当前各省检察官权力的配置与思考

梁山林

（四川省人民检察院 四川成都 610016）

当前各省检察官权力的配置与思考

梁山林

（四川省人民检察院 四川成都 610016）

自2015年10月以来，各省级检察院正按照高检院的要求制定本辖区三级检察院的检察官权力清单。此前，法律法规或者司法解释均未对检察官权力的相关内容或者清单体例结构等提供任何形式的指引。各省级检察院制定的权力清单在权力数量、授权幅度、行权主体等方面呈现出较大的差异。这些差异的产生，是基于各省经济社会发展水平不一导致的地区差异，还是基于研究不深入导致的改革政策认识不足，目前缺乏相关的分析和研究。应结合当前改革政策对上述差异的相关问题进行研究和论证，以求深化相关问题的政策认知水平。

检察官权力；配置；权力清单；授权幅度；行权主体

2015年9月，高检院向各个省级院、新疆建设兵团检察院和军事检察院印发了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）。在健全司法办案组织和运行机制、严格司法责任认定和追究的同时，《若干意见》明确了检察长、检察官等办案主体的部分职权，并授权各个省级院制定辖区内各级院的检察官权力清单。其实，检察官权力清单并不是一个新鲜产物。早在2014年高检院推行主任检察官办案责任制的过程中，上海市院、成都市院等试点院已经开始了对检察官办案划定权限、制定权力清单的尝试。权力清单作为认定检察官办案责任的基础①，在完善司法责任制这个“牛鼻子”中具有十分重要的意义。作为检察官分权的“宪法”②，权力清单在完善司法责任制改革中居于基础性地位。截至2016年6月，上海、贵州等13个省市已经制定了该辖区各级院的检察官权力清单并报送备案。

在各个省院制定权力清单过程中，高检院作出了较大程度的放权，未印发任何形式的参考范本或作内容或结构的限制。这种放权也导致各省权力清单在权力数量、体例结构、印发形式等方面呈现出较大的差异。对于检察官权力清单，主流媒体往往一片叫好③，并从其制度合理性上给予高度评价，无人对其具体内容进行客观冷静的评价。与如火如荼的司法实践相比，检察官权力清单的理论研究价值尚未被重视，至今尚无相关研究成果，理论研究明显滞后于司法实践的发展。在高检院对下指导或监督缺位的情况下，检察官权力清单内容合理性是否经得起法律和事实的检验，有待研究论证。目前印发权力清单的主要为首批或第二批次试点省市④，第三批次试点省市多数尚处于研究制定过程中，对印发权力清单进行研究也可以为第三批次试点省市提供一定的参考。

一、各省检察官权力清单印发情况与特点

（一）权力数量的差异较大。

在现行法律法规和司法解释的规定中，除个别省份存在某些单项改革试点的授权外⑤，各省同级院的检察官办案权力应当基本一致。然各个省级院制定的权力清单在数量上却呈现出较大的差异。从表一可以看出，各省权力清单为本辖区检察官配置的办案权力多数在300左右。其中，广西区院的检察官权力数量最大，达到491；安徽省各级院的检察官办案权力数量最小，仅110项。以四川省院运行的统一业务应用系统为例，系统罗列的检察办案权力数量达到1176项。

表1

从数据价值来讲，检察官权力数量的大小系办案权限明确程度的体现。检察官权力清单的目标在于明确检察官的办案权力，突出其办案主体地位。一般来说，清单罗列的权力数量越大，越能细化办案权限规定，更能提高不同办案主体职责范围明确程度。

（二）检察官办案授权幅度不一。

高检院胡泽君副检察长贯彻落实《若干意见》部署会上的讲话中提出，检察官权力清单应当“因时制宜”，根据改革进展逐步放开“授权幅度”。所谓授权幅度，根据胡泽君副检察长的讲话，应当是指检察官根据权力清单获得的办案“授权范围”。从表二可以看出，各省权力清单多数将半数左右的办案权力交由检察官行使。重庆市各级院检察官的办案授权幅度最高，达到清单权力数量的67.4%；安徽省各级院由于未明确检察官的办案权限，暂且认为授权幅度为0；统一业务应用系统将20%的办案权力交由承办检察官行使。

表2

本轮司法体制改革中，应当如何确定检察官的办案授权幅度，胡泽君副检察长曾在讲话中提出“因时制宜”和“因事制宜”等原则。从当前司法国情来说，各省市经济发展极不平衡，各地检察官的办案整体水平也参差不齐，检察官办案授权应当体现了地区司法实际。但从具体办案授权来看，检察官整体素质较高的地区并不必然作出了较大幅度的办案授权，部分经济较为发达、检察官办案水平较高的地区在一些重要办案权力的设置上往往更为谨慎。以侦查监督为例，江苏省将所有案件的批捕都交由检察长或检委会决定，而广西、贵州等省份却将一般案件的批捕交由检察官决定，重大案件的批捕才需经检察长的审批。

（三）行权主体种类不统一。

在检察办案行权主体上，各省权力清单规定的主体种类较多且差异较大。贵州权力清单规定的办案行权主体最多，共计六种，分别为检委会、检察长、副检察长、主任检察官、检察官和检察官助理。山东、广东和重庆权力清单规定的办案行权主体最少，均为检察长和检察官两种。其他省份中，较常见的模式是将检察办案权交由检委会、检察长和检察官三种主体行使。采取这种作法的有湖北、江苏、四川和云南四个地区。此外，贵州和上海将部分办案权力交由主任检察官行使，福建的权力清单规定职务犯罪侦查部门负责人享有案件审批权限。除了上述做法，统一业务应用系统也将检委会专职委员设置为办案审批主体。

表3

（四）印发形式有两种模式。

各个省院印发官权力清单时，采取条文形式印发的有10个，占比77%，具体有：上海市院、江苏省院、福建省院、安徽省院、山东省院、广东省院、广西区院、贵州省院、云南省院和宁夏区院。采取图表形式印发权力清单的省院有3个，占比23%，具体有：湖北省院、四川省院和重庆市院。

图1

印发形式的不同并不必然影响检察官权力清单的内容或实施效果，只是以条文形式罗列权力内容符合司法机关的文件印发惯例。但从直观效果来看，以图表形式分业务类别表述权力内容更为简洁清楚，在图表对比中容易判别不同业务类别办案权力的差异。

二、各省检察官权力配置存在的相关问题

（一）检察权力界定不清。

《若干意见》第21条规定“省级人民检察院结合本地实际，根据检察业务类别、办案组织形式，制定辖区内各级人民检察院检察官权力清单，可以将检察长的部分职权委托检察官行使”。从上述规定来看，高检院对制定检察官权力清单有三个方面的考虑：一是制定检察官权力清单的主体应当是各省级人民检察院。二是制定检察官权力清单应当结合各省、直辖市、自治区的实际情况，这种实际，应当是要考虑各省份之间的地区差异，“不同地区检察机关之间案件数量、检察官整体素质、基层检察院规模的大小等，都会对业务工作运行方式和检察官职责范围产生影响”⑥。三是制定检察官权力清单的依据是检察业务类别和办案组织形式。对于“检察业务类别”的内容，《若干意见》没有作出进一步的解释，胡泽君副检察长在讲话中罗列了“批捕、起诉业务”、“刑事执行检察”、“民事行政检察”和“控告申诉检察”共计五种检察业务。当然，这是一种不完全的列举，至少未将“职务犯罪侦查”这种典型业务概括进去。对于检察业务的具体数量及内容，有待各个省院在改革中进一步研究和论证。对于“办案组织形式”，《若干意见》第4条将办案组织划分为“独任检察官”和“检察官办案组”两种形式。两种办案组织形式在人员配置和办理案件类型上有所区别。

从高检院的要求上来看，制定权力清单应当把握“检察业务”和“办案”的要求，即检察官权力清单应当规定检察业务办案的权利内容，这也与规定检察官“必须在司法一线办案”的要求相一致。然部分省院在制定权力清单过程中是否吃透了上述政策值得怀疑。如《广西三级检察机关司法办案权力清单》将“检察技术业务”列为其第九部分，这种做法就值得商榷。这种做法首先无法解释检察技术部门的业务性，检察技术部门的定位，为辅助办案而设置，具有业务相关性，但通常都认为其不属于检察业务的范畴。将检察技术归类为“检察业务”则需要考虑设置检察官的问题，若技术人员与承办检察官在人员类别上产生同等身份，可能导致技术人员在辅助办案过程中与承办检察官的地位失衡，难以实现辅助功能。其次还需要考虑检察技术部门是否设置检察官员额的问题。根据现行改革方案，检察技术人员属于检察辅助人员系列，并不设置检察官员额。检察官权力清单系检察官权力的“宪法”，书写的是检察官的办案权限。将并不设置检察官员额的岗位纳入其中并不适宜。与此相类似的还有将司法警察纳入检察官权力清单的做法。

（二）检察官授权幅度不高。

非试点院正在运行的统一业务应用系统也明确了各行权主体的办案权限。在三级审批办案模式下，检察长行权数量最大，对核心办案程序进行把关，享有办案主体地位。以四川省院所采用系统为例，在1176项办案权力中，需要检察长级别（含副检察长、检委会专职委员）审批的达到939项，行权比例高达80%。制定检察官的权力清单，既要明确各办案人员的权限，也要将原由检察长行使的部分案件审批权限交由检察官行使，突出其“办案主体地位”，即检察官办案授权幅度应有明显的提高。13个印发权力清单的省份中，仅有广东、广西、福建、四川、福建和重庆六个地区的检察官授权幅度超过50%，幅度最高的重庆也仅达到67.4%。与此相对，高检院在推行主任检察官办案责任制的试点过程中，成都、上海等试点院的主任检察官授权幅度均超过了70%。

如何科学合理确定检察官办案的授权幅度，目前缺乏相关研究。从高检院要求制定检察官权力清单的目标来看，权力清单要“体现检察官的办案主体地位”。“办案主体地位”如何体现，可以从两个方面予以考量。首先是提高检察官的办案授权幅度，若检察官在办案过程中有较高的行权比例，在案件办理过程中可以充分行使定案权，实现办案者可以定案，可认为实现了《若干意见》“坚持突出检察官的办案主体地位”要求。若检察官权力清单列举的300项权力，仅有10%可由检察官自行决定，显然难以满足上述要求。其次是检察官在主要办案环节中享有话语权，能够行使行权频率较高的办案权力。虽然缺乏相关的量化研究，但可以确定权力清单中列举的各项权力的行权频率存在较大差异。以侦查监督业务为例，《四川省检察机关检察官权力清单（试行）》梳理出“批准或决定逮捕”、“要求侦查机关立案或撤销案件”、“层报最高人民检察院核准追诉”等多项办案权力。以四川省检察机关的2015年的办案数据为例，“批准或决定逮捕”在全省三级检察院行使了37514次，“要求侦查机关撤销案件”被行使84次，“要求侦查机关立案”被行使了42次，而“层报最高人民检察院核准追诉”则仅被行使1次，行权频率差异极大。如果检察官行使的多数是行权频率较小的办案权力，即便比例较大，也仅仅是将权力停留在纸面上，无法实现“办案主体地位”。

（三）行权主体设置的合理性不足。

从各省权力清单来看，检察办案行权主体主要有检察委员会、检察长、副检察长、部门负责人、主任检察官、检察官、检察官助理等七种。上述行权主体是否都应当列入检察官权力清单，研究这个问题时我们应当考虑以下几个关系。

一是检察长和副检察长之间的关系。除自己作为检察官承办案件外，检察长和副检察长的办案审批权是否应当分开设置，即权力清单是否应当为检察长和副检察长作不同办案授权。这个问题可以从两个方面来思考：其一，《若干意见》第16条第一款规定了检察长领导工作时应当履行的十项职责，该条第二款规定了副检察长和检委会专职委员根据检察长的委托可以代为履行上述所有职责。由此可见，《若干意见》规定的检察长、副检察长的职权范围具有高度的重合性，检察长能审批的办案事项均可由副检察长根据授权自行决定，分开设置权限的必要性不强。其二，从案件和业务的熟悉程度来看，副检察长在审批案件前可能已对检察官进行的部分指导，对案情和该类业务的司法实践更为熟悉。检察长难以分配太多时间听取案情汇报，其对办案事项的决定往往直接采纳了副检察长的建议。将办案事项交由检察长决定，既降低了决策效率，也不符合办案审批实际。

二是主任检察官与检察官之间的关系。主任检察官系高检院推行主任检察官办案责任制改革试点产生的制度成果。这种制度的出现，促进了检察官队伍的专业化职业化建设，突出了检察官的办案主体地位。贵州、上海等省市将主任检察官写入权力清单之中，可能基于《若干意见》第18条对主任检察官权力有单行规定，有其法理依据。但本文对此做法持保留意见。高检院对于主任检察官的定位是明确的，“主任检察官是检察官作为执法办案主体依法行使检察权时的责任形式，而非单独的职位类别，实行检察人员分类管理之后，员额内的检察官均可以作为主任检察官”⑦。上述意见表明，员额内的检察官都可以成为检察官办案组中的主任检察官，两者具有同质性。《若干意见》和各省检察官权力清单一般适用于四项改革试点检察院，这里的检察官就是独任检察官或者主任检察官办案组中的主任检察官，没有区分设置权限的必要。《若干意见》第18条没有在检察官办案权限的基础上给主任检察官更多办案授权，也正好印证了上述观点。

三是检察官与检察官助理之间的关系。贵州和广西的权力清单为检察官助理配置部分办案权力，可能借鉴了《若干意见》第20条的相关内容。第20条规定检察官助理主要有三种职责：收集证据、协助检察官完成接待和出庭等工作、草拟文书。从上述规定来看，检察官助理在检察官的指导下办案，履行办案辅助义务。检察官助理对检察官负责，办案事项来源于检察官的“交办”，没有“明确”的办案职责和权限，案件办理效果也归属于检察官，在职权体系中缺乏独立地位。权力清单意义在于通过合理放权、强化检察官的办案地位问题，并不需要明确检察官助理的职责范围。因此，本文认为检察官助理不宜列为权力清单的行权主体。

此外，对于《福建省检察机关检察官办案权力清单》将部门负责人写入权力清单的问题，这种做法亦难以得到理论支持。根据《若干意见》第19条的规定，除自己承办的案件外，业务部门负责人改革后主要承担的部门的行政管理工作。而《若干意见》第6条规定“决定初查、立案、侦查终结等事项，由主任检察官或独任检察官提出意见，经职务犯罪侦查部门负责人审核后报检察长（分管副检察长）决定。”可见，除职务犯罪侦查部门的负责人享有初查、立案和侦查终结等事项的审核权限外，其他业务部门的负责人没有案件审批权限，不宜作为行权主体纳入权力清单。同时，即便职务犯罪侦查部门负责人行使了审核权限，这种审核仅属于审批程序的中间环节，案件最终审批权限仍由检察长决定。这种审核权体现更多的是监督把关的义务，而非办案权力。“审核”的含义如何理解，应当达到怎样的审查要求，这些都无法在权力清单中进行明确，与《若干意见》第四部分“明确检察人员职责权限”的“明确”背道而驰。因此，即便职务犯罪侦查部门的负责人也不宜写入权力清单。

结合《若干意见》的规定和当前改革，湖北、江苏、四川和云南四个省份的办案主体模式更符合当前改革思路，即将检察办案权交由检委会、检察长和检察官三种主体行使。

（四）部分委托授权有违立法原意。

《若干意见》第21条规定各省制定检察官权力清单时“可以将检察长的部分职权委托检察官行使”。从上述规定来看，《若干意见》允许突破现行规定下放办案权限的范围仅仅是“检察长的部分职权”。对此我们应当分两点进行理解：

一是委托授权的原行权主体仅仅是“检察长”，不含检察委员会的审批权限，《若干意见》并未允许将“检察委员会”的办案权限下放或进行改变。以《刑事诉讼法》为例，该法规定由检察委员会行使的办案权力主要有两项：第30条的回避决定权，第87条的重大案件逮捕批准（或决定）权。对于上述两种办案权限，就存在部分权力清单将其交由检察长或检察官行使的做法。

二是委托授权的范围仅仅是“部分职权”，对于部分职权的范围，《若干意见》没有限定，各省权力清单也未限定或说明。本文认为,《若干意见》未限定“部分职权”的范围并不必然意味着检察长的所有职权均可交由检察官行使，至少从《若干意见》的效力层级上无法得出此结论。以刑事案件的批准（或决定）逮捕为例，《刑事诉讼法》第87条规定“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定”。立法原意已将检察机关审查批准逮捕的决定最低权限设定为检察长。实践中，多数省院将此项权力交由检察官行使（如《重庆市检察机关检察官办案权力清单》侦查监督部分第3项）。《若干意见》由最高人民检察院印发、具有司法解释性质的规范性文件，能否直接突破《刑事诉讼法》基本法的规定，此做法值得商榷。高检院张德利专委在《关于＜关于完善人民检察院司法责任制的若干意见＞的说明》中指出“除法律规定必须由检察长行使的职权外，检察长可以将司法办案职权委托普通检察官行使”。批准或决定逮捕权，通常理解就属于“法律”规定必须由检察长行使的办案职权。

（五）行权方式不明确或合理性不足。

部分权力清单规定的行权方式不够明确或合理性不足，有待进一步的研究。

以《安徽省检察机关办案职权清单》为例，该省权力清单只规定了检察委员会、检察长、副检察长的职权，而没有规定检察官的职权。“安徽省检察院有关部门负责人介绍说，其他没有列举的职权都以赋予检察官的方式予以解决。这样来制定“权力清单”，在实践中就比较具有可操作性”⑧。这种行权模式值得商榷，无法实现“明确检察人员职责权限”的目标，至少无法明确检察官的办案权力和地位。从另一方面来讲，是否所有未列举的职权都可以交由检察官行使也有待研究。若中央再授权开展提起公益诉讼等类似试点项目，根据这种授权模式则无法由检察委员会或检察长进行监督把关。

《上海市各级人民检察院检察官权力清单》规定了部分办案权力“检察官决定（行使），但需提请检察长（副检察长）审核”。这种行权模式的明确性值得怀疑，如何理解“决定”与“审核”的关系，若检察长在“审核”中可以改变检察官的“决定”，则事实上收回了对检察官办案权限的委托，应为检察官提出意见由检察长“决定”；若检察长在“审核”中不能改变检察官的“决定”，则“审核”缺乏必要性。

三、关于规范各省权力清单的相关建议

基于当前各省级院检察官权力清单的制定情况，各省权力清单需要进一步规范办案权力内容和数量、检察官授权幅度、授权形式等几个方面的问题。

对于检察官办案权力的内容与数量，因各省对权力分类标准和纳入办案权力的范围有较大差异，导致各省权力数量差距太大和权力内容的五花八门。首先，哪些办案权限应当纳入权力清单的范围，司法警察调配、检察技术部门的鉴定结论或意见等是否应当在权力清单中进行明确等，都需要各省级院结合当前改革政策作进一步的分析研究。其次，如何合理分割配置现有检察办案权力，各省权力清单均未予以说明。部分省市根据统一业务应用系统的法律文书进行办案权力罗列，造成了权利数量巨大和文书、权力前后重复的问题。部分省市罗列的办案权力原则抽象，也在实践中可能会出现权限不明的问题。基于各省级院政策认识水平不一和部分地区理论研究能力不足的现状，由相应的指导意见予以规范更为适宜。

对于检察官的办案授权幅度，各地权力清单都不高，检察官“办案主体地位”体现不明的问题。因各省、市、自治区经济社会发展水平差距较大，高检院授权各地自行确定授权幅度的做法具有现实依据。各省级院在授权中目前显得较为保守，对目前检察官办案能力的信心明显不足。从改革方向来看，检察长不但需要继续承担本已繁重的综合管理工作，还应亲自办理一定数量的案件，显然难以分配更多的精力指导检察官办案。各省级院需要进一步提高对检察官的办案授权，将非重大疑难复杂的案件都交由检察官自行办理符合改革政策。对于侦查监督和审查起诉等司法属性较强的办案环节，更强调办案的亲历性，对检察官的授权更应作特殊考虑。

对于检察官办案的授权形式，部分省级院采取负面清单的形式，将非由检察长、检委会行使的办案权力都交由检察官行使。其实检察长和检委会行使办案权力均有明确依据，检察院组织法规定检察长统一领导人民检察院的工作，刑事诉讼法和相关司法解释也明确了应由检察委员会讨论决定的办案事项。而检察官独立办案缺乏相应依据，这也正是检察官权力清单需要解决的问题。以正面清单明确检察官的办案权力，可以有效避免责任不明、权限不清的问题。

[注释]：

①大检察官会议中提出“权力清单是司法责任制的基础，其基本功能在于明确检察委员会、检察长、检察官在司法办案工作中的职责权限”，详见最高人民检察院公众号2016年7月20日推送相关报道《司法改革全面推开，首席大检察官吹响检察集结号》。

②最高人民检察院检察委员会专职委员张德利同志在《关于〈关于完善人民检察院司法责任制的若干意见〉的说明》中指出“由于三大诉讼法没有规定检察官的权力来源”，“检察长可以委托检察官在司法办案中行使一定的职权”，检察官权力清单的制度意义就在于为检察官明确办案权力和提高办案环节中的地位。可以认为，权力清单就是写满了各种办案权力的检察官“宪法”。

③相关媒体对权力清单的报道内容参见：朱薇．重庆制定检察官“权力清单”，205项权力授予一线检察官[EB/OL]．http://news. xinhuanet.com/legal/2016-07/19/c_1119244996.htm2016-07-20(02版)；莫小松，邓铁军，常新征．广西细化检察官权力清单[N].法制日报，2016-3-21(12版)；翟兰云，吴贻伙．因权制宜 因岗制宜 因案制宜 安徽制定检察办案“权力清单”[N].检察日报，2016-01-17日(01)等。

[④以完善司法责任制为核心的四项改革在全国分三批次逐步推进。根据中央政法委的改革部署，首批试点地区有上海、广东、湖北、吉林、青海、海南等六个省市以及后来加入的贵州省，第二批次试点地区有云南、山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、宁夏等11个省份，第三批次试点地区有北京、四川、河北等剩余的13个省份。

⑤如高检院于2015年7月印发《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，授权北京、内蒙古等13各省份开展公益诉讼试点。上述省份检察机关发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的，可以向人民法院提起公益诉讼。

⑥相关要求参见高检院胡泽君副检察长在贯彻落实《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》部署会上的讲话。

⑦高检院政治部《关于主任检察官定位问题的相关意见》（2015年1月16日印发）提出上述意见，要求具体从三个方面理解：1.主任检察官是检察官作为执法办案主体、依法行使检察权时的责任形式，不是职务序列；2.检察官办案责任制在实际运行中体现“人随案走”、“以案定责”的原则，主任检察官不是固定的职务身份；3.分类管理改革完成后确定的“员额内的检察官”，应是检察官办案责任制改革试点工作中的“主任检察官”。

⑧安徽省检察院在采访中提出了上述制定权力清单的依据，相关报道详见翟兰云，吴贻伙．因权制宜 因岗制宜 因案制宜 安徽制定检察办案“权力清单”[N].检察日报，2016-01-17(001)。

Configuration and Reflection of Prosecutor Power in Different Province

LIAN Shan-lin

Since October 2015,the provincial procuratorates have developed the power list of the three-level procurators under its jurisdiction in accordance with the requirements of the Supreme People’s Procuratorate.Previously, neither laws and regulations nor judicial interpretation have provided any form of guidance on the content of procurators’power or the structure of the power list.The power lists developed by provincial procuratorates present great differences in the types of power,the extent of authorization,administrative subjects,and so on.There is no enough relative analyses and researches on the cause of the differences,regional difference caused by different economic and social developmental level or insufficient recognition of reform policy.Researches and arguments should be implemented based on current reform policy to deepen the understanding of relevant questions and policies.

prosecutor power;configuration;power list;authorization level;exercise subject

DF8

：A

1674-5612（2017）01-0029-08

（责任编辑：吴良培）

2017-02-06

梁山林，（1983- ），男，四川南部人，法学硕士，四川省人民检察院法律政策研究室助理检察员，主任科员，研究方向：司法制度。