加强上海合作组织环保合作服务绿色丝绸之路建设

□ 王玉娟 何小雷

加强上海合作组织环保合作服务绿色丝绸之路建设

□ 王玉娟 何小雷

一、上合组织机制与环保合作情况

1.上海合作组织基本情况

上海合作组织，简称上合组织，是哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国、乌兹别克斯坦共和国于 2001 年 6月15日在中国上海宣布成立的永久性政府间国际组织。上合组织是第一个在中国境内宣布成立、第一个以中国城市命名的国际合作组织。

上合组织的常设机构有两个，分别是设在北京的秘书处和设在乌兹别克斯坦首都塔什干的地区反恐机构。上合组织的非常设机构（上合组织的会议机制）可划分为四个层次：元首理事会；政府首脑（总理）理事会；各部门会议机制（外交部长、总检察长、国防部长、经贸部长、交通部长、文化部长等）；国家协调员理事会。

元首理事会是上合组织的最高决策机构，每年举行一次会议，确定上合组织合作与活动的战略、优先领域和基本方向，通过重要文件，就组织内所有重大问题做出决定和指示。政府首脑（总理）理事会每年举行一次，重点研究组织框架内多边合作战略与优先方向，解决经济合作等领域的原则和迫切问题，并批准组织年度预算。

2017 年 6 月在哈萨克斯坦阿斯达纳召开的上合组织成员国元首理事会第十七次会议上正式通过印度和巴基斯坦加入上合组织。

2.上海合作组织环境保护合作

随着上合组织各成员经济的快速发展和人类活动的加剧，地区环境污染和破坏加重，加上组织内特别是中亚国家所处地区生态环境相对恶劣，该地区已成为世界上生态环境恶化最为严重的地区之一。

在上合组织各国领导人的高度重视下，2003-2008 年连续召开了5次上合组织环保专家会议，共同讨论《上合组织环境保护合作构想草案》，但一直未取得实质性进展。2014 年 3 月，上合组织环保专家会再次重启，对《上合组织环境保护合作构想草案》进行进一步的磋商。会议取得积极进展，但构想草案还有待最终达成一致。主要分歧集中在水资源问题上，尤其是位于上游的塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和位于下游的乌兹别克斯坦之间的矛盾异常尖锐。

为推动上合组织环保务实合作，全体成员国共同制定了《〈上合组织成员国多边经贸合作纲要 〉 落实措施计划》、《2017-2021年上合组织进一步推动项目合作的措施清单》、《上海合作组织至2025年发展战略》等文件。《上海合作组织至 2025 年发展战略》中明确指出：“成员国重视环保、生态安全、应对气候变化消极后果等领域的合作，将继续制定上合组织成员国环保合作构想及行动计划草案，举办成员国环境部长会议，为交流环保信息、经验与成果创造条件”，为上合组织环保合作领域未来发展提供了依据。

二、上合组织相关区域合作机制和优先领域

上合组织区域内现有的主要区域合作机制包括：独立国家联合体（CIS）、欧亚经济联盟（EEU）、亚行“中亚区域经济合作机制”（CAREC）、联合国“中亚经济专门计划”（SPECA）、南亚区域合作联盟（SAARC）、南亚环境合作计划（SACEP）。

1. 独立国家联合体（CIS）

独立国家联合体（Commonwealth of Independent States） 简 称 独 联 体（CIS）， 于1991 年 12 月 8 日成立，其协调机构设在白俄罗斯首都明斯克。目前，CIS 有 9 个成员国：俄罗斯、白俄罗斯、摩尔多瓦、亚美尼亚、阿塞拜疆、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦。CIS 的合作领域涉及经济、财政金融、人文、社会、科技、安全、司法、边境、议会等多个方面。

CIS 环保事务由 “跨国生态委员会”负责，主要以会议活动为主，基本没有具体的务实项目。独联体成员国跨国生态委员会成立之初共有成员 11名（由独联体各成员国环保部长组成），但到2015 年上半年只剩下成员 4 人：白俄罗斯环保部长（委员会主席）、俄罗斯自然资源与生态部部长、亚美尼亚环保部长、哈萨克斯坦能源部副部长，其他国家环保部长已很少出席生态委员会活动。

CIS环保领域合作范围广泛，涉及环保各个部分，尤其是土壤、矿产、森林、水、大气、臭氧层、气候、动植物、废弃物、紧急救灾、环保评价、环保法律法规、环保技术标准等。近年环保合作关注的重点有：跨境污染治理、环保法律和标准、建立环保数据库。

俄罗斯境内的伏尔加河

2. 欧亚经济联盟（EEU）

欧 亚 经 济 联 盟（Eurasian Economic Union, EEU） 成 立 于2015 年 1 月 1 日，其前身为欧亚经济共同体，总部设在莫斯科，法院设在白俄罗斯首都明斯克，金融监管机构设在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳。目前，EEU 有 5个成员国：俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦。

EEU 现有环保合作主要是继承欧亚经济共同体的环保合作成果，由欧亚经济共同体“环保合作委员会”负责。

EEU 成员关心的环保问题主要涉及环保合作方向、环保合作协议草案等，主要包括：制定合作发展战略、规划与措施；研究机构和数据库建设；应对具体环保问题。

3.亚行“中亚区域经济合作机制”（CAREC）

亚行“中亚区域经济合作机制 ”（Central Asia Regional Economic Cooperation, CAREC）成立于 1996 年。截至 2015 年初，亚行“中亚区域经济合作机制”包括 10个成员国：中国（由新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区作为地域代表）、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、阿塞拜疆。另外，有6个多边机构为这一机制提供支持各种支持：亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、国际货币基金组织、伊斯兰发展银行、联合国开发计划署和世界银行。

CAREC 在环保领域的合作重点主要分为三部分：倡导“可持续发展”理念、加强知识管理与信息共享的制度建设、加强跨国共有环境资源管理方面的合作。

4.联合国“中亚经济专门计划”（SPECA）

联合国“中亚经济专门计划 ”（The UN Special Programme for the Economies of Central Asia, SPECA）成立于 1998 年，由联合国经济及社会理事会（ECOSOC）下属的欧洲经济委员会（ECE）和亚太经济社会委员会（ESCAP）两个地区委员会主持，联合国秘书处和联合国驻中亚的各个办事处等机构协助实施。成员除上述几个机构外，共包括7个成员国：哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦中亚五国（1998 年创始成员国），与阿塞拜疆（2002年加入）、阿富汗（2005 年加入）。

SPECA 框架内的具体行动或项目总体上分为“确定行动项目”和“待定项目”两大类。确定行动项目是指正在进行或计划执行的项目或行动，资金较有保障（已确定或可预期），一般以互补方式落实，并接受合作伙伴的额外支持，扩大受益面。待定项目既可独立于确定行动，又可与其协调落实。

SPECA 环保领域合作主要集中在制度建设、水资源与能源三个方面。

5.南 亚 区 域 合 作 联 盟（SAARC）

南 亚 区 域 合 作 联 盟（South Asian Association for Regional Cooperation，SAARC）简称“南盟”，成立于 1985 年 12 月 8 日，秘书处设在尼泊尔首都加德满都。截至 2015 年初，南盟共有 8 个成员国（不丹、孟加拉、印度、马尔代夫、斯里兰卡、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗），9个观察员国（澳大利亚、中国、欧盟、伊朗、日本、毛里求斯、缅甸、韩国、美国）。另外，印尼、南非和俄罗斯三国已表示愿意成为观察员。

环保是 SAARC 的合作领域之一，主要合作机制有二个方面：一是环保部长会议；二是环境技术委员会，负责审查区域研究的相关提议，确定紧急行动的手段方法，决定相关决议落实执行方式。环境技术委员会授权监督气象和森林两个区域研究中心的建议或提议。

SAARC 环保合作重点主要有6大部分：自然灾害管理、海岸管理、森林、气候变化、垃圾处理、生物多样性保护等。

6.南 亚 环 境 合 作 计 划（SACEP）

南 亚 环 境 合 作 计 划（South Asia Cooperative Environment Programme, SACEP） 是 一 个 政 府间国际组织，由南亚各国政府于1982 年成立，秘书处设在斯里兰卡首都科伦坡，旨在促进和支持该地区的环境保护、管理和改善。截至 2015 年初共有 8 个成员国：阿富汗、孟加拉国、不丹、印度、马尔代夫、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡。

SACEP 的法律基础有《科伦坡宣言》和《章程》。这两份文件确定 SACEP 的目标是：促进南亚地区在环境、自然与人类的可持续发展等领域的区域合作；支持南亚地区自然资源保护与管理；与各国、区域、国际的政府和非政府机构以及相关专家开展密切合作。

SACEP 工作重点集中于 6 个方面：海洋资源和海岸管理；生物多样性保护；大气污染；固体废弃物处理；教育与培训；环境数据库。

三、上合组织区域环保合作机制与重点关注领域分析

1.环保合作制度规则建设

C I S 、 E E U 、 C A R E C 、SPECA 均重视环保合作制度规则建设。其中，CIS 协调成员国环保法律和标准，旨在使成员国法律与国际普遍接受的环保国际公约相协调，逐渐与国际接轨；EEU 制定了合作发展战略、规划与措施；CAREC 重视加强知识管理与信息共享的制度建设；SOECA 重视加强环境影响评价、国家环境政策咨询、国际环境法普及、国际环境争议解决平台等制度建设。

2.环保信息化与数据共享建设

C I S 、 E E U 、 C A R E C 、SPECA、SACEP 均 重视 环 保 信息化与数据共享建设。其中，CIS 开展了环保数据库建设工作，在前苏联时期已有资料基础上，将成员国的有关环保数据资料收集入库，便于成员合作；EEU 重视环保信息交换和经验交流，开展了有关环保研究中心等研究机构和数据库建设工作；CAREC 重视知识管理与信息共享的制度建设，认为信息在决策中起着至关重要的作用；SPECA开展了水资源信息库建设和管理工作，旨在借信息透明化与管理合作化，支持国家与地区决策，促进科学研究教育，提高各国国际合作能力，发展完善各国水资源信息系统；SACEP 重视环保信息化与数据共享，开展了环境数据库建设工作。

3.跨国界环境问题研究

C I S 、 E E U 、 C A R E C 、SPECA、SACEP 均重视跨国界环境问题研究。其中，CIS 国家由于领土接壤，上游国家污染危及下游国家生态安全的案例时常发生，成员国希望独联体能够制定出统一的处置方案和标准，既利于合作，也便于处理纠纷，开展了在跨界河流、大气污染、动植物疫病、土壤沙化等跨境污染治理方面的工作；CAREC开展了包括跨国的水资源-能源、灾害管理、土壤退化等跨国共有环境资源管理方面的合作；SPECA 关注跨国河流与湖泊的环保合作；SACEP 为了应对空气污染以及进行跨界治理，在成立之初就策划实施了关于南亚地区防治空气污染及其潜在跨境影响的《马累宣言》，制定了阶段实施计划。

四、加强上合组织环保合作顶层设计和总体规划的建议

1.明确上合组织环保合作定位

一是服从我国总体外交需要。上合组织国家是中国实施其周边政策和建立良好的周边环境的重要组成部分，对中国的周边政策和周边环境有着实质性影响，关系到中国西北、西南地区的安全和稳定，关系“一带一路”建设可持续发展，并对中国整体外交布局有直接影响。

二是服从我国参与上合组织合作的需要。中国对上合组织的定位在逐渐演变，赋予它越来越重要和广泛的战略功能，把它视为越来越重要的战略平台。

2.确定上合组织环保合作原则

在协商一致、权利与义务对等、互利共赢、尊重多样文明等总体原则的基础上，上合组织环保合作应遵循以下具体原则：

一是可持续发展原则，以可持续发展 2030 为指导，交流环保政策经验，彼此学习、互为借鉴，共同提高环境管理能力；

二是合作共赢原则，在合作中坚持求同存异、寻求共识，尽快推动区域环保合作达成更多共识，促进企业层面加强合作，推动具体项目层面的实质性合作；

三是友好协商、共建共享原则，以环境交流与合作促进传统友谊，着力实施信息共享、技术交流和人员培训方面的合作，服务区域绿色发展，服务绿色丝绸之路建设。

从务实角度讲，要坚持并灵活运用“协商一致”原则，采取“多边与双边相结合”及“能者先行”的合作模式。不束缚自己手脚，寻找机会，促进官方、民间多渠道合作，扩大合作。

3.加强上合组织环保合作机制建设

一是加强双边机制建设，为区域合作提供有力支撑。继续发挥好中俄、中哈双边环保合作机制的作用，在官方合作机制的基础上，要进一步推动民间环保合作；同时，尽快与印度、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等成员国签署双边环保合作协议，并积极推动与蒙古、白俄罗斯、阿塞拜疆、斯里兰卡等观察员国和对话伙伴国的环保合作。

二是要加强多边机制建设，妥善处理各方关切。积极推动上合组织环保合作构想等合作文件尽快达成一致并顺利签署，以便及早召开环境部长级会议；充分发挥好上合组织专家组的作用，积极推动秘书处成立环保合作部门，落实好领导人提出的合作任务和协调员会议要求专家组磋商的各项内容，以及各成员国提出的提案；发挥好中国-上合组织环保合作中心作用，建成统筹官方和民间合作的独特机构。

三是妥善处理好与其他区域合作机制的合作关系。上合组织要加强与其他区域合作机制的合作与交流，广泛学习和借鉴优秀经验和具体实践，共同促进区域或国家环保能力建设和环境质量改善，同时，可以与联合国机构、世界银行、亚投行等国际金融机构，拯救咸海国际基金等开展环保合作，扩大融资渠道，形成合力，满足成员国现实需求，落实领导人关于建设绿色丝绸之路的要求。

4.明确上合组织环保合作优先领域

上合组织环保合作内容可从成员国环保部门职能、已签署的协议、其他区域合作机制的环保合作内容等多维度综合衡量确定。

一是从成员国环保部门的机构设置及其职能看，成员国环保部门的共同职能有：保护生物多样性；自然资源保护；水资源治理和利用；土壤保护；应对气候变化；制定环保和生态安全政策；环境监察。

二是与区域其他国际合作机制的环保合作内容比较来看，与《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉的落实措施计划》规定的环保项目一致的地方有：水污染治理和节水技术开发；应对气候变化；土壤改良；生物多样性保护；技术和经验交流；信息通报；人员培训等。

三是通过对其他国际合作机制的分析，跨国界环境合作是大部分合作机制下的重要合作领域之一。在上合组织框架下，开展跨国界环境合作是区域环境问题解决的必由出路，需要予以高度关注，并加大投入力度，提前和深入开展研究，以确保我在区域合作中发挥引导作用，并避免处于被动。

5.抓好上合组织环保合作重点项目

上合组织环保合作项目目前主要以我为主开展，重点依托中国-上海合作组织环境保护合作中心展开。具体包括信息共享平台和“绿色丝路使者计划”等重点项目。

一是加快开放型环境信息共享平台建设。环境信息是有效开展环保合作的基础，通过前面对其他合作机制的分析可以看出，环保信息化与数据共享建设是各个机制下的一项重要合作领域，开展的大量项目都针对环境信息化的制度与能力建设。建议以“一带一路”战略为契机，依托上合组织环保信息共享平台，建设开放型环境信息系统，开展信息收集与分析，加强环境信息共享。

二是加快推动“绿色丝路使者计划”。根据领导人在上合组织领导人峰会上提出的建议，加快对上合组织国家的政府官员、企业家代表和青年的培训和能力建设，为绿色丝路建设培养人才。

三是加快推动环保产能合作项目。通过充分吸引地方政府和企业的参与，积极申请外援项目和金融机构资金，优先推动固废处理、水处理领域的示范性工程和技术合作等项目，服务国际产能合作。