非接触性交通管理执法系统的建构——兼论“行人集体闯红灯”行为的治理

梁潮成,张 静

（浙江警察学院 浙江杭州 310053）

非接触性交通管理执法系统的建构
——兼论“行人集体闯红灯”行为的治理

梁潮成,张 静

（浙江警察学院 浙江杭州 310053）

当前，非接触性执法系统尚处萌芽阶段，更没有系统性应用于治理行人闯红灯领域。治理“行人集体闯红灯”行为的非接触性执法系统，是一种以视频监控系统为主要技术支撑，以信用执法体系为核心要素，以罚款和志愿协管为主要纠偏手段的“去当面化”的执法系统。由于其具有非接触性和纠偏手段的多元性、有效性，能有效地提升行人遵守交通规则的自觉度，从而实现对“行人集体闯红灯”行为的整治。但是，非接触性执法系统的实施也面临一些可能的困境，需要在实践中解决一些具体问题。

非接触；执法系统；行人集体闯红灯；治理

一、非接触性执法系统的的提出

“行人集体闯红灯”，是一种以“凑一群人一起走，不管是不是红灯”的从众心理为基础的行人群体性交通违法行为的总称。当前，“行人集体闯红灯”行为频繁发生在全国各地的十字路口，尽管交警与交通协管员依法制止行人闯红灯行为，但是依旧有不少人行走在禁止通行的人行横道上。因该违法行为参与者众多，虽法律法规针对该违法行为有明确的规定，但由于法不责众，使得制度执行力捉襟见肘、执法效果难孚众望，导致该问题不仅不能得到有效治理，而且正日益成为危害行人生命安全的重要因素之一。在此背景下，针对行人集体闯红灯行为的执法系统转型与更新刻不容缓。

当前，非接触性执法系统尚处萌芽阶段，更没有系统性应用于治理行人闯红灯领域。主要在一些执法活动中，体现出非接触性执法一定的特点。例如：体现出执法便民化。之前，公民履行处罚往往存在时间和空间上的阻碍，这为其执行处罚带来了较大的不便，而随着科技发展为非接触性执法带来了可能，公民可以在手机App上完成罚款的缴纳，这将使“服务公众”“便民”成为执法主流。同时具有处罚远程化。原先，执法人员在处罚违法行为时通常与行为人“面对面”，随着互联网等科技的发展，数据库的初步构建，执法人员已能够在执法终端上查看违法人员信息，并直接进行处罚；并且实行违法信息一定的公开化。传统执法系统以罚款为主，处罚结束即执法结束。执法人员在执法后，将会把违法行为人的信息予以公开，更有甚者，通报所在单位。上述该种执法已经有了一定的非接触性的部分特点。

二、非接触性执法系统的内容

非接触性执法系统可能成为未来城市交通执法的发展趋势，它具有非接触性、纠偏手段多元性和科学性的特点，在行人交通违法行为屡禁不止的今天，能够以通过提升行人遵守交通规则自觉性的方式，有效约束行人集体闯红灯的行为。基于此，本文提出构建完善非接触性执法系统、探讨多种纠偏手段的适用，以治理行人集体闯红灯违法行为。在此所述的非接触性执法系统，是一种以“非接触的”视频监控系统为主要技术支撑，以信用执法体系为核心要素，以罚款和志愿协管为主要纠偏手段的“去当面化”的有效治理“行人集体闯红灯行为”的执法系统。根据此定义，结合其当前发展状况，本文建立非接触性执法系统的构想①，具体结构如下图（图1）所示：

图1 非接触性执法系统

（一）视频监控“非接触的发现违法”。

通常，现阶段发现一个行人闯红灯的违法行为依赖于交警的“眼疾手快”，这种“面对面”的执法系统对交警的职业敏感度要求较高，因此可能会导致漏罚的状况。但是在非接触性执法系统中，发现违法行为主要依赖视频监控以及人脸识别系统等“非接触的”方式手段。目前，石家庄市已通过对行人的面部进行识别来获取闯红灯行人的身份信息。在一些大型活动中，人脸识别技术已经不断投入使用，其识别效率正不断提高，技术水平正日趋成熟，且其广泛使用可以降低路面警力需求。基于此种情况，交警可增加对视频监控及人脸识别系统的使用，并探索该系统的网络化建设，逐步形成专门的“行人闯红灯识别系统”，用于发现“行人闯红灯”行为。

（二）罚款数额“区别对待”。

由于“行人集体闯红灯”违法行为通常是群体违法，违法行人各自的差异导致其违法情节各有不同②，因此，在执法时，要兼顾到每个违法行为人在该起闯红灯行为中的作用。如图1中所述，对于单个行人的闯红灯行为，直接按照《道路交通安全法》的规定处罚即可；对于行人集体闯红灯，可以因人而异，将违法责任向带头者倾斜。例如，规定单个行人闯红灯罚款5元，若集体闯红灯则对带头者加处跟进者50%的罚款，并对跟进者酌情从轻或减轻处罚。在不考虑其他行为的情况下，A闯了红灯，那么他将面临5元的罚款，如果一群人在等待，A带头闯了红灯，导致其后10人跟进，则A应被处罚5+5*10*50%=30（元），其他人则每人处罚2至3元，或予以警告。处罚后，所有违法信息将录入信用执法体系③。若多次闯红灯的，则罚款数额按此次违法情节下应交罚款数额的120%与上次违法所交的罚款之和计算，即若此次A带领5个人闯红灯，且上一次他同样因闯红灯被罚款20元，则此次他将接受20+（5+5*5*50%）*120%=41元的罚款。根据《道路交通安全法》的规定，罚款最多不超过50元。

（三）志愿协管“辅助劝导”。

志愿协管是通过让违法行为人切身体验对“行人集体闯红灯”行为的劝导，在接受遵守交通法规重要性教育的同时感受劝导该种行为的艰难，削弱其违法意愿从而达到治理“行人集体闯红灯”行为的目的，它通过设立“协管员”、“宣传员”来实现。宣传员由违法闯红灯群体中的跟进者担任，主要负责发放宣传材料。“协管员”由违法闯红灯群体的带头者以及个人违法者充当，主要负责路面交通安全劝导。例如A带领B,C,D闯了红灯，按照非接触性执法系统要求，他们首先缴纳罚款，随后，由A充当“协管员”，劝导路面交通，B、C、D充当宣传员，负责交通安全宣传，这不仅可以缓解路面“人少事多”的尴尬局面，而且有利于警示他人，削弱行人的从众违法心理。

（四）信用执法体系“动态记录信用分”。

行人闯红灯违法记录将录入信用执法体系，导致其信用减等，进而影响其一定期限内的社会生活。

信用分：分级评判。信用分是为量化行人遵守交通规则的程度而设定的评判指标，本文构想每个行人初始信用分为10分，其闯红灯行为会导致信用分的降低。信用分等级与对应的分数如下表所示（表1）。

表1 信用分等级与对应的分数

信用分的运行模式（表2）。信用分计分周期为36个月，在一个周期内，随着等级的降低，其所受福利限制增加，信用分以每月0.5分的速度恢复。一个周期后，信用分直接恢复至10分。我们可以采用下表的方式来规定各个等级限制福利的情况。

表2 信用分的运行模式

表3 信用分的扣分规则

假如我们规定闯红灯群体的带头者将分担跟进者60%的扣分值，且一旦有不服从管理⑤的行为，按照扣分的120%加成。A独自闯了红灯，那他将会被扣1分，A闯红灯后，有10个人跟着A闯了红灯，则A将面临1+10*1*60%=7（分）的扣分额度，其他人每人会被处以1*40%=0.4（分）的扣分，如果A在交警执法时不服管教，则将接受1*120%=1.2（分）的扣分（个人闯红灯）或7*120%= 8.4（分）的扣分，若前述各情节非初犯，则在前述结果基础上再乘以120%加上上次违法的扣分值，扣分上不封顶。

（五）救济。

由于在行人闯红灯的执法过程中，处罚者多，影响力大，为了保障公民合法权利，同时减轻复议有关机构工作压力，建立复议自助受理平台迫在眉睫。通过这个复议自助受理平台，被处罚的行人在接到交警的处罚决定之日起，在规定日期内到该平台上进行复议申请，负责受理复议的民警通过审核后，给出复议通过或不通过的反馈。该反馈将通过系统反馈至复议人的账号中，同时，公安机关依法告知其复议结果。

三、非接触性执法系统的特点

非接触性执法系统与现行执法系统的重要差异在于其“非接触性”、“纠偏手段多元性”以及“纠偏手段的有效性”。执法人员并非以“面对面”的形式进行执法，而是通过执行罚款、志愿协管以及信用执法系统等多种“非接触”的手段对违法者进行远程执法。在这种执法系统中，执法人员的“非面对面”执法行为是信用评判体系运行的辅助手段，即执法人员或许会在现场引导行人通过十字路口并同时告知违法行为人的违法行为，但对行人的处罚或纠偏则是通过“非接触”的方法和手段来实现。

（一）非接触性。

相较传统执法系统“当场发现，当面处罚，即时教育”的特点，非接触性执法的不同点在于“去当面化”。在当前的执法实践中，交警将直面违法行为人，成为主要执法力量予以处罚，由于这拉近了执法双方的空间距离，导致其较易受双方主观情绪影响而形成摩擦。但在非接触性执法的过程中，违法行为的认定将依赖专门的监控系统，并通过“非面对面”的执法过程及处罚方式完成对违法行为的治理，而交警作为维持秩序的辅助力量，并不会直接介入到执法过程中。这种“非接触”的行为认定及信用评判体系，有利于缓解警民正面矛盾。

（二）纠偏手段多元性。

传统执法系统中，行人闯红灯行为通常只会被处以一定数额的罚款，这种处罚方式简易快捷、利于推广，但是由于违法个体差异的客观存在，该种处罚方式的威慑力并非对所有违法行为人都存在。非接触性执法系统设定多种手段和措施，如罚款、志愿协管以及信用执法体系等，以信用分的形式对每个行人的违反交通规则的程度进行量化，并对不同违法行为人进行合法合理的罚款、教育和纠偏，改变其原有的违法习惯，增强其遵守交通法规的自觉性。

（三）纠偏手段的有效性。

非接触性执法系统设定了较为系统化的运行机制，结合闯红灯行人的心理特点并对症下药，制定出相应的处罚和纠偏措施，从而从心理上削弱其违法意愿，强化其自觉遵守“绿灯通行”的规定，进而有效治理“行人集体闯红灯”行为。

四、用非接触性执法系统治理“行人集体闯红灯”行为采的可行性

（一）执法行为的正当性。

《中华人民共和国道路交通安全法》第88条规定，对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留；第89条规定，行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。

非接触性执法系统中采用的是以警告或者罚款为主的较轻的处罚方式，公众对于一般的闯红灯行为，可以接受20元以下的罚款，如下图2所示[1]。这可以作为日后确定罚款数额的依据。

图2 公众罚款可接受性调查结果统计图

（二）认定违法行为具有可操作性。

其一，区分“闯”与“非闯”。一个完整的行人闯红灯行为通常是指行人在人行横道方向为红灯时，从马路一侧走到另一侧的行为，但是其在迈出第一步时，违法行为就发生了。由于在主要十字路口，视频监控系统较为完善，发现行人闯红灯行为可辅之以“电子眼”。交警部门也可研发专门的行人闯红灯系统，安装于十字路口道路两侧，通过对其摄像头焦距调节获取违法行为人的图像，以便精确定性与处罚。其二，区分“情节轻微”与“情节严重”。因“行人集体闯红灯”具有群体性，故一个行为内将会出现多种情节。认定行为的危害性可以通过视频监控观察整个闯红灯过程以判别带头者或跟进者。其三，认定主观过错。实践过程中也许会有行人对处罚提出异议，以多种理由进行陈述。为认定其理由是否足以阻却其违法行为，交警可根据其申诉结合违法者实际情况做出判断。其四，区别“首次违法”与“屡教不改”。对于初次违法与多次违法的认定，交警可以直接查询其数据是否被录入了信用执法体系，从而作出判断。

（三）证据来源合理合法。

在常规的行人闯红灯执法实践中，交警认定违法行为人闯红灯的依据通常来源于当事人对自己行为的陈述以及交警执法记录仪采集到的视频，更多情况下交警还仅依靠“当场抓获”的方式获得认定行人违法行为的证据，缺乏足够合理的证据来源，执法的严谨性也将受到影响。而在非接触性执法过程中，证据来源合理性能得到相对有效保障。

一是红绿灯设置合乎交通通行需求。红绿灯，作为十字路口的行为导向工具，其设置的依据在于该路段的道路交通通行状况。在车流量以及人流量较大的复杂交通道口，设置较为复杂的箭头指示灯，在车流量小的路口，设置普通信号灯，在一些较为偏僻的小路上，不设置红绿灯，由于红绿灯设置的本质是影响行人部分的通行权利以维护道路交通秩序，其合理设置有利于最大限度的保障交通参与人的合法权益，从而使得证据的采集具有事实上的正当性。

二是摄录视频的相关性。在正确且合理设置的红绿灯路口设置专门的视频监控系统，并将其摄录范围调节为仅限于拍摄闯红灯行为，而不记录其他守法行人的视频资料。执法人员在调取监控时，只能从专门设置的闯红灯识别系统或者路面监控中摄录闯红灯视频中提取。

三是视频取得的合程序性。目前，在调取视频监控的立法中，仅有《中华人民共和国刑事诉讼法》第45条⑥作出了规定。这个法条直接赋予了公安机关调取证据的合法权力。由于视频监控证据属于试听资料的一种，其当然也可以由公安机关合法调取。

五、非接触性执法的可能困境

（一）违法行为危害性判断仍存在一定困难。

由于在非接触性执法系统中，对违法者并不是采用“一刀切”的罚款模式，而是区分不同情节予以相应处罚。根据非接触性执法系统的具体要求，监控系统将面临识别一个“带头者”带领多少人闯红灯的问题，一旦处于交通繁忙，人流量大或者监控系统不健全的十字路口，极其容易造成判断失误。

（二）“区别对待”的合理性较难把握。

由于非接触性执法系统采取了多种手段共治的措施，其各自的合理性需要执法者合理把握。例如，当面对一个违法行为时，对其进行罚款，要按照法律规定开具罚单，并告知其在规定期限内可以提起复议以及行政诉讼，当事人认为无异议的，才可收取其罚款，那么当对一个违法行为人准备扣除其信用分时，要事先在信用执法体系中建立其档案⑦，并严格根据信用分扣分规则进行扣分，因为各种处罚和信用减等适用的要求各不相同，在执法的过程中，要同时保证其合法合理，对执法者来说是种考验。

（三）执法行为合比例要求需要磨合。

处罚并不是执法系统的全部，帮助违法行为人纠正违法行为，养成遵守交通法规的习惯才是执法的目的。要让交通违法行人感受到执法的合理公正，执法的合比例性就尤为重要。针对不同危害性的行为的执法需要执法者的自由裁量，在既有的自由裁量度相对确定的基础上，交警在执法时可以克服主观因素，按照既定的规则执行。但当前对自由裁量权“紧缩”的规则尚需进一步摸索，执法者或多或少受主观因素影响。

六、余论

非接触性执法系统尚待进一步完善，其合理运行中，以下一些具体问题有必要予以探讨。

（一）执法中三方配合问题。

行人闯红灯行为本身并不复杂，但由于其参与者众多，导致其认定、处罚存在一定的难度，所以在非接触性执法系统的运行中，需要执法者、交通管理相对人、违法行为人三方的配合。探讨其共同配合的问题，有助于执法活动的有序展开，有助于对违法行为进行及时矫正，从而达到治理行人闯红灯行为的目的。

1.执法者的执法理性。过去，面对屡禁不止的“行人集体闯红灯”行为，执法者的态度会因人而异。但是在非接触性执法中，交警只负责维持秩序以及告知违法，主要的执法过程则是交付给了远程监控系统、“非接触的”信用执法体系以及志愿协管活动。在这种情况下，与其说交警在执法，不如说他更是作为一个公众人物对非接触性执法系统进行代言。这就决定其必须确保足够的执法理性，使得公民对该执法系统拥有认同感，从而愿意服从管理。执法者在告知违法行为时，也要有理有据，使违法行为人认识到违法行为的危害性，进而使其自觉遵守规定。

2.交通管理相对人的违法阻却事由采纳。在执法实践中，常常有交通管理相对人以“上班迟到”、“要事处理”等为理由进行陈述，其是在两难的情形下才会权衡利弊选择闯红灯。在非接触性执法系统中，这些事由不作为违法行为情节认定的阻却依据。

3.违法者的协管义务。非接触性执法系统中设定的志愿协管制度，不仅是对违法行为人的教育和处罚，更是一种通过违法行为人现身说法而达到劝导其他行人遵守交通规则的治理手段。不管是宣传员还是协管员，最终都是为了让违法行为人参与交通管理，体会到管理的艰难以及维持交通秩序的重要性，从而对自身违法行为进行反思以避免再犯。所以，在这个过程中，违法行为人应当主动参与管理，履行好自己的管理义务，深刻认识自己行为的危害性，进而从思想上减少并消除违法意愿。

（二）违法行为中的细节问题。

关于“集体闯红灯行为”的交通违法人行为认定中，还涉及到一细节问题需要理清，才能避免交警执法难以把握。

1.关于“个人违法”与“集群违法”。“个人违法”是指闯红灯行为的发生过程中，只有一名行人参与了此次违法活动，“集群违法”则是指2人以及2人以上同时或先后参与至一次闯红灯违法活动中。而在实际操作中，可能面临着难以抉择的情况。建议若当一名行人在闯红灯过程还未结束时，后面有行人跟进闯红灯，则转化为集群闯红灯违法行为。例如，A首先在某十字路口闯了红灯，当他走在马路中央时，后面的B也开始闯红灯，则A将被作为集群闯红灯行为中的带头者予以处罚。同时，跟进者的行为需要有完整性，如果那些跟进者走到一半又退了回来，那么依旧可以认为这是个人违法。

2.关于不服从管理。不服从管理的行为是指介于合理陈述行为与妨碍公务行为之间的违法行为。《中华人民共和国刑法》对妨碍公务罪的认定是以暴力、威胁的手段阻碍国家工作人员执行职务，从情节上看，不服从管理的行为要明显轻于妨碍公务行为，但是，在《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条第二款中，仅对“阻碍国家工作人员执行职务”的行为作出了处罚的授权，而并未详细说明该“阻碍”行为的具体含义。但由于其情节较妨碍公务罪轻，所以不服从管理的行为人也只能采用比暴力、威胁手段轻的手段阻碍执法⑧，否则即构成妨碍公务罪。

3.关于“隐私保护”与“政府公信”。前文已述，非接触性执法系统的运行较为依赖“非接触的”监控系统，但如果不对监控系统以及使用监控系统的人加以管控，则难免侵害公民隐私权。这不仅要对监控系统加以特殊处理，更要求使用公民信息的人要有公信力。对于监控系统来说，需要进行如下改变：一是监控焦距的改变。由于合比例原则，监控系统要尽量避免采集一般行人的信息，这可通过调节监控焦距的方式实现。如在路口设置专门的人脸识别系统，焦距定为3米以内，当行人位于3米以上位置时，由于监控的景深限制，其图像较为模糊，无法进行信息采集，而进入3米以内范围时，图像变的清晰，监控自动识别违法行人；二是监控显示的改进。现有的人脸识别系统在识别人脸时会将其信息展示在大屏幕上进行公示，这可能导致公民隐私的泄露。非接触性执法系统运行时，应对其显示系统进行改进，使得监控在识别违法行人信息后，直接转发给公安机关而不显示，这不仅是比例原则的要求，更是避免公民信息泄露的需要。对于执法者的公信力要求，需要通过加强机关队伍建设、加强行政执法监督工作、加强行政救济保障工作来有效保障。

[注释]：

①在我们构想的这个系统里，所有罚款数，扣分数，加（减）处罚款、减扣信用分比例以及志愿协管的实施都是假设的。

②通常认为在一个闯红灯的行为中，有两类违法行为人，即带头者和跟进者，带头者是最先开始实施闯红灯行为的违法行为人，跟进者则是跟随带头者一起闯红灯的其他人，这两类人虽然实施的闯红灯行为是一致的，但是因为其实施的先后顺序不同，造成的危险性也不同。

③信用执法体系是非接触性执法系统的重要组成部分，其运行机制是收集并建立违法行为人的信用分数据表，并对其进行分级评判，不同信用级别的人会受到不同程度的限制。未被信用执法体系采集到信息的守法行人默认信用分为满分。将来当个人征信制度逐渐完善后，信用执法体系将与银行贷款等挂钩，进一步扩大对公民社会生活的影响面。

④市民卡目前在全国各主要城市已广泛采用，非接触性执法系统的全面运行需要市民卡在各大城市的普遍使用。

⑤这里的不服从管理行为应区别正当的寻求救济行为以及涉嫌犯罪的暴力抗法（妨碍公务）行为，即该行为明显不是合理的寻求救济行为但没有构成妨碍公务罪。

⑥人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。

⑦这里说的是第一次被拍到闯红灯的行人，如果他不是第一次闯红灯，这个过程就不用了。

⑧只要违法行为人没有动手，且不说出带有威胁色彩的话语，但他的行为明显超出了正常申诉行为的限度，应当认为是不服从管理。

[1]林茜茜.“行人闯红灯行为”的执法力度调控分析[J].法制博览，2015，（12）(上).

[2]张童洲.“中国式过马路”实地调查与分析[J].北京警察学院学报，2014，(1)．

[3]白 云.个人信用信息开放与隐私权保护的冲突——一个法律经济学的视角[J].北方法学，2010，（5）．

[4]聂 岩.密云局队结合信用评价体系探索柔性执法[J].数据，2012，(1).

[5]朱一丹,徐丽红.从一撮人的斑马线引发的对集体闯红灯现象的法律思考[J].经济研究导刊，2013，(11).

[6]张吉光.美国个人征信体系介绍[J].经济界，2003，（1）．

[7]傅永泉.我国社会信用体系建设若干问题的思考[J].闽西职业技术学院学报，2006，(3).

（责任编辑：吴良培）

D035.37

：A

：1674-5612（2017）02-0134-08

基建项目：国家级大学生创新创业训练计划项目《非接触性执法为主导的交通管理信用执法系统研究——基于“凑够一撮人闯红灯”交通违法现象的调查分析》（201511483009）

2017-02-20

梁潮成,（1994- ），男，浙江上虞人，浙江警察学院治安学（公安法制方向）专业2013级学生；张 静，（1971- ），女，浙江缙云人，浙江警察学院法律系副教授，研究方向：法理学、宪法与行政法学、警察法学。