新“双轨制”：中国精准扶贫脱贫的一种新形式

雷文艳+谢小芹+简小鹰

摘 要：第一书记扶贫脱贫制度是国家通过第一书记健全村级领导班子，把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的战斗堡垒，实践党建引导和统筹扶贫工作的新机制。受益于費孝通对中国政治生态分析而提出的“双轨政治”概念的启发，提出的新“双轨制”，指涉第一书记扶贫制度与村书记制度的新型“双轨”在贫困领域中的交汇、互动和嵌入。新“双轨制”大大提升了扶贫绩效，然而，也面临系列困境，基于公共政策视角，可从国家顶层设计、地方政府行为、乡村政权建设和基层社会的“四位一体”进行完善。新“双轨制”是对中国扶贫脱贫工程中新思路和新方法的一种尝试性总结和概括，期望为中国扶贫提供一种具有较强解释力的本土分析框架。

关键词：新“双轨制”；第一书记扶贫；精准扶贫；“双轨政治”

中图分类号：F126；C913.7 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）04-0008-08

随着中央扶贫工作的不断深入，扶贫任务也日益艰巨。“攻坚敢啃硬骨头，改革进深水区”“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”等成为各大报纸对扶贫脱贫最常见的表达，国家也在不断持续推进扶贫机制体制的顶层设计。“选派优秀干部到村任第一书记”成为中央政策在扶贫领域中的一项重大制度创新。《关于做好新一轮中央、国家机关和有关单位定点扶贫工作的通知》（国开办发〔2012〕78号）和中共中央组织部、中央农村工作领导小组、国务院扶贫办《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（组通字〔2015〕24号）等相关文件不断出台，文件对选派第一书记的重点范围、基本条件、主要职责及任期等做出了较为详细的规定。根据中央治贫精神，地方政府纷纷制定出更为详细的文件来响应中央的政策。尽管地方具体施政策略有差异，但通过第一书记开展脱贫致富的总体目标和精神却是一致的。第一书记制度是国家将基层党建工作融入到扶贫攻坚的全过程，积极探索党建与扶贫工作无缝对接的新模式，通过第一书记健全村级领导班子，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的战斗堡垒，建构出党建引导和统筹扶贫工作的新机制，最终在加强基层党建工作中打赢扶贫攻坚战。总言之，国家设置的“第一书记”扶贫新制度开启了依赖“输血”的外部刺激而激活、发展和孵化村庄社会自身的“造血”功能，让自上而下和自下而上两股动力在扶贫领域中形成一股合力，相互嵌入，联合治理，最终共同推动扶贫脱贫愿景的实现。那么，这一新举措和新形式可以抽离出一个什么样的学术概念呢？该概念在贫困研究领域中是如何形成的？其取得的效果和不足分别又是什么？这是本文所要回答的几个问题。

一、何为新“双轨制”？

党的十八届三中全会提出要“创新社会治理体制”，这预示着国家管理方式从社会管理实践转向社会治理的创新，一方面表明了国家治理在理念、价值观、具体模式及方法等方面的有效性积累，另一方面也彰显出国家治理在发展过程中的动态调整和适应性过程。新型治理理念、方式和模式的逐渐兴起并不断向社会各个领域蔓延、渗透和扩张，贫困领域也不例外。将治理视角与扶贫结合起来进行研究，这成为当前学界讨论的热点话题。李小云从治理视角将中国扶贫治理主要模式分为基于市场的发展型治理和基于权利的保护型治理，进而指出政策中的不足，“需要研究的是如何强化针对穷人的瞄准机制，同时发育有效链接政府和穷人的中间型制度载体。事实上，政策的最终效果已经不再取决于政策在顶层如何设计，而更多地取决于乡村底层的制度发育以及各种扶贫资源的公平转递”[1]。他进而提出综合治理的扶贫方式，需要对贫困进行包括社会保障兜底，资产补助性转移与增值，自然资产价值化，收入多元化以及扶贫方式改善等。邢成举、李小云进而引入“精英俘获”理论，具体研究了财政扶贫项目目标偏离问题，他们将主要精力集中于分析扶贫政策的瞄准及传递问题[2]。而如何强化信息收集能力是国家治理现代化建设的题中之义，同样也是治贫领域的重中之重。技术是世界的构成方式，技术是我们认识世界的媒介，是人与世界之间的一个实践意义上的沟通和交流[3]。因此，技术被赋予了极高的期待，同时也附加了诸多职责。在精准扶贫“压力型体制”[4]和问责制下，技术被植入精准扶贫政策中，并扎根于基层社会，最后巧妙地升级为一种宏大的治贫思维。技术治理的初衷是为扶贫脱贫之路嵌入新的元素以实现利用现代科学技术创新治贫的方式，确保治贫的流程化、信息化和网络化，实现治贫领域中国家与社会的良好互动、增加科技对扶贫的贡献量等目标。王雨磊以精准扶贫为例，探讨了国家如何在基层社会治理过程中建构和实施数字治理技术，以及基层治理行动者如何在具体的地方情境中生产出相应的数字信息[5]。以上学者将贫困置于治理视域下进行考察，这启示笔者继续在治理范畴内进一步拓展扶贫治贫问题。已有研究大多基于扶贫脱贫的现状来开展研究，而本文更注重从中国本土的特殊学术历史遗产中吸取精华，这就需要进一步思考该用一个什么具体概念来总结当前这种新型、大规模且深入的扶贫脱贫实践。

费孝通最早将“双轨政治”用于对中国政治生态的分析，他认为维系中国古代中央集权专制制度存在的主要原因是双轨政治的存在，传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权专制体制的轨道，它以皇帝（君主）为中心建立起一整套的官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理，最后可以到达县这一层（皇权不下县）；另一条是基层组织自治的民主体制的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，绅士阶层是乡村社会的实际统治阶级，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础[6]275293。最后他得出四点结论：中国传统政治结构是有着中央集权和地方自治的两层；地方公益由自治团体管理不受中央干涉；自下而上的政治轨道一直在运作，效力很大；自治团体由地方人民授予权力，不受中央干涉。他认为正是“双轨政治”造就了中国皇权专制社会的绵延不绝[6]280281。虽然费老对双轨政治的论述已过去了60多年，我国的政治经济制度、社会文化环境、基本国情地情等发生了巨大变化，然而，这仍是一笔十分重要的学术遗产，对本文的分析起到了关键作用。直接受此启发，本文提出新“双轨制”的概念，并将之运用于对中国扶贫领域的解释。

新“双轨制”既包括国家治理的一轨，同时又包括基层治理的另一轨。第一书记代表国家治理的一轨，中央政府的政治愿景是想通过第一书记加强党组织建设进而实现治贫和发展的政治目标，让第一书记充当领头雁角色，这是国家在治贫领域中进行的改革新尝试。而村支书则代表着基层政治的另一轨，是改革开放后设置的政治制度，当两者以“书记”的共同称号相遇时，新“双轨制”在扶贫领域中彰显出巨大的扶贫价值。具体而言，新“双轨制”指的是国家嵌入到基层社会中，社会力量反嵌到国家政策，两股力量通过第一书记扶贫的制度设置和村级组织的中间载体而共同作用于贫困，使贫困得以逐渐消除。与费老的“双轨制”有所不同，新“双轨制”在精准扶贫战略下被赋予了诸多新内容，有以下几个层面的含义：

1.将第一书记制度和村支书制度视为贫困治理中的“双轨”，并注重对双轨交汇点的研究。费老的“双轨治理”指的是中央集权和地方自治的双轨，强调地方自治的重要性。而本文将第一书记制度和村支书制度视为贫困治理中的“双轨”，将第一书记嵌入其中的村级组织这一中间型载体视为双轨的交汇点。关注双轨交汇点，呈现出第一书记与村支书之间相互嵌入、互动和博弈的复杂机理。2.强调“共容利益”，一种新型的合作治理文化的形成。费老分别强调了中央治理与地方自治的重要性，强调了两者间的“机械耦合性”，但对两者互动关系的关注较少。而本文更为凸显在脱贫致富的共同目标下第一书记为代表的国家治理力量与以村支书为代表的基层治理力量两者的“嵌入式耦合性”，强调两者的互动关系。此外，合作文化还体现在村民的有效参与上。在中央的政策号召和资源输入的背景下，国家、第一书记、村干部与村民之间能够形成一个共生型网络，这成为治贫的有效保障。地方社会并不是对国家宏大规则的消极适应和接受，而是一种积极营造自身规则的实践过程，将国家力量镶嵌在自身系统中，并作为改造自身的一股巨大力量。国家和农民在贫困这一领域中得到了彻底重塑，被赋予了重新结合的机会，为他们提供了一个相互协商和对话的机制，彼此互惠、合作、交换和信任，更加强调了国家与农民之间的一种紧密且共荣的新型关系结构，使得地方和国家处于一种利益相关的同构性发展境遇中。3.贫困消除工作的过程性和动态性。治贫并非使贫困一劳永逸地得到解决，而是表现出一种过程的特性。与费孝通过度强调“双轨政治”对政权稳固的作用有所不同，笔者认为“双轨制”力图通过重塑基层权力格局而在最大程度上实现脱贫治贫的政治任务，然而在权力争夺下扶贫困境也相伴而生。国家文件明确规定第一书记与村支书的关系是指导与被指导的关系。第一书记被赋予了较大的权力，拥有来自国家合法性的认可，而村书记拥有地方的认可，同样拥有较强的权威。布迪厄将场域定义为在不同位置之间存在的客观关系的网络或构型[7]，因此，在同一个场域中，第一书记与村支书时而合作，时而竞争。因此，新“双轨制”指涉同一场域中出现的国家政治力量与基层政治力量相互作用于贫困问题，两者在实现有机联系和结合的同时也存在一定的张力，即第一书记与村支书在开展联合贫困治理的同时，也出现了权力竞争。

二、新“双轨制”是如何形成的？

通过第一书记加强党建来践行多元化的政治目标，这是国家改革的新尝试。当作为国家代表的第一书记与作为基层代表的村庄一把手的党书记相遇时，新“双轨制”的治贫格局就得以形塑。新“双轨制”在扶贫领域中的形成并不是一蹴而就的，而是有一个演化的阶段和过程。那么，新“双轨制”是如何形成的？本文主要从制造贫困—被制造贫困的持续性累积—新“双轨制”成型这三个阶段来概述。

（一）制造贫困

只有产生了贫困后，对贫困的治理才会发生。那么，贫困是如何产生的呢？缪尔达尔从制度经济学角度研究贫困问题，他将“软政权”视为贫困的根源，认为“如果没有更大的社会纪律，南亚几乎没有迅速发展的希望”[8]。号称“贫困经济学家”的阿马提亚·森从自由与发展等较高层面来研究贫困，认为贫困就是个人选择自由的生活方式的能力被剥夺。他认为贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，这是识别贫困的通行标准[9]。尽管两位学者对贫困的研究视角不同，但他们共同之处是将贫困视为一种需要改造的客观事实。然而，与他们从事实主义分析理路不同，本文从建构主义视角出发，认为与其说贫困是一种社会事实，还不如说贫困是被人为制造出来的。有学者描绘出传统社会中并不存在贫困。美国人类学家马歇尔·萨林斯的名著《石器时代经济学》描绘出一幅跟现代所谓的文明社会相对立的“原初丰裕社会”，即原始社会的人类有着更充裕的闲暇和更强烈的幸福感，因为他们不必过多地“努力”就可以满足自身的各种需要。这是一个没有贫困的社会。波德里亚认为“丰盛不是建立在财富之中的，而是建立在人与人之间的具体交流之中的……在原始交流中，每个关系都使得社会更加富有而在我們这个‘区分性的社会中，每个社会关系都增加着个体的不足，因为任何拥有的东西都在与他人比较的时刻被相对化了。在原始交流中，它是通过与他人建立的关系本身才获得价值的”[10]。从萨林斯和波德里亚的研究来看，原初社会是没有贫困这个概念的，言外之意，贫困是被制造出来的。从建构主义视角出发，本文中的制造贫困指的是政府对农户进行贫困户和非贫困户的人为区隔，而农户自愿认同的过程。显然，制造贫困包含着作为贫困制造者的主体对基层社会的区分以及农户自愿对这一区分的默认。

制造贫困在方村本文的田野调查点在广西来宾市方村，方村是一个壮族村落，贫困人口众多。地名和人名皆经过了匿名化处理。同样是经历了政府“权威判断”和村庄“主位认知”的过程。就前者而言，改革开放前的历史长河中，方村利用依山傍水的天然优势开展日常生活和生产，“日出而作，日落而息”，这是对他们日常生活的常态性表述。土地成为他们重要的生产和生活资料，虽然土地并不十分肥沃，但却在很大程度上确保了村民日子的稳定性、生活的幸福度和大量的闲暇时间。虽然，他们偶尔也会面临如斯科特所说的问题，“有些农村人口的境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[11]。然而在村庄长期形成的互帮互助的传统惯习下，村庄能够很顺利度过较为艰难的岁月。因此，贫困在方村的族群记忆中并没有出现过。随着现代化潮流的席卷，国际社会将全球划分为经济发达和欠发达社会，同样，中国政府的东中西的划分格局也被确立起来了，为了实现缩小差距和共同富裕的现代化目标，中西部的一些地方，尤其是西部老少边穷的少数民族地方，成为“贫困”典型的代表。方村也不例外，囿于经济发展水平的滞后性，经过贫困村的识别和认证，方村很快便被命名为“贫困村”，戴上了“贫困帽”。因此，具有区隔意义的“贫困”就在村庄社会中被制造出来了。就后者而言，当贫困被制造出来后，要实现贫困的再生产和维系，贫困必须被贫困对象所认可。在政府采用一系列权威认证系统和命名表达系统对方村进行贫困村“确权”后，村民则对这套系统保持默认、认同甚至支持这种划分。如果说政府的“确权”是一个外部自上而下输入的过程，那么，村庄的默认也就在最大程度上将这种被制造出来的贫困得以“在地化”，成为村庄系统中的一部分，逐渐融入到族群的记忆中，并最终嵌入到整个村庄发展的历程中。

（二）被制造贫困的持续累积

当贫困被制造出来之时，很快便得以默认并不断扩散。如果说贫困只是被单纯地制造出来还不足以构成对其进行治理的话，那么，被制造贫困的持续累积则是治理贫困的一个关键要件。在方村，被制造贫困的持续累积机制主要有两个，即村民间的传染机制和代际间的遗传机制。

村民间的传染机制指的是当贫困被制造出来后，贫困就通过公共广场、水沟边的谈话及屋檐下的闲聊等渠道在村民与村民之间进行传递，当这一话语传遍整个村落时，贫困的累积效应也就在村民间得到了最大化的实现。在贫困被制造之初，村民先后短暂性的经历了一些文化上的不适和纠结后，也就慢慢地适应并认可了这种状态。村庄戴帽，人人戴帽，当村庄戴上了一顶贫困帽，似乎贫困帽也就戴在了每一位村民头上。在方村的戴帽初期，文化上的震惊主要发生在老一辈的村民（主要指40岁以上的人）身上，经历了贫困文化震荡期的村民在慢慢学会调适，并口口相传，最终贫困被村集体认可，并嵌入到村民日常生活和生产中，成为地方性规则系统的一部分。这样，贫困就在横向层面得到了高度认可和持续性累加。当诸如“我们这里真穷”“我们需要救援”“祖祖辈辈穷了一辈子，苦了一辈子”等贫困话语在方村中流传开来时，村民也就接受了这种安排，甚至祖先的智慧也被抛之脑后，邓正来将人们在生活实践中习得的应对生活世界各种生存挑战的智慧定义为“生存性智慧”[12]。当现代化的贫困概念彻底排挤、压缩和取代传统优良智慧时，村庄也就陷入到贫困的漩涡中。这是被制造贫困通过村民间的传递机制而实现的一种累加效益。然而，更为关键的是，当贫困以代际相传的方式进行向下传递的时候，贫困也就得到了一种新的持续性累积效应，这是一种纵向上的累积，这里称之为代际间的遗传机制。方村是一个少数民族村落，由于国家对少数民族地区生育政策的偏向，因此，村民在生育孩子数量方面较汉族村落多，每家生育有2～4个孩子。因此，他们对贫困的持续性积累效益也就更加明显。贫困的接力棒越多，贫困的累积效益也就越好。当七八岁的小孩子口里常说着“我们早就是贫困村了”“我爸爸说我们是贫困村，会得到很多补助”和“我们祖先就是很贫穷的，这个地方很苦”等时，这是通过父代不断地向子代传递的贫困信号。因此，贫困的持续性累积也就在代与代之间通过代际间的遗传机制实现了纵向层面的累积。从贫困的识别，到贫困累积到一定峰值时，对贫困的治理也就呼之欲出了。

（三）第一书记制度的产生

自贫困问题产生以来，中国社会对贫困采取多种治理策略，并在制度和机制上进行创新。在贫困的改革临近“深水区”时，中央政府采取以设置第一书记的制度来实现治贫。当方村被作为一个贫困村被制造出来并经过了贫困的不断累加后，基层的贫困就倒逼政府对其实施治理。

早在第一书记制度前，方村就有市环保局和中国人民银行港行处两家单位分别挂点以新农村指导员的身份进行帮扶。但是帮扶的结果只是赠送给贫困户一些衣物、生活用品和在“六一”儿童节赠送给学生一些书包和文具等之类的东西，扶贫只是采取给点钱和发点物质的形式，几乎没有多少效果。村民对此的总结是“我们是从来都没见到人的，他们也只是走走过场，挂了一个点而已，他们的人都是很拽的，村庄并未得到多少实惠”。然而，经过几十年的帮扶运动，方村的贫困状态并未从根本上得到改善，治贫效果并不明显。与其说是治贫，还不如说是“走秀”。2012年，方村遇到了前所未有的机遇，那就是中央政府关于第一书记扶贫大政方针的提出。在中央政策号召下和治贫体制性压力下，第一书记制度也迅速在方村推广开来。方村属于广西卫生职业学院挂点帮扶的贫困村，这是来宾市组织部下文分配的指标。市政府对第一书记人选、职责、管理和权限等方面有较为详细的规定，第一批次的第一书记的标准仅仅是中共党员即可。刚刚推行新政时，单位及个人大多出于观望状态。因此，来宾市政府不得不采取进一步的政治动员和利益诱导的策略。在政治动员方面，政府通过开会、媒体宣传和说服等方式动员学校、公务员等单位和个人积极报名参加。在利益诱导方面，政府对第一书记做出了相关的升迁说明。周书记虽一直在城市长大，但他也积极报名参加。政府赋予了他诸多政治上的优待，在其确认担任第一书记时就地从副科提拔为正科。在结束扶贫任务后，周书记得到了领导的赏识和学校的重用，其政治生涯一片光明。政府对第二任书记的要求较为严苛，标准也大大提高。在保持之前中共党员标准不变的基础上，附加了副科及以上职务的级别框定。由于第一批次的书记得到了较好的政治待遇，因此，第二批次中，报名的人很多。文件中仍然写有“对第一书记优先重点提拔”的政治待遇，但却享受不了就地提拔的特殊待遇。黄书记是广西大学MPA硕士毕业，其报名参加主要出于以下几个目的：一是他对公共治理和公共管理比较感兴趣，想将所学知识运用到基层社会中，也使知识得到进一步的验证，同时也可以锻炼交流、沟通和组织等各方面的能力。二是想通过做出一定成绩，广结人缘，构建出一定的人脉关系，希望最后得到一个提拔的机会。就周、黄二任书记开展的扶贫工作而言，两任书记主要围绕基础设施的修建和完善来开展工作。周书记的主要功绩在于揭开了方村兴修水泥路的新篇章，他在任期间，修了一條长达4公里的村级水泥路。此外，他还通过向学校和社会募捐获得了一些资源用于村庄建设，如整修方村小学教师宿舍楼，给方村小学配置电脑室和图书室，给村里贫困户免费赠送一些衣物等。黄书记将自己的工作定位为“两手抓”，即基础设施和产业扶贫。在基础设施方面，主要是村级道路的继续修建和水利的完善。黄书记在周书记的基础上又完成了4公里的修路任务，将水泥路从方村通到了邻村；对部分巷道进行整理并硬化。通过申请项目，黄书记得到了市组织部和相关部门的支持，将村委大楼进行了翻修。在产业扶贫方面，生姜种植是黄书记提出的产业扶贫方式，2014年上半年在村里推行，至今有1年多时间。然而生姜的产量虽好，但销路却出现了比较大的问题，尤其是遇到了国外市场冲击时，本地生姜因个头小品相不好成为销售阻碍，这就迫使黄书记利用微信圈在朋友中展开人情推销。养黄羊是即将开展的计划，经过考察和比较，黄书记认为黄羊是比较适合在方村生长的，而且不愁销路，因为来宾市羊存栏不多，有巨大的消费市场。

三、新“双轨制”的实践效果

（一）新“双轨制”的扶贫绩效

新“双轨制”指的是一个场域中出现了两股主导性的政治力量。当第一书记真正被下派到村庄时，村支书与第一书记的关系结构就构成了中国特殊基层政治结构的一部分。新“双轨制”治贫架构的形塑具有一定的必要性，这主要源于一方面第一书记不熟悉村里情况，需要借助村支书来联系群众，打好群众基础。当第一书记降落到方村时，鉴于对村情的不熟悉，需要借助以村支书为首的村干部的大力支持。周书记说：“我们这些挂职的应该摆正位置，我们是村里的一分子，要把自己当成是里面的一员，这样，才能在村里做事。我们这叫合作愉快”。黄书记说：“第一书记是下派来指导‘两委工作的，在权力金字塔上理应排在第一”。然而，他并未这样做，而是实施了变通。在村干部走向的联系牌上，黄书记始终是被排在最后一位的，拿黄书记的话来说，就是“我们是包揽而不是統揽，不这样做，我们这种外来的干部很快就会被赶走”。第一任第一书记下村后所做的第一件事是搞调研，摸清村里的基本情况，以便于理清工作思路并制订工作计划。黄书记摸底调查进行了2个月，有时由村干陪同步行到村民家，有时由村干部骑摩托车带路。在开展修路工程时，会涉及到占地，由于方村土地资源极其有限，想要村民同意是一个比较难的问题。这方面的思想工作需要村干部的配合。黄书记在修村级路时就遇到类似的问题，村民怨恨较多。村干部会利用传统的舆论资源开展说服工作，他们会通过将修路与子孙后代利益联系起来给村民施压，很快群众积极赞同修路，最后连占地的赔偿也没有要。可见，长期在基层社会摸爬滚打的村干部拥有劝服村民的一套绝招。

另一方面是村支书的政治资源没有第一书记丰富，需要借助第一书记争取项目，对第一书记形成一种较强的依附。村支书在面对新型的项目制和背后强大的关系资源时，会显得十分乏力，他们需要借助第一书记来增加申请项目的经验，并积累一定的人脉资源。几乎每一次申请项目，村支书都会与第一书记一起，渐渐地村支书通过申请项目能力得到了锻炼、对项目流程日渐熟悉，人脉关系也得到积累。因此，围绕扶贫工作，第一书记和村支书在扶贫界面开展起了联合治理的新形态，在扶贫绩效方面取得了巨大成绩。

上级政府的本意是通过第一书记加强党组织建设，并进而通过党组建设来治贫和发展，让第一书记发挥扶贫和村庄建设中的领头雁作用。第一书记与村里的关系是指导与被指导的关系。无形中，第一书记被赋予了较大的权力，拥有来自国家合法性的认可，如黄书记所说“第一书记在政治上是领导者，是得力的领导者，是特派员，是上级派来的”。布迪厄提出“场域”概念用以表征出同一个场域中存在诸多竞争关系。同样，在方村这样一个基层社会微观场域中，除了合作外，第一书记与村支书之间的关系呈现出竞争性的微妙关系，如周书记所说“挂任并非任职，而是全面负责，尊重村领导班子成员，才能做好工作”。因此，在同一个场域中，第一书记与村支书开展联合治理的过程中，有合作，也有竞争。

（二）新“双轨制”的不足

当村支书的治理经验积累到一定程度时，其权力和能力得到了一定程度的提升后，与第一书记间的关系就发生了微妙的变化，那就是黄书记所说的“他们感受到了能力的提升后，就显得很傲慢了，有时候不听第一书记的，有些事绕过第一书记而自行决定”。在经历了长时段依附于第一书记的情况下，要想重新树立在村民中的威信和合法性认可，村支书便开始独立作战。这种独立作战多拥有村民的期待。村民虽然认为第一书记和村支书是“党兄党弟”，但在具体事务上有所区别的，“小事找村支书，大事找第一书记”似乎成为村民对双方书记在权力上的一种区分，第一书记权力和能力始终是大于村支书的。村庄的评价直接将村支书推向边缘的权力位置。尽管周书记尽量处理好自己与村干部的关系，“一定要跟村领导搞好关系，才能了解群众，建立比较好的群众基础，才能做到合作愉快”，但在周书记所说的合作愉快下体现出一种浓浓的火药味。要想扭转这样态势，村支书不得不摆脱过度依赖第一书记的状况，转而独立作战。然而，从结果来看，村支书独立作战的能力不仅未能得到提高，反而在制造一种分化的政治，并最终影响到治贫的效果。下坎村修3公里屯级路事件就将两位书记的关系推到了一个十分僵化的境地。黄书记本想通过向扶贫办争取项目来修路，由于没有联系到人，黄书记打算推迟申报。然而，突然有一天，村支书告诉黄书记说路修不成了，让黄书记亲自写报告。黄书记还一脸纳闷：自己并未写申请上去，为何告知不能修路了。原来事情是这样的，在9月份，村支书认为自己有能力申请项目了，他跟村主任就将修路的报告打上去了，但是扶贫办不同意，退回了村支书的申请报告。最后才出现了村支书找第一书记的事情，村里认为黄书记一个电话就可以解决的，但是这给黄书记出了难题。因此，修路也就在第一书记与村支书微妙的关系中被扼杀掉了。此外，双头政治的微妙关系还发生在精准扶贫识别工作和养羊基地等方面。精准识别工作存在将之前由村支书认定的贫困户推翻的风险，因此，这会有损村干部在群众中的形象。据黄书记和村民说，之前贫困户认定会掺杂人情成分。因此，如果识别出来的贫困户与之前相差甚大，这项工作将会给村干部直接带来权力上的损失。因此，在识别工作中，尽管政府规定村干部的唯一作用在于入户带路。但是在实际操作中，村干部会通过使眼色、说方言和打手势等动作来引导村民如何应对。

在村民的话语系统中，他们认为第一书记的到来大大改善和提升了村庄的基础设施。其携带有大量的扶贫资源，似乎整个村庄建设像面团一样发酵起来。村级路、屯级路、巷道、沟渠和老人活动场所等皆得到了发展，尤其是两位第一书记接续性的修好了从方村到邻村的长达8公里的村级水泥路，这被村庄视为最大的功绩，因为这是村里第一条水泥路，解决了村里运输和行走艰难的问题，开启了“要致富、先修路”的前端性问题，这甚至被村民计入村庄大事记中。然而，村庄也只是在基础设施等硬条件上有所改善，其他方面却一如既往，甚至衍生出一些新问题。村民和村干部常常挂在嘴边的一句话是“我们期盼第一书记的到来”。村庄朴实的想法是让第一书记带来更多的扶贫和发展资源，让村庄尽快摆脱贫困。当在任第一书记并不能带来多少资源时，村民又将希望寄托在下一任书记身上，他们更多地希望下一届书记是来自一个有实权、有钱的部门。然而，从可持续性角度来看，第一书记制度不但没有建立起村庄可持续的内生性发展动力，反而诱导村庄完全将发展动力寄托于外部力量，不仅未能通过外部资源的输入方式激活内部发展动力，而且在很大程度上消解了内源性发展动力及对自身发展的不自信。而对于扶贫代言人的第一书记本人而言，他们通过该制度得到了较多的政治、经济和文化资本。如周书记的就地提拔和事后的重用，两年后他还获得了“广西壮族自治区新农村建设指导委员”和“来宾市贫困村优秀第一书记”的荣誉称号。黄书记虽未结束任务，但是其在学校的政治和经济待遇也是可预见的，院领导对其工作能力和业绩十分赞同和认可，可想而知，他的政治待遇也将会与之前有很大不同。然而，两任书记看到了自己给村庄带来的改变，但他们更多的会对这种制度带来的扶贫绩效进行打分和评价。两任书记给自己的打分并不高，尤其在跟一些强领导和部门挂点的村相比时，他们时常会露出技不如人的无奈之感，同时也会对该制度进行反思。当谈到自己所在单位的支持时，两位书记会时常说，“扶贫还是要看实权部门了，有钱就会好办一些的，反正我是实现不了，我的后盾单位也就那样了”。两任书记皆来自于职业学校，职业学校具有的资源是有限的，尽管“娘家”给予的帮助非常大，但第一书记从“娘家”带到村里的资源毕竟是非常有限的。当谈到这种新的制度设置时，周书记说：“我是无能的，根本没有给村里带来多少好处。国家寄希望于我们在短短几年内就让一个村庄脱贫致富，这是不太现实的”。黄书记说：“第一书记对村里而言是一种希望，但有希望就有失望。村里面将扶贫资源用完了也就完了，再等待下次扶贫资源的到来。通过产业扶贫，可减轻政府压力，但是要做到产业扶贫，需要政府更多的支持。”周、黄书记更多的是在对这种制度进行根本上的反思，他们透露出该制度在扶贫上的一些固有缺陷。

（三）新“双轨制”的完善之途

新“双轨制”是对新型治贫格局的一种总结和概括，然而其也蕴含着潜在的风险。为了完善新“双轨制”，就公共政策意义而言，可从以下几个方面提出建议：

1.在顶层的制度设计上，赋予第一书记更多的资源和资源配置权。对于那些第一书记本人及后盾单位在经济实力较弱的情况，应该给予较多倾斜。（1）可以通过将扶贫资源坐实而有效保障第一书记在治贫方面占有更多的主动性和拥有更多的发挥空间，形成一种激励机制；（2）充分发挥第一书记的平台和中介作用，使国家的政策表达与农民的需求两者在第一书记这个扶贫平台上得到有效对接，从而更好地构建起一种良好的基层秩序；（3）政府采取项目制的形式进行扶贫资源输送和分配时，要注意淡化和减少“跑项目”运动，减少这个过程带来的精力分散、扶贫工作重心转移和投机心态。通过完善制度设置来合理均衡地分配项目资源，调整个别贫困村“小池过满”的状态，有针对性地偏向常年处于贫困境况的地区，做到雪中送炭，而不是锦上添花。

2.在扶贫过程中，应充分调动各级政府的积极性，摆脱扶贫中短期功利行为，将扶贫资源的增量盘切实做实、做大。一个可行的建议是将扶贫效果作为基层社会（尤其是县乡二级）行政绩效考核的重要指标，增强属地管理的支持力度和责任感，形成制度化的激励机制，将治贫效果作为行政官员个体考核的关键参考要素，形成利益激励机制。

3.增强乡村政权的治理能力，真正实现权力的整合效应。乡村政权是重要的治理主体，在基层社会中扮演着领头雁的角色。因此，国家一方面应该进一步加大对乡村领导班子的建设，并提供资金跟知识上的帮助；另一方面国家应进一步明确第一书记和村干部在扶贫中的职责、权限和位置，增加两者的互动和沟通渠道，最大程度减少两大权力主体的内耗，实现权力的整合效应。因此，让第一书记真正嵌入到村级权力结构中，成为权力系统中的一个组成部分，最终通过权力整合的方式构建出一个强大的基层治理主体和扶贫主体，并助推国家扶贫目标的实现。

4.通过第一书记增强基层社会活力，开发村民自身脱贫潜能。阿马蒂亚·森认为：“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入的低下”[9]。他指涉的贫困不仅仅是物质上的匮乏，更重要的是人们没有行动能力来摆脱贫困状况。因此，增强基层社会的行动能力就显得尤为重要。增强基层社会活力，激活村庄内生性公共资源，提高对抗贫困的自主行动力，这才是脱贫的根本。可行的方式是将项目资金直接对接到村一级，提高村民的参与度，资金和项目的使用由村集体决定，可成立村级议事会或理事会，通过村民集体议事来决定资源的使用和化解矛盾，增强基层社会脱贫致富的责任感。

四、讨 论

基于费孝通的“双轨政治”，本文提出新“双轨制”的概念，用以发现中国在扶贫脱贫攻坚工程中新思路和新方法。新“双轨制”特指第一书记扶贫脱贫制度的“一轨”与村书记制度的“另一轨”在治贫领域中的互动、交汇和博弈。本文分析了新“双轨制”在扶贫绩效方面产生的巨大作用，同时也呈现出其遭遇的系列困境，并从国家、地方政府、乡村政权和基层社会“四位一体”的角度提出完善新“双轨制”的相关建议，期待为相关部分提供决策参考。

同样，新“双轨制”是笔者对中国扶贫工作新型的制度形式的一种尝试性概括的努力，期望能够为中国扶贫提供一种具有较强解释力的本土化的学术研究框架，用以深化、拓展和完善贫困的相关研究。此外，这一框架还可以对群体性事件、社会风险及公共服务等社会治理体制机制等问题提供借鉴，然而，这种尝试性的研究仍显得十分幼稚，还需要在今后的研究中得以进一步发展和丰富。

参考文献：

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[7] Pierre Bourdieu.Social Space and Symbolic Power[J].Sociological Theory，1989（1）：1425.

[8] 冈纳·缪尔达尔.亚洲的戏剧——对一些国家贫困问题的研究[M].谭立文，张卫东，译.北京：北京经济学院出版社，1992：129.

[9] 阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].任赜，于真，译.北京：中国人民大学出版社，2002：85.

[10] 让·波德里亚.消费社会[M].刘成福，全志刚，译.南京：南京大学出版社，2001：5657.

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[12] 邓正来.“生存性智慧”与中国发展研究论纲[J].中国农业大学学报（社会科学版），2010（4）：519.

Abstract： The First Secretary system of the poverty alleviation is the new mechanism which makes the grassroots Party organizations to be the fighting fortress for the poor through the villagelevel leadership， and builds the Party to guide and coordinate the work of poverty alleviation. Based on the concept of “doubletrack politics” on Chinas political ecology analysis put forward by Fei Xiaotong， the paper proposes a new “doubletrack system”， which refers to the intersection， interaction and embedding between the new “double track” of poverty alleviation system and village clerk system. The new “doubletrack system” has greatly improved the performance of poverty alleviation. However， it also faces a series of dilemmas. From the perspective of public policy， the system from the national toplevel design， local government behavior， rural power construction and grassroots society is to improve the performance of poverty alleviation. The new “doubletrack system” is a tentative summary on the new ideas and new methods of Chinas poverty alleviation and poverty alleviation project. It can provide a strong analytical framework for poverty alleviation in China and provide inspiration for other topics.

Key words：new “doubletrack system”； First Secretary； targeted poverty alleviation； “doubletrack politics”

（責任编辑：张洁）