我国体育产业战略规划编制的结构及有效性评价研究

王先亮 王瑞静 时传霞

(济南大学体育学院,山东 济南 250022)



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我国体育产业战略规划编制的结构及有效性评价研究

王先亮 王瑞静 时传霞

(济南大学体育学院,山东 济南 250022)

以国家和地方的现行体育产业战略规划为研究对象，运用历史分析、对比分析、相关性分析等研究方法分析规划编制的结构并评价其有效性。研究认为：体育产业战略规划编制历经萌芽时期、初创时期和发展时期，正处于传统的自上而下系统编制阶段，战略环境、战略要求、战略任务、战略举措和战略实施是其构成要素。研究建议，将体育产业战略规划作为政府和体育行政部门的法定职能并有效落实，完善动员机制畅通利益相关者参与规划编制的路径，优化规划作用机制形成"政府指导、企业主导、自下而上"发展体育产业的新格局，强化规划集体行动机制形成多元主体共同参与、协同治理与共同发展的新态势。 关键词:体育产业；战略规划；编制；结构；有效性

体育产业战略规划是对体育产业发展进行宏观性、高层次预先谋划的过程体系[1]。在体育产业快速发展和政府职能转变的双重背景下，体育产业战略规划对体育产业发展的引导以及体育产业管理的规范具有举足轻重的作用，适逢“十三五”规划开局之年，尤显体育产业战略规划研究的重要价值与意义。国外体育产业战略规划的实践经验与理论研究成效显著，发达国家规模庞大、体系健全的体育产业离不开科学的战略规划，并且从体育法学、战略新兴产业、国家体育发展规划等视角对体育产业战略规划进行了大量研究，专门以体育产业战略规划为对象的研究多见于职业体育联盟、体育用品企业等领域[2-6]。国内体育产业战略规划研究兴起的时间较短，多从体育产业政策、体育产业管理和体育产业制度等方面进行研究，从国家到地方体育产业战略规划的编制已成规模，但理论研究的专门性和针对性尚显不足[7-10]。为此，本文针对体育产业战略规划编制的核心要素(结构、有效性)进行专门研究，分析国家体育产业系列规划颁布实施后地方政府或体育行政部门如何适应国家政策编制与实施体育产业规划的问题，研究地方体育产业规划的结构并评价其有效性，以期突破国外体育产业战略规划研究对象单一和国内体育产业战略规划研究专门性不足的问题，建立体育产业战略规划编制的分析框架，提高体育产业战略规划编制的科学性以及实施的有效性。

1 体育产业战略规划编制的历史变迁

总结体育产业、体育产业管理体制以及体育产业政策的历史阶段划分[11-13]，结合体育产业战略规划的发展历史，将其阶段划分依据确定为体育产业战略规划的正式文件，主要为《体育产业发展纲要(1995—2010年)》《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》(国办发〔2010〕22号)和《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号)。据此，体育产业战略规划从无到有、由点至面，划分为萌芽时期、创立时期和发展时期三个阶段。

第一，萌芽时期(1978～1994年)。体育产业未形成战略规划文件，战略规划的思想与内容散见于综合性体育政策之中，多以倡导性意见和战略举措的形式出现[14-16]。第二，初创时期(1995～2009年)。国家体育总局先后印发《体育产业发展纲要(1995—2010年)》和《体育产业“十一五”规划》，同期，全国有26个省(市、区)颁发了地方体育产业“十一五”规划，占到全国省份的84%。体育产业战略规划初步创立形成，并由体育行政主管部门颁发实施了专门性体育产业战略规划文件，引导促进我国体育产业初成规模。截止到2010年，我国体育产业增加值达到2220亿元，占当年国民生产总值(GDP)的0.55%。该时期，体育产业战略规划以体育系统内部运作为主，尚缺乏宏观性顶层设计，规划的综合性和重视程度等有待提升[17-22]。第三，发展时期(2010年至今)。体育产业战略规划层次上升为国家层面，产业管理体制全面深化改革向多部门协同管理转变，体育产业政策“碎片化”状态有所改善[23-27]。反观我国体育产业发展态势，2015年体育产业增加值达到4000亿元，占GDP的比例达到0.7%左右，与欧美发达国家体育产业规模、占GDP的1%—4%的比例[28]和以服务业为主的产业结构相比较(英国、法国等体育产业发达国家体育服务业占比超过80%)[29]，我国体育产业发展以及体育产业战略规划仍任重道远。

历经萌芽时期的零散规划、初创时期的系统内规划和发展时期国家顶层规划，战略规划在体育产业发展中的重要价值和作用逐渐凸显，成为引领体育产业发展，完善市场机制和激发市场活力的重要手段，并且在政府职能转变的背景下，编制发展规划和拟定产业政策成为政府宏观管理和市场调控的主要职能[30]。在认知观念和编制实践方面，政府与社会各界已高度重视体育产业战略规划的重要价值，体育产业战略规划编制初成规模，但这并不代表现行战略规划的成熟和有效，体育产业战略规划内容结构的分析成为研究的逻辑延续。

2 体育产业战略规划的结构

内容等要素有序排列构成的体育产业战略规划结构，决定了体育产业战略规划的科学性，直接影响到体育产业战略规划功能的形成与发挥[31]。体育产业战略规划的结构，主要划分为体育产业战略规划的内容要素以及结构构成。

2.1 体育产业战略规划的内容要素

选用具有代表性的国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见(国发〔2014〕46号)、国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见(国办发〔2010〕22号)、体育产业“十二五”规划以及部分省(区、市)体育产业规划，对比分析体育产业战略规划的内容构成。

表1 体育产业战略规划的内容分析

据表1所示，体育产业战略规划的内容总体一致，但呈现形式、条目之间的衔接和具体内容安排又各不相同。呈现形式上，一类是以战略规划一般性内容编制规划，以总体要求、主要任务、工作措施和组织实施进行呈现，如表1中前5项规划所示；另一类是按照体育产业工作内容安排呈现，以体制机制、市场主体和产业结构等为主要内容，如江苏省规划所示。条目衔接上，不同的战略规划内容或全部体现或综合至一个条目中体现，如第一部分总体要求，包括指导思想、基本原则和发展目标，但部分规划的基本原则可置于指导思想中体现；再如规划文末的组织实施或组织保障可置于工作措施中体现。具体内容上，规划采用不同的表述和撰写方式，如战略任务可采用重点任务、主要任务等进行呈现。总之，体育产业战略规划的内容构成可总结为：第一，序言部分，描述战略环境；第二，总体要求部分(战略要求)，包括指导思想、基本原则和发展目标；第三，主要任务部分(战略任务)，用主要任务或重点任务等呈现战略规划要“做什么”；第四，政策措施部分(战略举措)，用政策和措施等陈述战略规划应“怎么做”；第五，组织实施部分(战略实施)，规定战略规划如何落实与执行，陈述战略“如何保障”。

2.2 体育产业战略规划的结构构成

体育产业战略规划划分为前提、核心和执行三个部分。第一，战略环境分析形成体育产业战略规划的基本依据，明确内部和外部环境对体育产业战略规划的总体要求，是战略规划制定的基础所在，属体育产业战略规划的前提部分。第二，指导思想、基本原则、发展目标、战略任务和战略举措是体育产业战略规划的核心部分，根据对全国31个省(市、区)落实国务院46号文件的统计，核心部分占全文的文字比例平均值达到60%左右。指导思想、基本原则和发展目标并称总体要求，指导思想决定基本原则，基本原则联系发展目标，指导思想规定战略规划的最高行动纲领，基本原则形成规划制定和实施的行为准则，发展目标预测体育产业未来应达到的状态。其中，发展目标强调定量化、可考核、可实现与可衡量，但分析当前体育产业战略目标主要从产值、产业基础(体育人口)、体育场地面积等进行了定量描述，在量化与可考核方面还有待提升。总体要求决定了战略任务和战略举措，战略任务与举措达成发展目标，发展目标细化到战略任务之中，战略任务通过战略举措得以实现。战略任务是发展目标的任务分解，通过定性要求和定量描述，形成了战略规划的具体工作任务。战略举措提出了完成目标和任务的产业政策、产业结构、产业布局、人力资源、物质资料和资金投入等具体工作措施，直接对应战略任务安排。分析当前体育产业战略规划的核心部分，基本内容面面俱到，但缺乏创新性、针对性和特色性任务与举措。第三，战略实施是战略规划执行部分，区分于战略举措，属于如何保障战略规划落实的内容，规定了组织领导、文化宣传和监督检查等内容。战略实施是保障规划得以实施的关键，但易被忽视，也存在执行措施不力的问题。体育产业战略规划的结构如图1所示。

图1 体育产业战略规划结构示意图

3 体育产业战略规划的有效性评价

有效性评价是基于体育产业战略规划结构的功能性评价。体育产业战略规划的有效性评价方式多样，考虑战略规划实施的周期性(国家体育产业战略规划实施时间较短，相关实施效果数据缺乏)和战略规划运行机制的重要性，本文重点从体育产业战略规划运行机制进行有效性评价研究，体育产业战略规划运行机制分为契合机制、动员机制、作用机制和行动机制。

3.1 体育产业战略规划的契合机制

契合机制重在分析体育产业战略与经济社会发展、体育产业发展、相关产业发展之间的契合程度，反映战略规划与产业实践、产业环境的关系。

表2 战略规划目标与相关要素的关系

注：1)体育产业总规模、经常参加体育锻炼人口、人均体育场地面积源自于全国31个省(区、市)贯彻国务院46号文实施意见[32]； 2)2014年GDP和第三产业产值数据源自于“国泰安”数据库。

如表2所示，国务院46号文以及全国31个省(区、市)实施意见中，仅有新疆维吾尔自治区没有提出明确的体育产业规模目标，发展规模目标最大的为福建省10000亿，最小的为西藏自治区的8亿，全国体育产业发展规模目标的平均值为2359.9亿。地区体育产业目标的标准差较大，反映出全国各地区体育产业以及发展目标之间的差异性和不均衡性明显。

表3 规划指标与国民经济核算的相关性

如表3所示，省(区、市)体育产业总规模与该地区国民生产总值和第三产业产值之间的相关性均达到了0.98，说明体育产业总规模与GDP和第三产业之间的相关性显著，也说明各省(区、市)体育产业战略目标制定与经济发展水平、第三产业发展水平的一致性较高。当然，也不排除在体育产业规划制定过程中，充分参考了GDP的水平确定目标而导致上述相关性显著。此外，经常参加体育锻炼人口与体育产业总规模之间的相关性达到了0.98，产业基础与产业规模之间的显著性也得到了验证。

总之，从31个省(区、市)贯彻落实国务院46号文的情况分析，体育产业战略规划与产业环境、产业实践的契合程度达到了显著水平，产业基础与产业规模显著相关。从另一方面分析，现有体育产业战略规划量化指标较少，反映契合机制的指标数据缺乏，体育产业统计工作的问题也凸显出来。未来体育产业战略规划，一方面加强规划基础工作，完善体育产业统计制度，科学合理确定体育产业统计指标体系，定期实施体育产业统计工作，通过科学的统计和调研，奠定体育产业战略规划的坚实基础；另一方面，合理确定体育产业战略规划的定量指标，增加定量指标的数量，提升体育产业战略规划的可操作性和可衡量性。

3.2 体育产业战略规划的动员机制

动员机制是体育产业战略规划参与主体、编制主体和实施主体等利益相关者参与、编制和实施体育产业战略规划的介入模式，是体育产业战略规划有效性的重要决定因素。动员机制与体育产业战略规划行动与实施直接相关，决定了利益相关主体参与体育产业实践的积极程度和动力水平。从体育产业规划编制过程分析，国务院46号文制定由发改委社会发展司和国家体育总局体育经济司直接负责，并历经了调研、撰写和意见征求等过程，利益相关的企业主要在意见征求阶段介入；31个省(区、市)贯彻落实文件的制定和实施情况各不相同，一是上海、北京、江苏、浙江、福建、山东等战略规划中对利益相关主体的诉求有积极反映，二是部分省市对相关利益主体的诉求关注不足，三是部分省市直接转引国家文件稍作文字调整印发。

根据战略规划编制方法的研究，传统的系统规划法是指自上而下编制规划、自下而上实施规划的方法[33]，当前体育产业战略规划正是以传统系统规划法为主要方法。为此，从动员机制分析，我国体育产业战略规划由政府主导编制与实施，体育产业利益相关者参与不足，仍处于传统的系统规划方法阶段。未来应重视体育产业利益相关主体的参与，优化体育企业、社会组织等参与体育产业战略规划的机制与路径，自下而上地编制和实施体育产业战略规划。

3.3 体育产业战略规划的作用机制

战略规划的作用机制是体育产业战略规划从政策文本制定实施到规划在产业发展中发挥作用的机理与作用方式。分析体育产业战略规划的作用机制，无外乎三个方面，政府的作用如何体现？产业发展内部动力机制如何？产业发展外部动力机制如何？以国务院46号文以及各省实施意见为例分析可知：第一，政府作用方面。全国31个省(市、区)均由地方政府发文，各地对体育产业及其战略规划都较为重视。分析文件中政府作用的界定和举措反映出，重视政府通过政策引导、税费优惠等推进体育产业发展，政府的主导性和政府的作用被相对放大。第二，产业发展内部动力机制方面。现行体育产业战略规划关注到了主导产业(竞赛表演业和健身休闲业)发展和产业结构优化等问题，但根植于资源禀赋与资源利用优势的产业发展动力问题未能有效体现。第三，产业发展外部动力机制方面。外部动力机制主要为政府行为和产业环境，政府行为在政府作用方面已作陈述，对于产业环境重在有效竞争的形成。现有体育产业规划中明确了产业基础、消费拉动等内容，但对促进有效竞争、市场主体参与的关注尚显不足。

在政府职能转变的时代背景下，政府对体育产业宏观规划、公共服务等职能应逐步加强，根据新公共服务理论，“政府应关注服务而不是掌舵、追求公共利益、战略的思考和民主的行动”[34]；结合产业发展动力机制的形成，内部动力机制应重在关注产业内源动力形成内生优势，外部动力机制应重在政府行为和产业环境形成内部治理和外部政策引导的有效结合[35]。为此，根据新公共服务理论与产业动力机制理论，体育产业战略规划中应有效体现政府的公共服务和市场主体的内部治理，政府行为重在体育产业发展公共服务的供给和有效竞争产业环境的塑造，市场主体行为重在体育产业资源禀赋的高效开发和独特资源利用能力的形成，从而形成“政府指导、企业主导、自下而上”规划和发展体育产业的新格局。

3.4 体育产业战略规划的行动机制

战略规划的行动机制是体育产业战略规划所引起产业实践活动的行动机理，是决定体育产业战略规划执行、落实和形成成果的重要因素，直接决定了体育产业战略规划的有效性。分析国务院46号文以及各省实施意见，61%的省(市、区)单列了组织实施(或组织保障)环节，45%的省(市、区)在战略规划中明确了发改、财政、工商、体育、文化等部门的重点任务和职能分工[36]，政府宏观指导和体育部门主导的局面仍未转变，政府职能部门体育产业协同治理的局面仍未形成，甚至有评论认为46号文实施一年多来虽有相关企业参与但政府的积极性明显高于企业。并且，从规划内容不难得出，现行体育产业战略规划行动的主体仍然是政府，由于体育产业发展的主力军是体育企业，为此，体育产业战略规划仍属于“准战略规划”。

体育产业发展的主体是体育产业企业，政府是公共服务和宏观指导的主体，并且体育产业战略规划及其实施是一项多主体协同行为，符合集体行动理论的要求。根据集体行动理论[37]，应在战略规划制定、作用机制安排和组织实施上充分考虑体育产业的多元主体，尤其是处于体育产业实践一线体育企业，形成多元主体共同参与、协同治理与共同发展的新态势。

4 结论与建议

4.1 结论

1)体育产业战略规划编制可划分为萌芽时期、初创时期和发展时期，萌芽时的零散规划、初创时期系统内规划和发展时期国家顶层规划，战略规划在体育产业发展中的重要价值作用逐渐凸显，成为政府宏观管理和市场调控的主要职能。

2)体育产业战略规划构成内容主要包括战略环境、战略要求(指导思想、基本原则和发展目标)、战略任务、战略举措和战略实施5个部分，其中，战略环境分析是前提，总体要求、战略任务和战略举措是核心，战略实施属于执行。

3)有效性是体育产业战略制定实施的初衷与关键，体育产业战略规划的有效性由契合机制、动员机制、作用机制和行动机制构成。现有体育产业战略规划与产业环境、产业实践的契合程度达到了显著水平，动员机制、作用机制和实施机制尚存在企业作用未有效体现和发挥等问题。体育产业战略规划制定仍处于自上而下传统的系统编制阶段，未能形成多元主体的集体行动，属于“准战略规划”。

4.2 建议

1)将体育产业战略规划作为政府和体育行政部门的法定职能并有效组织落实。加强体育产业统计工作，提供规划的量化指标和考核体系，奠定体育产业战略规划的数据基础；借助于政府智库、科研团队等力量，编制有区域特色、有发展创意、能促进发展的战略规划文本，科学推进体育产业战略规划工作；完善规划考核体系，对体育产业发展责任部门进行考核。

2)完善体育产业战略规划动员机制，优化利益相关者参与体育产业战略规划编制的机制与路径，打破传统的系统规划编制方法，促使体育产业企业、社会组织等充分参与体育产业战略规划过程，充分认可体育产业战略规划的相关内容，调动体育产业利益相关主体的积极性，提高战略规划的有效性和可操作性。

3)优化体育产业战略规划的作用机制，形成“政府指导、企业主导、自下而上”发展体育产业的新格局，政府行为旨在供给体育产业公共服务和塑造有效竞争的产业环境，市场主体旨在加强内部治理，高效开发体育产业资源禀赋和形成独特资源利用能力。

4)强化体育产业战略规划的集体行动机制，整合体育产业利益相关主体的资源与力量，将集体行动理念贯穿体育产业战略规划编制、实施和考核的各个环节，形成多元主体共同参与、协同治理与共同发展的体育产业新态势和新格局。

总结体育产业战略规划编制历史经验，分析体育产业战略规划的结构与有效性，对于贯彻落实国务院46号文和各地编制实施体育产业规划具有重要的启示。各地应充分利用体育产业规划的契机，明确体育产业战略规划拟定和实施的政府职能，鼓励体育产业利益相关主体参与，利用产业智库、学术团队等，自下而上编制与实施体育产业战略规划，保证其内容结构的科学性、合理性与严谨性，提升体育产业战略规划的有效性和实用性，引领我国体育产业实现快速健康发展。

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The Structure and Effectiveness Evaluate of the Strategic Plan of Sports Industry in China

WANG Xian-liang，WANG Rui-jing，SHI Chuan-xia

(PE school of Jinan University,Jinan 250022, China)

This paper studied the current sport industry strategic plan with the historical analysis, comparative analysis and other research methods. The conclusions of the study were as follows: sport industry strategic plan divided for budding period, start-up period and development period, now was in the traditional top-down system establishment stage, strategic environment, strategic requirements, strategic tasks and strategic measures and strategic implementation were its constituent elements. Research suggested that, we should make draw and implementation the sport industry strategic plan as the statutory functions of government and sports administrative departments, improve the mobilization mechanism to optimize the path of stakeholders to participate in the planning preparation, optimize the mechanism of the formation of "government guidance, enterprise led, bottom-up", strengthen the collective action mechanism to form a new trend of multi subject participation, coordinated governance and common development. Key words：sports industry; strategic plan; draw; structure; effectiveness

2017-04-25；

2017-06-01

山东省社会科学规划研究项目(16DTYJ03)；高等教育科学研究“十三五”规划体育专项课题(16TY030)；济南大学国家社科基金预研项目(16YY07)。

王先亮(1982-),男,讲师,博士研究生，研究方向：体育产业管理。

G80-05

A

1672-1365(2017)03-0001-07