公共体育服务之权力、动力和压力治理主体研究

王洪彬

(渤海大学体育教学部,辽宁 锦州 121013)



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公共体育服务之权力、动力和压力治理主体研究

王洪彬

(渤海大学体育教学部,辽宁 锦州 121013)

以权力、动力和压力的三中心治理主体为研究对象，探讨治理主体结构对我国公共体育服务的意义。通过文献资料和逻辑推理等研究方法，从我国公共体育服务治理主体的研究现状、三中心治理理论的提出以及权力动力和压力中心功能定位等方面入手，研究分析我国公共体育服务领域三中心治理主体的结构问题。结论认为：科学地划分公共体育服务的权力、动力和压力中心的三中心治理主体，分权使得治理主体或中心边界清晰，民主让治理主体拥有自由决策权和竞争，更易公共体育服务市场获得繁荣，法制约束体育行政部门和体育市场失灵现象的发生。 关键词:公共体育服务；三中心；治理主体；功能定位

我国自改革开放以来，已经初步构筑起民主与法制的框架体系，公民社会迅速建立，相关利益集团围绕资源分配的矛盾逐渐激化，使得传统的统治主体或管理主体无法适应新时代的发展需求[1]。传统的公共体育服务领域通常以政府为唯一主体或中心，其在实践中逐渐暴露缺陷，无法满足日益发展的消费需求，也不能适应民主化进程，而作为配套应对的一些思想却在理论和实践层面逐渐获得广泛重视。公共体育服务治理的发展需要新的主体融入、新的规则制定和新的行动模式的执行，也需要进一步的理论与实践探索，如多元主体、多中心治理理论正在成为中外相关学者的主要探索领域。于是，进一步探讨公共体育服务主体和结构等问题将成为我们面对的课题之一。三中心治理主体是在多中心治理理论的基础上，继承多元主体和强调民主决策的同时，引入法制观念，使公共体育服务治理主体向外扩展了范围。

1 国内外公共体育服务治理主体研究现状

1.1 西方国家研究现状

多中心治理理论的创立人奥斯特罗姆夫妇认为：以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过竞争和协作给予公民更多的选择权和更好的服务，提高了决策或选择的科学性。其在形式上存在着多个独立、自主的决策中心，它们在服务过程中彼此尊重和重视对方的地位，相互守信、互签合约，遵守行动准则，或者利用多中心服务的核心机制来解决冲突。多中心治理存在多个具有自主性的决策中心，中心与中心之间并存有，在形式上相互独立,这种关系实际上是使得它们充满竞争、富有活力和效率的治理模式，避免了公共服务提供不足或过量。多中心的实质是改变单一政府管理模式，主张以政府、市场和具有民主与参与意识的公民组成的社会团体作为治理的三大主体对公共事务进行治理，该理论也为不同制度的国家和人民提供“多中心政治体制”做出贡献。

1.2 我国体育领域研究现状

体育界学者普遍认为，我们国家的体育公共服务治理主体的演变经历了3 个阶段。

其一，政府单一主体阶段。政府重要职责之一就是建设并维护某些公共事业和公共设施[2]，成为公共管理和公共服务主导者，学者们普遍认为政府是负担一切具有公共性事物的主体。因公共服务的非排它性和非竞争性，政府的单一主体提供公共服务远远好于市场方式的效率[3]，所以政府应是唯一的全能治理主体。

在上述观念影响下，大众理所当然地认为在公共体育服务领域体育行政部门可以代表广大体育需求者的利益， 是为大众服务的全能组织机构。体育行政部门作为公共体育服务的唯一主体，单方面掌握着体育资源的分配，限制和禁止除政府以外的其他主体参与公共体育服务，并认为体育相关企业和体育团体不能够较好地解决体育供求关系中的“市场失灵”问题。

其二，政府主导的多主体阶段。在政府主导下，允许部分企业和社会团体作为主体参与公共服务领域的某些环节，此时，政府仍然掌控大部分公共资源，对于公共服务的约束仍然比较严格，利用权力管制和操控来确保公共服务效率的提升以及降低成本。正因为如此，以体育行政部门为主导的多元化主体模式也同样伴随着严格的管理体制，在体育行政部门投入资金缺乏和参与主体不足的条件下才会引入政府以外的组织机构协助，他们仅仅只是一个配套主体或被使用工具，不具有直接参与决策过程的权力。体育行政部门主导下的多主体模式，缺少竞争和激励以及高效管理，容易导致体育公共服务的质量低下或数量短缺，这是体育行政部门引入多个共同治理主体的动因。

其三，多元主体共同治理阶段。近几十年来，一种称为合作模式的治理理论得到各方学者的广泛关注，这就是文森特·奥斯特罗姆夫妇的“多中心治理”理论[4]。它强调包括政府在内的很多个相关主体共同参与公共服务的治理，公共部门和企业等机构可以通过协商达成共识，在参与过程中可以依据其重要程度发生角色转换，每个主体共同拥有公共服务的决策权，这也是政府主导下的多主体与多主体共同治理之间的差异之所在。在公共体育服务领域，体育行政部门除了承担着部分公益性和外部性的纯体育公共服务外，应该更加明确地发挥体育相关企业和体育团体的各种能力，将自身从繁杂的事务中解脱出来，从治理者转变为服务者，这样可减少政府成本，提高服务效率。让体育行政部门以外的治理主体拥有独立的决策权，这样可以促进公共体育服务整体活力和社会公平性的提升。

2 三中心治理主体理论

将众多主体按照功能或职能相似的原则归纳为同一个中心，这是本文的研究前提和基础，在理论上重新归纳各主体，提出构建权力、动力和压力三中心治理主体。

2.1 多元主体理论

新公共管理理论和多中心治理理论普遍认为[5-7]：治理主体包括政府、市场(企业)和社会组织等众多主体，每一角色共同参与， 彼此之间作用互补， 形成公共服务治理主体。我国学者曾保根[8]认为国家治理主体应为“党、政、企、社、民、媒”六位一体。在体育界，许多学者[9-11]认为，体育公共产品供给主体应为政府、企业和多种组织。如董红刚[12]认为，体育治理主体由政府、市场和社会组成，体育行政部门是多元主体的轴心，承担制度设计和监管职责；蓝国彬[13]按照治理主体性质的不同，将我国公共体育服务主体划分为政府机构、非政府机构、非盈利机构和私人机构等；文海燕[14]则详细划分了我国体育管理主体是由体育、教育、工商和民政四个系统组成。我国体育界多数学者[15-17]认为，公共体育服务领域不应由单一的体育行政部门作为唯一治理主体，而是由多个相关利益主体组合而成。由此可以发现，每一个学者由于研究角度或出发点不同，对公共服务领域的治理主体的划分或认识也不尽相同。

任何领域都存在多样化的团体，所以每一个团体均是多样性的主体之一。多元主体在公共体育服务领域中，其纵向和横向的关联并不紧密，只有功能相似的主体构成集团或中心，才能拥有一定程度的作用或话语权。将众多主体按照功能或职能相似的原则归纳为同一个中心，在理论上重新调整各主体，构建权力、动力和压力三中心主体，这也是本文的研究前提和基础。

2.2 三中心治理主体的提出

本文按照主体功能或职能相似的原则将我国公共体育服务领域的参与主体划分为权力、动力和压力中心。三个中心的治理主体包括：党委、党组织和党员，以及国家体育行政部门和省市县体育局、运动项目管理中心等，共同构建了三中心治理主体之一的权力中心；体育经纪公司、各种营利性体育培训机构、体育用品生产企业、职业体育俱乐部、体育用品商店、某健身会所，以及社区体育组织、单项体育协会、体育辅导站、群众体育健身组织等，共同构建了三中心治理主体的动力中心；工商管理局、工商管理中心、工商管理所以及人民代表、人民代表大会等，共同构建了压力中心。

2.3 三中心治理主体的相互关系

三中心治理以多中心治理理论为基础，并依据我国的国情提出，将多元主体按照职能、关系、作用等划分为权力、动力和压力三大中心。三中心治理主体相互关联和制约，又各自独立。权力中心包括有党委和政府，重点服务于动力中心；而动力中心包括体育相关企业和体育团体，它们是公共体育服务领域的绝对主力军；压力中心包括工商部门和人大，肩负着维护市场秩序和确保政府公正的纠错机构。三个中心同处于平等的地位，在政治方向确定之后，各中心均有自由决策权。

多中心治理理论强调多元和自由决策[18-19]，而三中心治理主体重视分权、民主与法制，这种相互结合的治理模式有机结合在一起，在先分权、后民主再强调法制观念的大体系中完成参与主体的构建。

图1 三中心构建模式图

三中心治理主体之间的合作是推动公共体育服务发展的重要力量，所以，必须确立多元主体模式，各司其职又树立全局意识，创设优势互补、协调发展的环境，使得条块状结构在公共体育服务领域中有机联合。如何克服多中心治理主体中容易出现的无中心倾向，让各主体在管理机制中能够互动，并且形成稳定的合作关系，增添一个压力中心治理主体便会很好地解决该问题。

3 权力、动力和压力中心的功能划分

3.1 公共体育服务的责任主体——服务为本的权力中心

权力中心的重要主体有两个，体育行政部门和党委。体育行政部门是多中心治理主体之一，也作为责任主体而存在，是公共政策的制定者，控制着公共资源。在权力中心中党委是总揽全局、协调各方的领导核心，为权力中心的灵魂，也是顶层设计的掌舵人。因此，权力中心中的体育行政部门便理所当然地成为我国公共体育服务领域的坚实力量，它们是公共权力的受托者和代理者，为公共服务提供保障。作为公益性服务主体，应为体育事业的组织者和领导者。

作为权力中心之一的党委，一是宣传和执行党的体育路线、方针和政策，二是充分发挥党员的先锋模范作用，支持和协助体育行政部门完成所承担的职责。体育行政部门在公共体育服务中与党委共同构成权力中心，强调要合理划分政府的政策职能和管理职能，解决好政府和党委的角色。体育行政部门的主要职责是决策和管理，决策应体现社会的需求和意愿，而管理应制定规则和标准。除此之外，还应向参与者提供体育政策法规和指导性建议以及资金配置等，开辟和维护一个社会活动场所，组织和保护有规则的竞争，监督和协调体育领域各项活动。合理划分政策职能和管理职能，行使国家赋予的权力统筹布局，其职责是构建服务型政府[20]。

3.2 体育相关企业和体育团体的重要主体——繁荣市场的动力中心

体育相关企业和体育团体虽然一个追求利益，另一个以公益活动为宗旨，但不论哪一类，他们均需要以主体的身份繁荣体育市场，依据公共体育服务的规律来获得生存空间，所以两者共处于一个中心。体育相关企业、体育团体必须在市场中创造产品才能提供公共体育服务，彼此不能分割开，相互结合才具有活力。公共体育服务繁荣与否是体育相关企业入市的动力来源，市场和企业兴旺发达，则公共体育服务效率就会提升。在产生动力的中心内，各主体融入功能相似的多个集团共同参与的治理体系才能体现活力，彼此之间相互竞争、互补、合作，动员各主体依法参与公共体育服务的治理，共同实现自我管理、相互扶持和共同壮大。

构建企业利益和社会团体参与治理，是公共体育服务市场竞争的重要环节，可以引导其产品质量和效率的不断提升。体育相关企业与体育团体在公共体育服务市场相互融合才能产生动力，两者之间不可能彼此单独存在，两者必须结合，使经营者入市才能体现动力。企业作为多元参与主体中的一分子，投入大量成本进驻公共体育服务领域，一方面推进公共体育服务的社会化进程，起到活跃市场的作用，使得该领域在不同层次、对象等方面发生质的转变；另一方面使各类企业可以用雄厚的资本参与公共体育服务的供给侧结构改革之中，同时也从另一个角度提升了企业的话语权。体育团体由民众自愿组成，是实现团队成员的共同意愿的非营利性组织，这类体育团体是政府以外的为实现社会公益或互益的组织。

3.3 工商和人大的监督主体——市场和官场的压力中心

工商部门是维护市场秩序的治理主体，而人大是防止政府腐败的治理主体，两者构成压力中心，可防止“市场失灵”和“政府失灵”。工商部门是维护市场秩序和消费者权益的合法机构，而监督是人大的四大职能之一，法律赋予人大监督政府和其他国家机关的权力和职责，促使国家机器正常运转、依法办事。针对权力和动力中心，必须建立起来自国家、社会和宪法的制约。

维护市场秩序和消费者权益是工商部门的合法权力，为市场提供公平竞争环境，为消费者把关，使双方的权益在公平的环境下得以维护。政府是通过政策调控对市场起到稳定作用，而工商部门努力营造公平有序的市场竞争环境，对企业和市场则起到依法规范秩序的作用。由此可见，工商部门才真正是维护有章可循、有法可依的体育市场秩序的合法机构。人大代表遵循宪法和法律，是拥有国家权力的重要部门之一，因此人大代表人民依法监督政府，促使国家机器正常运转。体育行政部门具有行政事务的决策权，对公共服务的影响力显著，所以为防止政府失灵其监督机制必不可少，强大的监督与保障体系，长久保持纠错的高压事态，才能使其不出偏差。政府需要政策层面、法律层面的监督，加强过程的公开、公正性，完善问责和追责制度，严防决策失误。对体育行政部门的腐败和寻租等实行严格监督与管理，维持高压是防腐的利器，针对来自任何方面的权力必须建立起强有力的监督与保障体系，出错必纠。

4 结论

1)公共管理理论认为公共服务主体主要由政府、企业和社会组织组成，三中心理论依据中国国情增加了党委、人大和工商部门，并将参与主体按照功能相似的原则重新调整和归纳为权力中心、动力中心和压力中心。权力中心包括党委和政府，负责思想工作、政策制定和事物管理；动力中心包括体育相关企业和体育社团，其职责是繁荣公共体育服务市场；压力中心包括工商和人大部门，其职责是维持体育市场秩序和监督权力中心，防止市场和政府失灵现象的发生。

2)三中心治理主体互为独立组织,分权是民主化的基础，民主为市场繁荣的起步，规范三中心地位与行动边界，特别是通过工商部门制约动力中心，促进公共体育服务效能的稳步提升。动力中心实现着体育行政部门划定的目标，权力中心为繁荣体育市场倾注服务，工商和人大为防止政府和市场失灵的第二道防火墙。

3)体育相关企业和体育团体是公共体育服务重要的治理者和产品提供者，在其它中心的支持下，使公共体育服务的社会化和市场化得以现实。营建民主的治理主体参与环境，让每个主体处于优胜劣汰的环境。体育市场繁荣需要体育行政部门优质的服务、工商部门的保障和人大对权力机构的监督，这样才能促进体育市场的进化，从而带动公共体育服务的繁荣。

4)法制可以保障治理主体分权后的多元化带来的自由化倾向和无中心状态等现象。工商部门执行并运用经济规律来规范体育市场的行为，把好市场主体的入门关，做好维护体育市场秩序的裁判员和守护者。体育市场秩序和消费者权益由工商部门维护，体育行政部门的行政工作监督由人大承接，构建人民代表大会监督和制约体育行政部门的长效机制，使三中心的运行机制更加符合科学化管理要求。

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Research on the Authority,Motive Power and Subject of Pressure Governance in Public Sports Service

WANG Hong-bin

(PE Department, Bohai University,Jinzhou 121013,China)

This paper discusses the significance of governance subject constitution to public sports service governance in China. The main body of the governance of the subject who is the main issue of the relationship between the main theme of governance from the public sports service of the evolution of the main body of the division of roles to determine the relationship between the other aspects of research and analysis of China's public sports service center three governance The structure of the problem.Decentralization makes the governance subject or the center boundary clear, democracy makes the governance subject have free decision-making power, it is easier for the public sports service market to achieve prosperity, and the legal system is the most important part of the public service system. Restrain the sports administrative department and sports market failure phenomenon. Key words：public sports service; three centers; governance subject; role positioning

2017-04-17；

2017-06-02

辽宁省社会科学规划办基金项目(L15BTY016)。

王洪彬 (1961-),男,教授，研究方向：体育管理学。

G812

A

1672-1365(2017)03-0012-05