治理现代化：实现“上好学”愿望的重要途径

任国平 冀晓萍 邢星

推进治理能力与治理体系现代化，是深化教育领域综合改革，提升教育质量，不断满足人民群众“上好学”需求的重要手段和途径。

教育是攸关国家民族命运、千家万户利益的民生事业。每年全国两会，教育话题都会成为人大代表、政协委员以及众多新闻媒体备受关注的领域。

财政投入须瞄着内涵发展精准发力

我国基础教育正处于由“有学上”向“上好学”迈进的阶段，追求优质均衡成为当前教育改革发展的主题，这离不开国家财政投人的强有力保障。治理现代化对于教育质量提升的瓶颈具有制度性破解作用，公共财政精准投放有助于基础教育质量的提升。

2012年以来，国家财政性教育经费已连续4年占GDP比例超过4%。2017年，全国财政教育支出预算2.94万亿元，占总支出的15.1%，成为财政第一大支出。

“4%的目标”曾一度是全国两会期间代表委员们呼吁和热议的话题。而今，这个目标成为现实。“钱怎么花”的问题日益凸显，换言之，公共财政如何进行投人以服务教育

质量的提升，成为亟待予以明确的问题。

究竟是整体协同推进，还是局部先行突進，还是二者结合？这是一个公共财政预算约束下的教育现代治理问题。长期研究教育财政的北京师范大学教育学部教授杜育红认为：“在政府可能的财力支撑下，基础教育质量提升面临路径选择和实施策略问题，即在质量提升过程中如何将教育经费使用得合理有效，重点在于集中有限的公共财政资金补好关键短板。”

全国人大代表、重庆市谢家湾小学校长刘希娅每年要到10多个省市调研。她注意到，在很多学校，政府集中送的那些教辅设施、设备都锈坏了，很多教辅资料缺乏针对性，教师也不欢迎，浪费惊人。

刘希娅认为，教育经费的实际使用情况存在着突出问题：一是生均经费偏低且区域差距大；二是教育经费投人重硬件建设、轻内涵发展，经费更多用于校舍修建、教辅教具配置、设施设备采购等条块式标准化投人，而用于教师培训、课程研发、课外活动、营养午餐等方面的投人不足；三是教育经费投人结构不合理，忽视中小学教育，与国家重点发展义务教育的原则相脱节。财政经费使用现状不适应人民群众从“有学上”到“上好学”的需求转型，不适应教育从规模发展转向内涵发展的转型需要。

刘希娅建议：一要从国家战略层面保障基础教育投人，加大国家财政资金对基础教育的投人比重。

二要提高生均经费基准定额，分类制定拨付方式。统一提高全国基础教育生均公用经费基准定额，建议小学从过去的每生每年600元或650元提高到每生每年1500元。分类制定政策，东部地区因经济发达，可由国家定标准，本级财政在这个基础上相应增加。中西部地区由于财政回旋余地小，不足部分由中央财政直接以扶持专项投人、定向给予、补足补齐的方式平衡，减少由于省市级财政的巨大差距导致的新的不公平。

三要从内容上突出以教师为主的内涵支出结构。提高教师待遇，增加基本工资的定额和占比，缩小因为绩效工资占比大而造成的地域差异；设立教师培训专项人头经费，提高中小学教师培训经费的基准定额，按照师均经费方式划拨到校；提高教师津补贴，如班主任津贴、教龄津贴等，增加与公务员系统同步的交通补贴费。

四要优化政府集中采购制度。应该分行业、分层次、分类型制定政策，改进对政府集中采购的论证、预算、听证、审批、执行、监督、评价、公示、协调等程序，增强服务意识，提供多样选择，严把质量关，提高采购效率。

财政经费的“精准投人”，能够有效避免义务教育阶段学校建设重蹈“见物不见人”的覆辙，全面提升义务教育阶段教师队伍总体水平；有效促进学校管理者改进学校治理模式，逐渐从注重外在教育资源的建设转变到学校内涵提升的道路上来。

政府在学前教育领域的权责亟待界定

今年全国政协会议1号提案是《关于将学前三年教育纳人义务教育的提案》，提案人是全国政协委员、中央财经大学校长王广谦。

作为义务教育“上下游两端”的学前教育和高中教育，社会舆论有日益强烈的免费呼声。

“但从内涵发展、质量提升以及政府的公共财力水平来看，还做不到在全国范围实施学前三年或高中阶段的完全免费教育。”杜育红认为。

学前教育是我国教育体系中最薄弱的环节，人园难仍然是学前教育的突出矛盾。农村地区学前教育起步较晚，发展程度比较低，特别是偏远落后农村地区，学前教育问题更加突出。全面实施二孩政策后，人园难问题更加凸显。数据显示，受全面二孩政策影响，2019年学前教育阶段将新增适龄幼儿600万左右，“入园难”成为一个迫在眉睫、无法回避的问题。

3月8日教育部部长陈宝生在接受中央电视台《部长之声》专访时谈道：“我们特别想解决这个问题，但是解决这个问题需要一个过程。现在公办园全国只有8.6万多所，民办园有15万多所。我们现在人园的儿童，近2/3要到民办幼儿园人园。”

“在整个教育体系中，学前教育的公共性是最强的，但目前各级政府对学前教育的投人力度还比较弱。应当加强对学前教育的投人，抓好娃娃的教育。对于年轻人而言，在他们个人分担的子女教育成本中，学前教育的占比非常高，上幼儿园比上大学费用还高的情况屡见不鲜。各级政府应逐步将学前教育纳人基本公共服务，调整教育投资结构，新增教育财政经费应向学前教育倾斜。”全国人大代表、山东省教育厅副厅长张志勇认为。

实际上，近年来我国学前教育事业在国家政策推动之下，经历了一个迅猛发展的阶段，而且发展力度还在持续跟进。2010年出台的《教育规划纲要》提出，基本普及学前教育，重点发展农村学前教育；2011年开始，国家开始实施学前教育三年行动计划，今年已经启动第三期行动计划，学前儿童毛人园率将在2020年达到85%。

但是，理性地看，学前教育只是通过幼儿园的大力建设，基本缓解了“人园难”这样数量严重短缺的问题，真正涵盖0-5岁的学前教育体系和经费保障机制还没有形成。不少幼儿园的基本运转存在严重的师资短缺及“小学化”倾向。随着全面二孩政策的实施，每年约300万出生人口带来的学前教育需求压力，可能会稀释教育质量。

这当中，政府在学前教育领域清晰的权责亟待界定，这是学前教育事业特别是幼儿园建设与发展的关键。

一位一线园长参加过某直辖市多种验收项目，其中最重量级的是“市级示范园”验收。验收工作旨在不断扩张学位的同时确保质量，客观上也取得了彳艮好效果。“因为所到之处，这些幼儿园在质量上肯定严格要求自己，而且力争达标。”该园长说，“但为什么都积极主动申报市级示范？其动机有价格导向的驱动，有的幼儿园验收合格之后未必在办园质量上持续严格自律。”

这位园长认为，这里涉及到政府、幼儿园和市场三者之间的关系，政府应“做好自己该做的”，并委托第三方进行质量认证，但在价格方面，幼儿园除了要获得官方认可外，还要获得市场认可，让家长有发言权，这样可以整合两方面的资源，幼儿园也会办得更好。

全国人大代表、浙江省金华市金东实验小学校長方青建议，尽快制定《学前教育法》，以促进学前教育事业健康发展。“四个独立学制阶段中，只有学前教育没有立法，学前教育的法律地位不明确，管理体制和投人体制不顺，政府责任不清，难以建立健康的学前教育管理秩序。”方青认为，通过立法明确相关问题，以使学前教育事业发展和办学行为有法可依，依法保障学前教育事业的健康、有序发展迫在眉睫。

治理现代化关键是依法治教

学生到学校接受教育，最基本的需求是安全保障，包括身心两个方面。实践中，学校安全工作所对应的主要问题集中表现在校园安全事故和校园欺凌两个方面。这也成为今年两会代表委员关注的热点。

其实，校园安全一直是中小学管理者最为重视的工作。一旦发生安全事故，无论是受害者家长还是媒体都主观地认为学校应该承担一切责任，舆论排山倒海地压向学校和教师，学校常面临高昂的索赔，正常教育教学秩序被严重扰乱。

由于对校园安全责任划分没有详细的法律法规，相关保障也并未完善，学校在舆论的压力面前显得孤立被动，甚至导致教育教学工作因噎废食。必须以法律为主要途径解决学校安全事故。

刘希娅建议，通过促进校园安全责任分担相关立法、完善保障制度、媒体正确引导舆论导向等举措，建立校园安全责任分担机制。

“只有这样，才能让学校和教师依法负责任，从‘超负荷的安全责任压力下解放出来，也才能让事故相关方有法可依，合理进行赔付比例界定，真正走向依法治校、依法执教。”

校园欺凌和暴力问题“借助”互联网的发展日益凸显。

2015年，中国青少年研究中心针对10个省市的5864名中小学生的调查显示，有32.5%的受访者表示自己在校时会“偶尔被欺负”。

2016年1至11月，全国检察机关共受理提请批准逮捕的校园涉嫌欺凌和暴力犯罪案件1881人。

校园欺凌和暴力已呈现频率增加、结果恶化、施暴人低龄化等趋势，不仅严重损害学生身体健康，还造成被欺凌学生孤独、自卑、厌学、人际交往障碍等严重心理和行为问题。

2016年5月，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，要求各地各中小学校针对校园欺凌和暴力进行专项治理；11月，教育部联合中央综治办、最高人民法院等部门印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，要求积极有效预防学生欺凌和暴力、依法依规处置学生欺凌和暴力事件等。

但由于立法和惩戒机制的缺失，中小学校园暴力长期以来停留在道德层次，而没有上升为法律议题。在依法治国和依法治教背景下，只有通过法律途径才能长期、持续推进依法治理校园欺凌，有效防治中小学校园欺凌和暴力。

陈宝生在接受中央电视台《部长之声》专访时谈道：“要通过解决机制问题防治校园欺凌。机制无非就是两块，校内和校外。校内我们叫校园安全防范机制。第一，得有人管这个事；第二，得有制度落实责任。责任落实在专管的人和班主任。问题出在哪个环节，哪个环节的人负责，进行责任追究。校外是指校园周边的综合治理机制，这项综合治理是由公安机关、社区的相关单位联合负责，综治办八个部委要联合治理。”

方青建议，尽快制定《中小学校园安全法》。“应从社区、家庭、校园周边环境、校园内部、校园人员等角度依法进行管理，这迫切需要一部以‘安全为名目的校园安全法的出台。”这个法关系到未成年人保护的具体落实，关系到学校的正常教学秩序，关系到每个家庭的幸福与安康。

方青还建议，尽快出台和修订一批教育法律法规，使教育行政建立在法律的基石上。除修订《教师法》《高等教育法》《职业教育法》外，还要加快制定《学校法》《农村地区教育促进法》《终身学习法》等法律法规，避免教育立法的盲区和教育执法的不作为。