伍素质提升，使经营者成为真正的现代职业农民。

三要继续完善区级政策。在中央、市委市政府的大政方针下，从更加有利于家庭农场健康发展的角度出发，延长经营期，确保经营权，并根据家庭农场发展中出现的新情况、新要求，不断调整完善区级政策，如设立耕地可持续保护政策、地租稳定政策、调整农机补贴政策等，促进家庭农场稳定可持续发展。

（二）当前需要研究探索的几个问题

从农业可持续发展、家庭农场长期稳定角度出发，当前有几个基本问题还要进一步研究探索：

一是探索建立农民自身服务组织。借鉴发达国家现代农业发展的成功经验以及我国早年在农民行业组织的实践，为在政府、市场和农民之间建立一个协调服务组织，把单个分散的农民有效的组织起来，建立由广大农民和相关经营主体为成员的、自我管理的农民合作组织，通过这个组织，服务农民，组织农民，提高农民，发展农业，帮助农民进入市场，有效应对市场风险，提高农业综合生产能力，提高农民知识技能，保障农民合法权益，无论从当前还是长远看都是十分必要的。

二是确保经营权长期稳定。经营期越长，队伍越稳定，队伍越稳定，职业素质越高，经营者职业素质好，农业也就越稳定，发展也就越好，松江这10年的家庭农场发展证明了这一点。如何从法律上保护经营权，从政策上延长经营期，同时又体现经营权的效率与取得经营权的公平，既要尽可能地实现土地资源最优配置和使用效率的最大化，又要考虑本集体经济组织人员取得经营权的对内公平、对外优先，这也必须要在法律与政策上明确的。

三是探索建立耕田保护制度。为了让土地不老、让子孙后代有肥田沃土、农业可持续发展，必须要建立耕地保护制度。一方面完善耕作制度，实行轮作季节性休耕、种养结合、减肥减药。另一方面从农户生产行为上，建立土地保护制度，将耕地地力保护协议作为家庭农场准入条件之一，在准入门槛中加入耕地保护制度，以保护土地的可持续生产能力，使农民逐渐养成珍惜土地、养护土地的意识与习惯。不断完善制度保护耕田，这在法律与政策上都要有具体的保护鼓励与处罚措施。

四是探索调整补贴方式。要侧重生产力提高、促进土地可持续、培育农民职业化，围绕先进科技应用、土地可持续能力保护、农业生产能力与生产效率提高、农民培训与保障等方面给予扶持鼓励，制定或完善补贴政策，改变目前农业补贴方式。□

（作者单位：中共松江区委、松江区人民政府）