我国地方终身教育立法比较研究——基于地方终身教育促进条例的分析

梁 雯

(河北大学 继续教育学院，河北 保定 071002)

我国地方终身教育立法比较研究
——基于地方终身教育促进条例的分析

梁 雯

(河北大学 继续教育学院，河北 保定 071002)

基于“构建学习型社会，推动终身教育事业发展”的时代背景，我国台湾地区、福建省、上海市、太原市、河北省及宁波市等已相继颁布地方终身教育促进条例。通过对各地终身教育立法的不同点和相同点进行对比分析，并立足实际、求同存异，提出终身教育立法的启示。

地方；终身教育；立法；比较

终身教育条例(法律)是指有关终身教育事务法规的集合，是终身教育规律的法律体现。其具体作用体现在以下四个方面。一是指引作用，即指引公众依照国家制定的教育目标和要求开展终身教育活动，遵照终身教育有关法规选择作为或不作为；二是评价作用，即客观、有效地评价教育机构、组织和个人等相关法律关系主体的教育活动；三是教育作用，即通过法律宣传、理念灌输等方式，使人们将终身教育行为规范内化为自身的教育意识，并广泛传播终身学习理念；四是保障作用，即依据终身教育法规的权威性、强制性和稳定性，保障各教育主体尤其是弱势群体教育权利的实现。[1]我国坚持依法治国、依法执教，虽然目前还未出台全国性的终身教育法律法规，但部分地区率先试水，颁布本省市的地方终身教育法规条例。2002年，台湾地区出台《终身学习法》，于法律层面标志着台湾地区终身教育体系的正式确立；2005年，《福建省终身教育促进条例》出台，成为我国内地第一部终身教育地方性法规；2011年，基于创建学习型城市的战略背景，上海市出台《上海市终身教育促进条例》；2012年，太原市出台《太原市终身教育促进条例》；河北省和宁波市分别于2014年的5月和11月相继出台《河北省终身教育促进条例》和《宁波市终身教育促进条例》。[2]然而，由于社会经济发展水平、终身教育现实发展状况的差异，各地终身教育法律法规存在不尽相同的特色和模式，简言之，同中有异，异中有同。因此，比较分析六省市地方终身教育条例的异同具有较大的现实价值。一方面，对全国性终身教育法律法规的制定指明方向并做好基奠工作；另一方面，对各省市地方性终身教育立法工作的相继落实提供理论借鉴和实践经验，以最终逐步达到依靠法律的前瞻性和权威性实现“全民学习，终身学习”的终身教育目标。

一、各地终身教育促进条例的不同点

(一)终身教育目标、性质

法规目标是指制定政策的目的及所要达到的预期效果假设。基于“发展终身教育事业，建立学习型社会”的共同目标，各地区终身教育条例发展目标的立足点略有不同，大体可分为三个维度，即实现人的发展、促进教育本身的发展以及教育体系的完善。台湾地区、福建省、上海市、太原市侧重人的全面发展，虽然都注重“以人为本”的发展目标，但是仍存在细微差别。台湾地区侧重鼓励终身学习，增加学习机会，主张为终身学习创设条件和机会；福建省侧重提高公民素质，通过终身学习增进知识和技能，培养综合型人才；上海市和太原市侧重满足市民学习需求，激发市民的学习动机和热情。宁波市着眼于终身教育的发展，即促进终身教育事业的持续发展，推进学习型社会建设。河北省的凝视点在于终身教育体系的建立健全，即健全终身教育体系，建设学习型社会(见图1)。

图1 地方终身教育目标和性质

法规名称的拟定决定其基本属性和实施方向。台湾地区出台的终身教育法规命名为《终身学习法》，属于全面法。与其他正式颁布的教育法规相同，具有较高的权威性和强制性，作为台湾地区终身教育实施的最高指导纲要，也是终身教育理论的政策规范。福建省、上海市、太原市、宁波市和河北省将终身教育法规命名为《终身教育促进条例》，属于促进法，主要针对促进终身教育发展的各项措施作出规定。此外，台湾地区习惯于使用“终身学习”一词，而大陆则统一使用“终身教育”一词，名称的差异表明前者强调对学习者进行规范，后者则是从行政角度规范政府及社会相关部门的行为。

(二)终身教育任务

近年来，学习型社会建设受到民众的广泛关注和政府的大力支持，职工教育、农民教育、残疾人教育、老年教育、社会教育和家庭教育等不再被边缘化，而被纳入终身教育体系之中。各地区均将继续教育列入终身教育条例中加以规定，并根据终身教育实际情况和发展程度进行创新和完善。上海市将社区教育工作的组织开展作为重点工程，各部门分工明确，政府和主管部门提供支持和保障；社区学院、社区学校提供文化及技能培训服务；行政部门及各种联合会开展各种继续教育培训活动。此外，上海市对学历教育也有所规定，以期实现不同类型学习成果的互认和衔接。在社区教育和农民教育的内容及开展形式方面，宁波市制定的法规更为详尽。具体而言，为满足居民多样化需求，开展思想道德、科学素养、文化体育、专业技能、医疗保健、休闲养生和法律知识等教育活动；为提高农民技能与素质，农民教育开展实用技能、职业技能培训、新型职业农民培育、农业技术推广及农村预备劳动力培训。教育内容的针对性为相关部门的政策执行与实践操作提供一定的依据和可参考的指标。在职工教育方面，太原市创造性的将院校联合办学模式列入终身教育条例，使得这种新型工学交替模式的发展获得一定程度上的法律支持和政策保障，企业大学、校企合作等方式的运行有法可依。太原市和河北省均提及发展青少年校外教育，不同之处在于前者将青少年教育列入家庭教育，以此推进家长教养工程，后者的发展重心在于青少年，强调促进他们的全面发展。作为较早出台的《福建省终身促进教育》条例，已将职工教育、农民教育、老年教育、社区教育内容法制化，相关法规虽不够成熟完善，但为其他地区的立法工作提供有效借鉴和指导，极具前瞻性和价值性。由于立法较早，台湾地区的终身学习法未对近些年兴起并快速发展的农民教育、老年教育和家庭教育有所涉及。但在职工教育方面，提倡推行员工带薪学习制度，并对积极推动员工带薪学习的机关或雇主予以奖励，可见台湾地区在很早以前就开始重视职工教育(见表1)。

表1 地方终身教育任务

(三)终身教育经费

经济基础决定上层建筑，经费投入在相关工作开展与实施中的关键性作用不言而喻。作为立法的核心内容，经费问题制约着终身教育法规的落实与执行。上海市强调在保障经费逐年增长的基础上相关部门应提供经费支持，严格规定经费用于终身教育公共服务建设中。据统计，2011年上海市终身教育市级预算约1亿元，区县、街镇对终身教育投入达2.16亿，按常住人口计算，人均15元，数量相当可观。[3]宁波市提倡建立多渠道经费筹措机制，将政府支持、社会力量捐赠、受教育者适当出资相结合，以此保证经费的固定来源。同时对挪用终身教育经费的单位及个人依法追究刑事责任，为经费管理提供必要的法律保障。《太原市终身教育促进条例》第九条、第二十一条和第三十一条对经费管理、具体数额及违规使用均有所规定，对终身教育经费的重视程度可见一斑。包括终身教育经费由教育行政部门负责管理；每人每年2元的经费标准；任何单位及个人不得挪用终身教育经费等。河北省将终身教育纳入国民经济和社会发展规划行列，将终身教育经费列入教育经费预算，可见终身教育及其经费投入获得政府的大力支持。福建省和台湾地区未设置实质性的经费标准，仅提出鼓励社会及个人捐助，经费缺乏相应的保障机制(见表2)。

表2 地方终身教育经费

(四)终身教育师资

除福建省和台湾地区外，各地区终身教育法规对专、兼职教师均有所规定。在规范专职教师队伍方面，上海市提倡对从事终身教育工作的专职教师开展职务评聘，并设置相应的学科组对其教学内容进行详细划分，同时他们享有业务进修、专业技术考核的权利和义务。宁波市重视专职教师的专业技术及能力，将专业技术资格评审列入职称评审，并提出建立教师信息资料库以提供相关师资信息。太原市对于师资建设的重视程度不高，仅对专职教师有所规定，笼统概括为加强队伍建设。河北省强调专职教师应取得相应的教师资格，表明对终身教育专职教师的专业化要求逐渐向国民教育教师标准靠拢，教师队伍愈渐系统化、规范化。在扩充兼职教师队伍方面，上海市的要求较为严格，指出从事终身教育的兼职教师应具有相关经验或相应的专业技术资格，以保证高品质的教学质量，同时建立兼职教师信息资料库，健全兼职教师信息系统。除此之外，宁波市和河北省在兼职教师队伍建设方面提倡建立信息资料库，确保兼职教师的数量和质量。随着终身教育的规范化、体系化发展，师资队伍的质量不断完善，数量也在逐年增长(见表3)。

表3 地方终身教育师资

(五)终身教育机构

1.开放大学的建设。上海市主张设立开放大学以建立有效学习平台，通过建立终身学习电子信息网站发展远程教育，实现资源共享；设立开放教育课程；保证定时定点播放终身教育节目，推进终身教育的发展。截止2013年6月，上海学习网注册人数超过126万人，市级平台已整合3,200门市民学习课程，152门支持终身学习模式的微型移动课件，市区两级平台整合课程超过8,000门，点击量超过1.09亿次。宁波市主张通过购买各类学校和教育培训机构的学习资源，实现优质资源的沟通和共享，同时提倡充分发挥媒体的作用开展终身教育宣传工作。太原市利用广播电视大学加强数字化学习资源建设，为远程和社区教育提供服务，扩大终身教育覆盖面。[4]河北省在开放大学的功能定位和服务内容方面向上海市借鉴经验，除未规定广播节目进行宣传之外，其他各项指标基本趋同。福建省和台湾地区立法时间较早，当时开放大学并未盛行。福建省强调新闻媒体应为终身教育营造良好的社会舆论环境；台湾地区指出应采取远距离教学、网络教学与面授相结合的教学方式，以增进多元学习机会，这可以被视为当时对开放大学模型的初步设想和建构，极具现实意义。

2.培训机构的建设。培训机构包括非经营性培训机构和经营性民办培训机构。上海市注重社会培训机构建立的合法性及其运行的科学性，分别对非经营性培训机构和经营性民办培训机构提出相关要求，主张发挥监管、评估、投诉和统计职能，对经营性民办培训机构的办学标准提出更严格的要求。宁波市并未明确提出培训机构的分类及职责，仅是强调做好监督管理和评估工作，需要进一步完善及扩充。太原市规范社会培训机构的管理职责，即对学习者的注册入学、时间、课程和成绩进行登记，实现不同类型学习成果的互认和衔接。河北省十分重视终身教育培训机构的管理和规范，在终身教育促进条例第十九条、第二十条、第二十五条、第三十一条和第三十七条中都有所提及，对办学条件、证书发放、培训费用和监督管理方面进行详细规定。福建省规定培训机构的应为与不应为，并强调证书的发放、查验及管理。台湾地区由于出台终身学习法时间较早，仅从培训机构应提供学习内容等方面进行规定。

3.社区教育机构的建设。社区作为公众的居住地及聚集地，是人口最为密集的地区，其独特的地缘优势为终身教育工作的开展提供便利的学习场所和广泛的教育对象。随着社区学院、社区学校等社区教育机构的兴起，社区教育逐步走向规范化与组织化，社区教育机构已成为居民学习的主场地。上海市的社区教育发展水平在全国名列前茅。据不完全统计，2012年上海社区教育专职教师1，562名，兼职教师10，484名，社区教育志愿者40，867名，社区教育学员人数为2，033，084名。[5]《上海市终身教育促进条例》除了对终身教育工作进行规定外，还强调通过社区学校开展家庭教育宣传、普及家庭教育知识，社区教育的职责范围越来越广泛。宁波市重视社区教育机构建设问题，提出在市县和乡镇分别设立社区大学、社区学院、社区学校、社区分校，并建立独立的场所、配备必要的教育设施和相应的教师和管理人员。截止到2015年，宁波市已拥有4个全国社区教育示范区，3个全国社区教育实验区，城区社区教育普及率达100%，农村达78%。台湾地区首先对社区大学进行概念界定，即提供社区居民终身学习活动的教育机构，并提出机关部门需依据规定设置社区大学，负责相应的组织、师资、课程和招生事项。

4.社会资源的整合。终身教育的发展不能仅仅依靠终身教育机构的单方面努力，还需各类院校提供师资、设施、资源等全方位的协助与支持。上海市提倡在不影响正常教学的情况下，普通学校应当发挥师资、科研、课程开发、场地、教学设备等方面的优势，全方位支持终身教育发展。宁波市的全日制学校、太原市的各类院校、河北省的普通院校应充分利用自身资源，为终身教育提供服务。台湾地区指出各级各类学校终身教育的任务是培养学生终身学习理念、态度、能力及方法，从思想层面培育终身学习习惯。此外，除台湾地区以外，其他各地区都提倡发挥图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、体育馆、美术馆、工人文化宫、青少年活动中心、老年活动中心等公共活动场所的作用，以免费或优惠的方式向市民开放，大力开展有益于提高市民素质的公益活动(见表4)。

表4 地方终身教育机构

二、各地终身教育促进条例的共同点

(一)顶层机构设计

为更好地推动终身教育事业的体系化、规范化发展，各地纷纷建立终身教育促进委员会，设立专门部门管理本区域终身教育工作。上海市设置终身教育促进委员会，主要负责统筹、协调、指导本市终身教育和学习型社会建设，市学习型社会建设与终身教育促进委员会的办事机构在市教育行政部门。宁波市及太原市设立终身教育与学习型社会，促进委员会实行联席会议制度，其主要职能与上海市趋同。福建省对终身教育委员会的职责表述更为详尽和完善，终身教育委员会成员由部门负责人和有关专家组成，除履行上述职能外，还负责终身教育评估工作，为决策提供意见和建议。台湾地区主张建立终身学习推展委员会，负责审议终身学习政策、计划及活动；协调、指导终身学习机构推展活动；提供终身学习整体发展方向；相关咨询事项。综上所述，六省市终身教育促进委员会作为开展终身教育工作的主要执行部门，须按照法规内容严格履行职责，做好统筹规划和顶层设计工作。

(二)重视经费投入

各项教育活动的顺利开展都离不开资金的投入与保障，因此，如何建立稳定健全的经费投入机制是终身教育立法必须亟待解决的关键问题。各地对于终身教育经费都十分重视，其特点表现为政府投入比重大，经费来源渠道广等。以上海市为例，其终身教育促进条例明确规定各级人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，以保证终身教育经费逐步增长；市和区、县人民政府有关部门应当提供经费支持；民办非企业单位以及其他组织应当为本单位在职人员培训提供经费保障；鼓励自然人、法人或者其他组织捐助终身教育事业或举办终身教育机构，用于终身教育事业的投资项目依法享受税收优惠等政策。[6]总体而言，六省市终身教育经费来源主要包括各级政府、主管部门、社会力量及受教育者，各级人民政府将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，其他部门为开展终身教育提供经费支持，鼓励社会力量捐助终身教育事业或兴办终身教育培训机构，受教育者适当支付教育费用。全方位、多角度的资金筹措在一定程度上保证终身教育工作的顺利开展。

(三)教育任务趋同

职工教育、社区教育、农民教育、老年教育、残疾人教育、家庭教育等均隶属于终身教育范畴，也是各地立法需要规划的中心环节和重点内容。各地法规中的教育任务及具体表述虽各具特色，但其最终目标是通过构建终身教育体系促进各类人的全面发展。开展在职人员教育培训旨在提高其综合素质并转化为优质的人力资本，培养任务由企业、事业单位、民办非企业机构、其他组织及教育机构共同承担，并建立在职人员带薪学习制度；完善社区教育目的在于为社区居民提供全方位教育服务并满足不同人群的学习需求，通过设立社区学院、社区学校为社区居民提供文化、技能培训服务，进而优化社区人文环境，实现构建和谐社区的终极任务；农民教育通过对农民开展农业生产的新技术、新观念的教育培训，提升农民劳动技能和文化素质，为解决剩余劳动力再就业问题、农民工返乡就业问题、失地农民城市融入问题提供政策支持，旨在逐步消除城乡二元结构的畸形局面；老年教育旨在开展适合老年人特点、丰富老年人生活、增进老年人健康的知识型、休闲型和保健型的文化教育，帮助老年人充实自身生活，安度老年时光；残疾人教育根据残疾人身心特点和需要开展技能培训，开发残疾人潜能，提高其职业技能；多地法规都提倡将家庭教育与社区教育密切结合，通过建立家庭文明建设指导中心，加大对家庭教育的宣传力度，普及家庭教育知识，推广家庭教育经验。[7]

(四)建立奖励机制

奖励机制是指在组织系统中，运用多种奖励手段并使之规范化和相对固定化，与奖励内容相互作用、相互制约的方式、结构、关系及演变规律的总和。为促进终身教育的稳步发展，构建全民终身教育体系，实现“人人皆学、处处可学、时时能学”的教育目标，各地终身教育促进条例都涉及奖励内容，具体包括直接奖励和间接奖励。上海市、宁波市、太原市、福建省均规定对终身教育工作取得突出成绩的单位和个人，按照有关规定给予表彰奖励。河北省采取税收优惠的间接奖励方式，鼓励社会力量捐助或举办终身教育，捐助人依法享受税收优惠。与其他地区不同，台湾地区将奖励对象更加细化，对于积极推动员工带薪学习制度的机关及雇主给予奖励；在监督及评鉴的终身学习机构中，对绩效优良者给予奖励。然而各地法规相关奖励条例存在表述模糊且不系统等问题，并未具体规定奖励内容、奖励方式、奖励标准及评价体系等，因此在具体实施中存在一定的困难。

三、启示

(一)顶层设计国家终身教育立法

尽管在相继出台的《教育法》《高等教育法》《职业教育法》等法律中均涉及终身教育，但是尚未出台一部全国性的、专门的终身教育法律法规。国家层面相关法律法规的缺位在一定程度上制约着终身教育体系构建的速度、力度与进度。唯有借助法律的强制性、规范性和权威性，启动并构建对我国未来发展起引领和奠基作用的终身教育体系，个人和社会才有可能遵守法律而逐步形成终身教育意识，自觉地投入终身学习事业。基于此，制定一部既能整合各种教育形态和教育活动又能对全体公民的终身学习权利予以切实保障的终身教育法迫在眉睫。[8]其一，借鉴国外立法经验。“他山之石，可以攻玉”。许多终身教育发展较快的国家和地区已制定相应的终身教育法，如美国的《终身学习法》、日本的《终身学习振兴法》以及韩国的《终身教育法》。向终身教育法规健全的国家学习、借鉴其先进的立法经验，在梳理总结其成功经验的基础上兼顾本国国情和特色，这对于提升我国终身教育立法质量与成效大有裨益。其二，做好前期准备工作。一部法规的颁布并非一朝一夕，需要做好大量的前期准备及调研工作。要深入剖析政治现状、经济基础、社会环境和公众意愿等相关问题，待时机与条件成熟时出台一部国家层面的的专门法。其三，以地方性条例为参考。地方性终身教育条例的得失经验能够为出台一部较为科学完善的全国性终身教育法提供理论与实践基础。各地在制定终身教育法规的过程中虽然目标、方法和理念不尽相同，但是其推动终身教育发展的目的、理解的视角和发展的策略却十分相似。因此，参考各地区可操作性强、有价值和实施意义的相关终身教育条例，并在此基础上进一步修订与整合，有利于制定出一部既体现国家意志又兼顾地方权力的终身教育法。

(二)鼓励各地加强终身教育立法

国家层面的法规条例具有顶层设计和宏观调控的作用，但无法兼顾各个地区的具体发展情况。依据各地区政治、经济、文化和终身教育的发展现状制定相关条例，因地制宜地发展本地区的终身教育实属明智之举。一方面，国家需出台相应支持法规政策。如日本在《终身学习振兴法》的基础上又出台关于完善终身学习振兴措施及推进体制的法律，作为对其的补充和支持。因此，国家层面应出台重视成人教育、大力发展老年教育、完善社区教育等法规政策，这一定程度上有利于推动终身教育法规的发展和完善。另一方面，国家应加大经费投入力度。终身教育事业的长足发展需要充足的资金做保障。国家应设置专门的终身教育经费库，对于积极发展终身教育事业的省市给予经费支持，激发各地发展终身教育的积极性。在确保资金投入的同时，应根据各地的经济发展和终身教育进展情况，制定相应的经费比例和范围，确保投入经费专用于终身教育公共事业的发展，严格监控资金的流动及去向。

(三)完善现行地方终身教育法规

台湾地区、福建省、上海市、太原市、河北省及宁波市终身教育促进条例在推动终身教育发展的同时，也存在内容过于表面化和僵硬化、缺乏实践性和可操作性等问题。因此相关部门在严格执行终身教育法规条例的同时，还应注重对其不断修正和完善。一方面，各地终身教育促进条例应注重可操作性，如规定终身学习的具体实施方式、明确终身教育经费的来源及用途、阐明行政部门支持终身教育的具体内容和形式等基本要素。另一方面，应与时俱进，根据各地终身教育的发展情况作出调整和完善。在终身教育和学习型社会的时代背景下，终身教育事业的发展如火如荼，在取得可喜成绩的同时也出现新的问题。因此，根据各地终身教育的发展模式和具体情况对现行法规内容进行删减和增加，使条例始终适用于、服务于当前终身教育的发展需要，将法规真正落到实处、服务社会。[9]

四、结语

随着终身教育事业的持续发展，各省市制定并实施本地区的终身教育法规只是时间早晚的问题。然而，盲目跟风出台地方法规不仅无法保证法规的规范性和权威性，而且难以取得应有的成效。因此，各地区在规划并制定终身教育法规条例时，需结合本地实际情况，把握需求导向。一方面，满足社会发展需求。如果各地区都能根据自身终身教育的发展状况，制定切实可行的教育法规，不仅可使各地终身教育有章可循，走上法制化与规范化轨道，还能促进全国终身教育法制的健全，形成一个自下而上、从地方到中央的终身教育法律体系。另一方面，兼顾公众参与需求。在地方立法的制定过程中建立公众参与制度，将公众参与地方立法的途径、方式、内容具体化、程序化与规范化，保证公众参与立法的形式落到实处，提高地方立法的民主程度和质量。

[1]王豫生,涂怀京.终身教育法规的社会作用和个体价值[J].终身教育,2004(3):32-36.

[2]王 宏.我国地方终身教育立法比较及对国家立法的启示[J].开放教育研究,2014(2):42-47.

[3]吴 国,叶必锋.海峡两岸终身教育发展的比较研究[J].远程教育杂志,2013(2):100-106.

[4]董百志.台湾终身学习发展的特点探略[J].中国成人教育,2006(2):98-104.

[5]黄 欣,吴遵民,池晨颖.终身教育立法的制定与完善——关于《上海市终身教育促进条例》[J].教育发展研究,2011(7):127-132.

[6]上海市终身教育促进条例[EB/OL] https://wenku.baidu.com/view/c9284ab8960590c69 ec3760e.html..

[7]太原市终身教育促进条例[EB/OL]http://www.110.com/fagui/law_395366.html，2012-09-28.

[8]吴遵民.现代中国终身教育论[M].上海:上海教育出版社,2003:179.

[9]刘奉越.职业学校教师转化学习研究——基于专业发展的视角[D].天津：天津大学，2013:37.

(责任编辑：刘奉越)

Comparative Study on Legislation of Local Lifelong Education in China——Based on the Analysis of Local Lifelong Education Promotion Regulations

LIANG Wen

(College of Continuing Education, Baoding,Hebei University, Baoding Hebei 071002,China)

Based on“promoting lifelong education development”,Taiwan, Fujian province, Shanghai city, Taiyuan city, Hebei province and Ningbo city have successively promulgated lifelong education promotion regulations. Through comparative and analysis of the different and the same points around the lifelong education legislation and based on reality, seek common ground while reserving differences , advocate enlightenments of lifelong education legislation.

local; lifelong education; legislation; comparison

G720

A

1008-6471 (2017) 02-0023-07

10.13983/j.cnki.jaechu.2017.02.003

2017-05-21

2015年中国博士后科学基金第57批面上资助项目“基于城市融入的新生代农民工转化学习研究”(编号：2015M571274)

梁雯(1993-)，女，山东济宁人，河北大学继续教育学院成人教育学专业2015级硕士研究生，研究方向为成人教育基本理论。