城镇化进程下城市交通拥堵治理研究①

孙冰 方舟卿

摘 要：城市交通的发展状况是评定城市经济发展等级的重要指标，是市民幸福感指数的重要影响因素。但随着城市化进程不断加快，现代化水平不断提高，城市交通发展出现畸形，严重阻碍了城市永续发展。针对南昌市交通拥堵治理长期未达到预期效果的问题，本文提出了公共治理，通过探究城市交通拥堵治理的公共资源属性，得出城市交通拥堵的治理不能单靠政府，还应该引入市场、第三方组织、公众等相关利益主体。应建立公共治理视角下的城市交通拥堵多中心治理模式。

关键词：交通拥堵 多中心治理 城市道路资源 公共治理

中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）09（b）-141-02

1 公共治理的理论概述

公共治理是由宽泛的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，主要表现为多元化的治理主体、多样化的治理依据、多样化的治理方式等。公共治理是政府理念从统治到治理的转变，主张政府与其他社会组织、公众的共同参与，协同治理。其关键是导入第三方组织管理模式，以提高政府职能部门的管理绩效。让政府以绝对统治者的角色不复存在，成为公民的服务者；政府职能部门在行政执法过程中，能够与公众共同协商，形成合作共赢新局面。

公共治理对城市交通治理的影响是深远的，它为现代城市治理提供了新思路，能够有效弥补市场与政府在城市交通拥堵治理中存在的缺陷。

2 南昌市交通拥堵治理存在的问题

2.1 城市道路供给方统筹规划能力待提高

2.1.1 城市空间规划不合理

南昌市空间发展规划并没有对各功能区进行合理划分。土地开发利用过于集中，使得部分区域城市交通供需矛盾紧张。如八一广场，为南昌市的经济中心。高密度的土地开发及交通流量，使该地区成为南昌市主要交通拥堵区域之一。

2.1.2 城市道路规划不合理

南昌道路规划中部分功能混乱，使得路网功能层次混乱，未能发挥城市流通主动脉作用。而某些道路出入口车道不匹配、环交路口通行能力不足，使其成为交通拥堵多发点，事故高频点。

2.1.3 公共停车设施建设滞后

公共停车设施的年增长速度滞后于私人小客车增长速度，直接增加了路面上车流量，造成城市交通拥堵。

2.2 城市交通拥堵治理方服务意识待加强

2.2.1 职能部门行政效率低

南昌市城市交通管理由多个职能部门分块负责。城管局负责违章占道经营、交警负责交通秩序管理等。由于部门利益最大化，各职能部门间易出现推诿扯皮现象，导致城市交通拥堵问题长期存在。

2.2.2 追求行政权力的扩张

由于地方政府是“理性的经济人”角色，在缺乏有效监督和制约的情况下，行政主体追求权力的无限扩张。努力争取、巩固有利职权，如处罚、收费、审批等，而部分涉及到公共利益的问题则出现无人管理情况。

2.3 城市道路使用利益方公共觉悟待进步

2.3.1 公众和谐交通意识薄弱

在南昌，公交乘客无次序性候车，导致公交司机到站停车难，道路交通不顺畅；仅承担客运量的小部分的私家车使得道路容量分配严重失衡。以电动车车主为代表的非机动车车主，为方便自身行驶而占用机动车车道现象屡见不鲜，成为南昌市交通拥堵无法得到有效治理的重要原因。

2.3.2 特种交通占用道路资源

消防车、救护车、警车、垃圾清运车等特种交通因其自身性能导致其频频上路，而环卫洒水车、园林洒水车因其工作之需必须要求城市道路上缓慢行驶。这些特种交通因其自身的特殊性而无法在使用过程中错开高峰期，“公地悲剧”产生。

2.3.3 公共交通运力不足

虽然南昌每年公共交通运力都有所增长，但仍赶不上人们对公共交通需求增长的速度。高峰时段，除道路拥堵外，市区的公共交通非常拥挤，公交和地铁线路高峰时段都处于基本饱和状态。公共交通运力严重不足。

2.3.4 出租车行驶无序

迄今为止，南昌市出租车行业并未行成科学合理的管理体系，行驶过程中随意性、无序性强以及礼让意识淡薄，这些问题都直接导致城市交通不和谐，直接造就了南昌市交通拥堵。

3 南昌市交通拥堵治理问题存在的原因分析

3.1 治理主体单一化

南昌市交通拥堵治理的主体以南昌市政府为主。政府职能部门主要是通过带有浓烈的管制和控制色彩的行政手段，对机动车的整治、道路设备的修缮以此实现交通需求的有效管理。各级政府在城市交通拥堵治理中大多属于垄断地位，非政府组织或者普通民众很难进行干预。

3.2 利益主体不协调

解决城市交通拥堵问题是一项复杂的系统工程，是各相關行为主体间及主体内部利益博弈均衡过程，需要考虑到多方面的影响因素。南昌市公交行业、汽车产业、职能管理部门、社会民众等利益主体，出于趋利的理性，往往考虑自身的直接受益，忽略各自的活动可能对于城市交通顺畅所带来的各种影响。

3.3 公众参与不积极

面对与自身利益相关的公共事务，公众依赖心理强，尤其是城市交通拥堵治理方面，参与积极性严重不足，“搭便车”现象非常严重，正是因为“集体行动”的困境，南昌市市民难以真正参与到政府的决策中，更难以对政府决策提出相关意见。南昌市交通拥堵治理问题也因为这方面原因而不断激化。

4 多中心治理主体模式治理南昌城市交通拥堵问题

4.1 积极发挥政府主导作用

4.1.1 加快政府治理职能的转变

治理主体多元化为政府治理公共事务提供正确思路，政府与其他主体之间为平等的合作关系。城市交通的公共属性决定了南昌市交通拥堵治理必须由公共物品的重要提供者政府来主导。为此南昌市政府应当转变政治生活中的角色定位，杜绝“缺位”“错位”现象，将解决城市交通拥堵问题落到实处。南昌市政府应当积极引入市场和公众，将不该管、管不好的区域进行合理分配。地方政府在城市交通拥堵的治理问题上可联合各方利益相关者，充分发挥多元主体的治理作用。

4.1.2 建立集中统一的交通管理机构

对于现有的南昌市城市交通管理部门职能进行彻底地体制化改革。应积极参考“统一管理、两个层面、三大职能”的大交通管理模式，突破体制上的巨大枷锁，真正实现交通拥堵治理的协同管理。

4.1.3 明确政府职能部门在交通拥堵治理中的职能分工

南昌市政府应当通过不同职能部门的共同努力来实现城市交通拥堵的有效治理。财政部门应大力鼓励公交发展，对公交出行提高补贴和税收减免等；宣传部门应通过社区宣传和教育，引导人们的出行习惯多样化，减少私人出行方式，倡导绿色交通。

4.2 主动引入第三方组织参与治理

4.2.1 支持提供交通基础产品和服务的企业参与交通拥堵治理

南昌市政府应积极落实“公交优先”发展战略，用市场化运作优势带动公交行业的发展。形成多种所有制并存的公交企业产权制度新局面。积极引入民营资本或者国外资本，提高公交行业的竞争能力。对出租车行业采用分块经营模式，分地区或分路线进行阳光招标，提高行业竞争力，降低经营成本，提高服务水准。

4.2.2 积极推进政企合作，提高城市交通拥堵治理参与度

加强政企合作，有效解决城市交通拥堵状况。南昌市政府应鼓励企业为员工提供上下班接送等优惠政策，错峰上下班，缓解城市道路的通行压力，降低政府职能部门的运营成本。

4.3 加强社会公众参与能力培养

4.3.1 提高公众参与意识

社会公众应积极参与公共事务的治理，为相關部门进言献策。在城市交通拥堵的治理中，各相关利益主体通过听证会、新闻媒体、电话网络等渠道向南昌市政府职能部门反映自身的利益诉求后，政府进行积极反馈，体现民意、反映民生。

4.3.2 建立健全公众参与相关法律法规

加速建立健全的法律法规，保证南昌市市民能够参与到城市交通拥堵治理中，保障市民在城市交通拥堵治理中的基本权力，为构建和谐、顺畅的南昌市城市交通贡献最大的力量。

5 结语

在传统的政府治理中，南昌市政府没有很好行使协调分配有限城市交通资源的职责，其所制定的城市交通拥堵问题治理决策与公共利益有所偏离，使得交通拥堵问题不仅没有得到缓解，随着时间的推移而显得更加严重，严重阻碍南昌市的经济发展，困扰南昌市市民的生活。在南昌市交通拥堵治理中，政府长期作为单一治理主体，“缺位”“错位”现象严重。公共治理模式的提出，对于传统的政府在城市交通拥堵治理方面显得更加科学化、民主化，节约了南昌市政府职能部门的管理成本，体现了南昌市政府的角色转变。因此，在城市交通拥堵治理过程中政府职能部门应当加强与其他利益主体的合作，更应该积极鼓励各方利益主体主动参与到城市交通拥堵治理中来。

参考文献

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[5] 张晓燕.现代城市管理学[M].武汉：武汉大学出版社，2012.

①基金项目：本文系2015年江西省教育厅科技项目课题（GJJ151515）阶段性研究成果。

作者介绍：孙冰（1981-），男，江西南昌人，硕士，讲师，主要从事旅游管理、旅游公共管理、旅游城市交通管理方面的研究；方舟卿（1994-），女，浙江建德人，公共事业管理专业2013级本科生。