“三权分置”背景下农地权利体系的重构、制度优势及风险规避

伊庆山

摘 要：“三权分置”改革是在坚持农村基本经营制度下“两权分离”框架的延展，制度创新导致权利主体增多及其互动关系复杂化，既带来切实的增量利益，也蕴含制度创新风险。这需要在土地制度演变过程中准确认识农地权利体系重构，清晰界定“三权”各自权利性质及权能，肯定此轮土地制度改革带来的优势和活力，与此同时，更要警惕和识别土地流转过程中农民主体性缺失、多方逐利刺激下“合谋”、失业与社区解体的社会不稳定以及流转双方违约等风险，并进行有效防范，最终构建出公平和效率兼顾的农地流转新秩序。

关键词：农地制度；三权分置；土地流转；风险规避

中图分类号：F301.1；D922.32 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）04-0032-08

引 言

纵观世界各国的农业发展，农地适度集中和规模化经营是提高土地利用效率、促进农业发展、增加农民收入、实现农业现代化的客观需要和必然选择。随着越来越多的农村劳动力非农产业转移就业和农业转移人口落户城镇，耕地经营规模扩大并且新型经营主体数量增加成为新的趋势。土地制度改革最终目的是有效提高土地实际利用率或农地生产效率。从影响农业生产率的各要素来看，科技投入搭载规模经营是目前我国农业增产增效的有效路径。化肥、农药投入和产出比例严重失衡，增产空间越来越小，并因过度使用造成生态系统破坏、环境污染、土壤板结和食品安全等问题而备受诘难。随着市场经济推进和完善，商品化农业生产模式开始取代自给自足农业生产模式，由于受国内农业生产成本大幅增长的“地板现象”和国际农产品价格“天花板效应”双重挤压，农业产业结构调整和升级难度加大，农业增收的空间越来越窄。受舒尔茨改造传统农业理论与人力资本投资理论影响，通过增加科技投入提高农业效率已经被大家所认可，但由于我国农村青年人才外流、农业科技推广体系不完善，使得科技要素的作用大打折扣，并且由于传统种植习惯和每户土地数量有限，小农经济本身缺乏引入农业科技的积极性。应该看到，农业科技投入与农地规模经营之间存在着内在的契合性，既能够解决传统农地细碎化带来的农业低效、土地资源浪费的问题，又能降低科技引入成本、提高科技引入积极性。

作为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，“三权分置”权利体系重构基本逻辑是：农地产权改革是因，农业经营方式创新和生产效率提高是果，二者相互作用的关键就在于承包权与经营权分离、承包者与耕作者分离，催生土地流转和适度规模化经营，并在农业科技投入、农田基础设施改造、大规模机械化簇拥下带来土地效率提高。制度创新带来两个方面的改变：一是权利主体增多造成互动对象及互动关系的多样化，新均衡关系反作用于生产力，间接推动生产效率提升；二是经营方式多样化引起农业生产方式变革，直接带来生产效率提升。中央“坚持集体所有权，落实农户承包权，放活土地经营权”的政策主张符合我国现代农业发展方向和基本趋势，又为农业改革和探索提供了政策依据。然而，政策落实涉及到农村经济关系和社会关系的结构化调整，必须以土地“三权”权能配置明确为前提，尤其是当涉及利益关系调整时，集体、承包户、经营者完全有可能因为对土地制度“利己”性运用而发生冲突。土地是农民赖以生存的根本，事关农民的切身利益，在模糊的产权状态中受损的必将是弱者，而且极有可能是农民。因此要对土地各项产权的内涵、外延、主体以及主体相互之间的权利、义务、责任关系重新界定，才能为农村土地制度改革提供切实有力的规范与保障。

一、基调：坚持农村基本经营制度下土地“三权分置”

真正理解“三权分置”内涵，必须从回顾农村土地制度改革历程入手。纵观我国土地权利体系发展实践，大体经历以下时期：第一阶段，新中国成立后，土地改革废除封建土地所有制，实行农民阶级土地所有制，所有权和经营权归农户，建立土地私有产权制度，采取“个人所有、家庭经营”模式，有力地巩固了农村政权、为中国工业化开辟了道路。第二阶段，集体化和公社化时期，将农民土地所有制变为集体土地所有制，所有权和经营权归集体，建立土地财产的“社区共同共有制度”，采取“集体所有、集体经营”模式，实现了国家工业化发展原始积累，但效率低、监督成本高以致不能有效解决吃饭问题。第三阶段，改革开放后，建立“统分结合”集体土地家庭联产承包经营制度，所有权归集体、承包经营权归农户，采取“集体所有、家庭经营”模式，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，极大激发了农民生产的积极性，解放了农村劳动力。第四阶段，家庭聯产承包责任制深化改革时期，免除农业税后承包权和经营权相分离，所有权归集体、承包权归农户、经营权归经营主体，形成农村土地所有权、承包权、经营权三权分置与经营权流转的新格局，采取“集体所有、家庭承包、多元经营”模式。

根据土地制度演变过程，从土地革命时期农地私有化到公社化时期农地集权化单一经营结构，再到家庭联产承包责任制时期农地二元结构，再到此轮农村土地制度改革“三权分置并行”结构，中国农村土地制度正在发生两个重要的政策方向性转变：一是通过强权赋能不断提升农民对土地的产权强度。通过土地权利的重组、分离、让渡，农户逐渐掌握了土地的承包权、经营权、流转权、抵押权等权利束，土地权利配置从过去以国家（或集体）为主转向以农民家庭为主，尤其是土地所有权与经营权分离表明财产主体由集体组织向家庭组织转移，农民观念里越来越把土地看作是一种可流转、可继承的家庭私有化财产。二是资源配置的主体发生变化，市场在农村资源配置中起到决定性作用。人民公社时期实行计划生产、统购统销、集体化劳动，国家行政权力搭载公社化运动深入到千家万户，旨在服务城市工业化发展需求，国家力量是显性化的、强大的，市场力量是隐性化的、相对较弱的；家庭联产承包责任制时期分户经营以及城市务工市场兴起，国家力量对农村经济生活的直接干预越来越少，市场成为影响家庭农业生产和劳动力配置的主要力量，市场力量日益显现化，但主要是农村服务于城市市场经济；随着土地确权、三权分置、农村土地产权交易市场日趋完善，国家力量退居幕后开始承担起服务者、监督者角色，市场力量在盘活农地等生产要素、提高农村土地资本属性等方面发挥决定性作用，农村市场力量是显性化的，在城乡要素流通过程中起直接作用。

然而，“三权分置”下农地权利配置格局调整、国家与市场力量转换，尤其是对专业化、规模化农地经营的鼓励和支持，是否会造成农村基本经营制度弱化或终结。我国农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。从上述政策转变来看，“三权分置”是对农村基本经营制度的坚持和自我完善，是进一步巩固和完善农村基本经营制度的重要举措。原因在于：一是农地三权分置实践自20世纪90年代开始就已出现，此次改革是对基层实践的客观事实予以官方认可和制度化；二是“三权分置”实际是对过去“两权分离”权利框架的纵向延展，即“两权变三权”，承包经营权进一步分离为承包权和经营权[1]。在坚持农村土地集体所有制的基本前提下，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将原承包经营权派生出经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，然后通过多种途径流转土地经营权，增加经营方式和经营主体的灵活性、多样性，适应农业现代化、规模化、产业化发展要求，构建立体式复合型现代农业经营体系。简言之，“三权分置”不涉及集体土地所有制的改革问题，保护承包权以求公平，用活经营权以求效率[2]，在农民基本生存保障和农业生产效率之间寻找到了平衡。由此来看，此轮土地改革重点不在于改变土地公有性质，而是将农民原本拥有的承包经营权分离为承包权和经营权，形成层次分明、结构合理、平等保护的土地权利新格局，创新各权利实现方式，充分发挥“三权”各自功能和整体效用[3]。

二、变革：“三权分置”下农村土地权利体系的重构

制度创新意味着各权利主体之间原利益关系打破和新利益关系确立，相关各方的权利和义务做相应的变动与调整。“两权分离”主要调整了农民、集体、国家之间的收入分配关系，现在“三权分置并行”将重新调整承包农户、经营主体、集体、国家之间的关系，只有在维护各方权利主体利益基础上寻找到一个新平衡点，才能发挥出制度创新的预期效果。因此，需要从“三权”权利主体、权利来源、权利性质、归属权利、权能配置等方面构建一幅完整清晰的权利谱系[4-5]。

（一）落实集体所有权，避免虚置

农村土地集体所有权通过集体组织发包土地给本集体成员来体现，权利主体是集体经济组织，具体为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种形式。所有权是具有占有、使用、收益、处分等最完整的权能，土地集体所有权发生了权利的分离，主要体现为集体依据所有权对承包地行使发包、调整、监督、收回等各项权能，可以控制和约束其他权利主体不规范行为，当土地征用时集体有权获得土地补偿费。土地集体所有源自于公法领域的一种政治性安排，成型于20世纪60年代初期的土地集体化和合作化运动，自此开始土地集体所有属性便被固定下来，尽管历经多次土地制度改革，但是土地集体所有权未曾动摇，也因此贯彻和坚持了集体土地保障其成员生存和发展权利的公共利益属性。目前，关于土地所有权归属一直存在公有还是私有化激烈争论。私有化提议源于科斯的产权定理，但是土地集体所有或私人所有并不是农业生产效率的唯一决定性条件，还要受科学技术、组织形态、产业结构等因素影响。另外，从农民实际需求来说，根据土地产权倾向可以将农民分为两大类，一类是从事农业生产的农民，更加关注土地的使用权和经营便利性；另一类是从事土地投机的农民，更加关注土地的所有权，以期望土地私有化来实现一夜暴富[6]，从数量上前者占据农民的绝大比例。因此，如果仅仅以农业生产效率为依据来判定土地所有权归属容易导致脱离实践的误判。

“三权分置”落实集体所有权，意在改变长期以来村集体“虚置”困境，强化村集体经济组织职能，发挥土地集体所有的优势和作用，避免村落共同体瓦解。改革开放初期绝大多数村集体分田到户的时候比较彻底，“除了不能分的都分了”，但“留足集体的”和“三年小调整、五年大调整”让村集体尚有能力控制土地和乡村社会。随着农业税取消，土地直接性经济收益全部由承包户获得，“空壳化”的村集体权威性因无力提供公共服务遭受质疑，另外，国家不断赋予农民稳定且长久不变的土地承包权，农民以土地承包法来对抗村集体对土地的调整，结果使得集体土地所有权“徒有形式”，几乎丧失了司法上的意义，调整、监督、收回等权利得不到伸张，这就是为何面对农民抛荒而村集体无法行使所有权权利的原因之一。土地作为最宝贵的不可再生资源和集体共有资产，落实集体所有权可以强化集体对土地的知情权、监督权和保护功能，防止毁损、闲置和浪费土地资源，防止任意改变土地农业用途，集体作为土地监管者和服务者的重新定位，规避了集体对于承包户的“挤压”以及对经营者的“干预”[7]。同时，在农地交易过程中，由于农民分散化和信息不对称，处于弱势的谈判地位，解决办法是农民的组织化。村集体经济组织成为了其成员“天然的代理人”，一方面村集体组织在与市场对接和交易中能够为农民争取最大化收益，另一方面村集体组织作为所有权人能够提议和进行土地整理，提高租金收益水平。

（二）稳定家庭承包权，实现公平

农村土地承包权是指农村集体经济组织成员享有依法承包由本集体经济组织发包的农村土地的权利，权利主体是本集体经济组织成员，通常以家庭为承包单位，农户拥有承包权的获得、转让、互换、继承、退出等各项权能，当土地征用时，承包户有权获得安置补助费。虽然承包权是依據承包合同形式取得，但是关键在于集体成员资格的界定，承包权属于农村集体经济组成成员权利中的一部分，或者说承包权是一种资格垄断的身份性权利，只要具有本村集体成员身份就自然享有土地承包权，身份资格获取有出生、婚嫁、回迁等方式，法律不允许村庄以外人员获得这种权利，具有明显的社区封闭性和不可交易性。为实现公平目标，每个集体成员都享有平等的承包权。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。按照法律规定，承包权具有期限性，届满后可继续承包，在承包期内农户还可以通过自愿交回、有偿退出、家庭消亡、期满放弃等方式造成权利灭失。

“三权分置”稳定承包权，意在让土地继续发挥社会保障的基本功能，以持有承包权代替实际持有土地，以土地租金收入代替实际耕种土地收益，起到农民社会保障和养老保险的作用。土地是农民及其家庭的归属感，没有土地，家庭无法定居，家庭成员也不会有安全感，拥有土地给了农民家庭独立人格、精神鼓舞和自由的感觉。长久以来，农村土地流转一直是客观存在，流转往往以人情为担保采取口头约定或自拟文书的方式，不具有规范性，易导致土地纠纷；土地流转多数夹杂着代耕色彩，发生在熟人之间或村庄内部，不能反映土地租金的真实价格。落实承包权等于给农民吃了“定心丸”，无论经营权如何流转农户承包权都不会丧失，集体经济组织成员资格不受任何影响，土地基本社会保障功能不会消失，农民不存在失去土地的后顾之忧。这能强化种地农民对农地经济效益的追求，提高农民土地流转的积极性，自愿离开土地的农民也会越来越多，农地规模化经营也才能真正实现。

（三）放活土地经营权，追求效率

农村土地经营权初始由原承包户自然取得，承包户通过承包合同取得了土地承包经营权，并依法采取转包、出租、互换、转让、入股、抵押、担保或者其他方式流转，新型经营主体通过签订流转合同以契约方式取得经营权，对接承包户对经营权的阶段性转移，体现市场在配置农地资源的作用，具有社会性、有偿性、流动性等特点[8]。经营权人依法享有一定期限内的占有、自主经营并取得相应增量收益与增量财产处分的权利，在流转期限内将土地经营权进行抵押担保的权利，流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地的权利，以及经过承包农户同意依法依规改善土壤、培肥地力、建设农业生产附属配套设施的权利。权利主体是农业生产经营者，即实际的耕作者，既包括愿意自耕的承包农户，此时承包权与经营权“合二为一”，也包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多元化新型经营主体，经营权经承包户“继受”成为独立的权利形态，经营权与经营权人多元化自由组合，有助于破解“谁来种地” 的难题。经营权是一项财产性权利和非身份性权利，前者体现了土地作为农业生产要素的资本功能，一旦取得就具有排他性，后者让土地经营权人不再局限于村庄内部，而是任何有经营能力和条件的新型经营主体，包括自然人和法人组织、村集体经济组织内部成员和外部成员，以实现效率目标。经营权要具有期限性，不应当超过国家法制关于承包权的期限限制，具体时间根据流转双方合同约定。

“三权分置”放活经营权，意在实现土地生产要素市场化和体现财产功能，提高土地资源配置效率，让农民有更多的财产性权利，提高财产性收入在农民家庭总收入中的比重。“三权分置”重要目的是实现农地经济效益的最大化，可行路径是农地资源的资本化经营和市场化配置。当承包权和经营权未发生分离时，农地流转受到诸多限制，而不能真正实现资本化和市场化；当承包权与经营权发生分离时，农户拥有产权配置的选择空间和效率改进的潜在空间，为土地经营权有序流转、促进适度规模经营创造了条件，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。这要求放活土地经营权，解绑经营权主体的传统农民身份限制和本集体成员身份限制，扩充既有经营权的主体范围，使土地获得自由；解除土地耕种对农民的束缚，将承包户从外出务工与履行承包义务的矛盾中解放出来，使农民获得自由。还要加强对土地经营权的保护，让经营主体不用担心承包户随时收回土地的风险，对规模经营形成稳定的心理预期，按照经济规律自主安排农业生产和进行中长期土地投资，提高农地的经济增值空间，使土地资源得到更加高效合理利用，最终使承包户和经营主体共同分享土地增值收益。

三、制度优势：“三权分置”的多重性

（一）基于权利对抗的关系自平衡

“三权分置”下所有权、承包权、经营权成为相对独立的权利状态，看似带来权利关系的复杂化，极易产生权利行使与实现的混乱，学界激烈争执可见一斑。实际上，将经营权独立出来既是基层实践倒逼，也是顺应和更好服务土地流转的客观要求。从上述权利框架来看，虽然各主体的权利生成机制不同，但是各自有着明确的权利行使边界和内容，各主体通过主张自己的权利、发挥效力，建立相互制约和监督机制，能够有效地对抗彼此之间违规行为，建构出新土地流转秩序。

1.从集体的主体性角度出发，对抗体现在集体组织依据土地承包合同，以所有权人的身份行使土地发包权和监督权。如果承包户或经营权人未能履行土地承包义务，出现抛荒、土地浪费、破坏等行为，集体有权利收回所发包的土地；如果承包户或经营权人擅自改变农业用途或长期闲置土地，集体同样有权利收回所发包的土地，并按照相关规定给予当事人处罚；当二轮土地承包到期，经全体村民同意，集体有权根据家庭人口状况、迁居情况调整土地分配，以体现土地最终处置权。2.从承包户的主体性角度出发，对抗体现在农户依据土地承包协议和土地流转协议，以承包权人的身份行使虚伪占有权和流转处分权。除非经全体村民同意，集体不得随意调整、收回已发包给农户的土地；承包户流转土地属于自愿行为，有权取得相应收益，集体不得以所有权人身份强制农民流转，更不得侵占流转收益，在为了公共利益需要征用农民土地时，承包户有权获得相应的补偿；当承包期限届满时，集体成员不得剥夺承包户的自愿继续承包权利；当经营权人未能按照流转合同履行相应义务，承包户有权收回所流转的土地，并按照合同要求获得相应的赔偿；当流转合同约定到期后，承包户有权自主决定是否继续流转土地，而不受集体和经营权人的干涉。3.從经营权人的主体性角度出发，对抗体现在经营权人依据土地流转协议，获得相应期限的土地使用权、自主生产权、收益权，保障农地经营权人的经营活动处于稳定之中，而不是处于不确定风险之中。在不改变农用地用途前提下，经营权人有权自由决定种植何种作物以及如何耕作而不受承包户和集体干涉；在不违背政策前提下，为满足生产管理需要有权进行土地改造、基础设施建设而不受集体和承包户干涉；除为了公共利益需要，在按时支付相应流转费用后经营权人有权拒绝集体和承包户收回已流转土地的要求，或双方经平等协商解决；当为了公共利益需要收回经营权时，需要取得经营权人的同意，并按照流转合同给予经营权人相应的补偿。

（二）基于诉求满足下的多方共赢

根据利益相关者理论，土地流转涉及利益主体主要包括国家、集体、承包户、新型经营主体，各主体利益诉求不同，“三权分置”土地制度创新能否持续发挥作用取决于是否兼顾和满足各方利益，尤其协调、平衡好承包户和新型经营主体之间的利益关系。

1.国家的需求满足。“三权分置”坚持了农村土地集体所有制，有效防止出现大规模土地兼并和两极分化现象，实现“农者有其田”，农村在国家社会经济快速发展中依然发挥着稳定器的作用；通过土地整理打破分割边界，将细碎化分散土地连片经营，可以增加耕地有效面积，通过引入现代化机械和现代农业科技，可以增加粮食产出，综合提高我国有限土地资源的实际利用率，维护了国家粮食安全；发展适度规模经营，加速农业产业化和现代化进程，实现与城镇化、工业化、信息化同步发展。2.集体的需求满足。集体经济组织作为利益共同体，强化所有权有助于集体经济组织的实体化，进而实现农民的再组织化；集体经济组织通过土地资源和劳动力的流动、先进科学技术和管理理念的注入，促进新农村建设与发展。3.承包户的需求满足。农业税取消让农民不再缴纳“皇粮国税”，还可以获得各类农业、农资补贴，但必须以履行维持土地农业用途、保护和合理利用土地的义务为前提，在外出务工情况下土地粗放式利用或抛荒则属于未能履行承包义务。通过土地流转将承包义务“转嫁”给经营主体，既有效地解决了土地撂荒问题，又解放了劳动力，既可增加农民的财产性收益，又从二三产业中获得务工收入，实现土地流转和农民增收双赢。4.经营者的需求满足。新型经营主体拥有资金、技术、设备等生产要素，这些要素要实现增值需要与土地要素相结合，土地流转使得土地向新型经营主体聚拢，通过扩大生产规模和更新生产方式获得利润收益。

四、风险规避：“三权分置”制度的非预期效果

（一）细碎化土地下非自愿流转

农地规模化需要重新整合土地、实行集中连片经营，我国土地呈细碎化分散的经营格局，这意味着一个经营主体要取得规模效益就必须与诸多承包户签订土地协议。有些地方为了简便程序和节约成本，由村集体作为承包户的代表或者由村干部逐家逐户做工作，集中向外流转土地。由于土地對于每个承包户的意义不同，自耕需要、比较收益、社会保障、就业转移、征信体系、交易市场发育、乡愁情怀、社会记忆等使得承包户流转意愿各不相同[9-10]，在同一连片集中经营区域内出现流转意愿分化，部分农民积极流转土地，部分农民选择自耕，还有农民可能只流转一部分土地。农民是依法、自愿、有偿地流转承包地的唯一法定主体，但流出土地的分散农户与转入土地的专业大户、农业企业以及合作社地位不对等，使得承包户流转的主体性地位极易受到侵害，导致谈判过程和结果不公平。另外，由于规模化经营已得到中央肯定和鼓励，土地流转数量成为地方政府和村干部的政绩工程，他们容易利用手中权力强制农民流转，损害农民利益。因此，应该做好以下几项工作：

（1）加快完成土地确权登记颁证工作，做到确权确地，讲解和宣传农民土地权利，让农民形成明确的土地权利保护意识和法治观念，以权利来约束权力滥用。（2）地方政府和村集体开展农民土地流转意愿摸底调查，对于流转意愿不高的地区应尊重农民选择，避免盲目的强制推行规模化，保持原有家庭农业生产结构，通过改善农田水利、道路基础设施，加大农业政策、资金、科技等支持，提高农户土地经营的便利性和可持续性；对于流转意愿较高的地区，做好登记造册工作，培育成熟的集体土地产权交易市场，规范土地流转中介机构行为，引导农民到公共平台实现有序流转，减少流转双方信息不对称问题，降低土地流转成本。（3）规模化经营应尽量选择土地流转意愿相对集中的区域，对于集中片区内不愿意流转土地的农户，经协商同意可在同一集体经济组织内互换土地承包经营权，如果当事人要求应重新签订承包合同和颁发土地承包经营权证。

（二）逐利刺激下多方“合谋”

地方政府追求政绩、村干部追求业绩、承包户追求土地租金、经营主体追求生产利润，各主体之间既存在博弈也存在共同利益追求。由于种植粮食的比较收益较低，在“逐利”的共同目标下存在“合谋”行为，改变土地用途来获取非农用地的丰厚增值收益，或者虽然未改变土地农用的耕地性质，但更倾向于发展其他非粮作物的高效农业或是发展生态观光旅游，尤其是土地条件更好的基本农田备受经营者青睐。农地流转过程中“非农化”与“非粮化”现象是地方政府、村集体、承包户和新型经营主体共同作用的结果，权力寻租、监管缺位、利益诱惑加速了这种趋势，这不仅是危害国家粮食安全的单一风险，也是触及国家农业产业安全进而波及社会安全的系统性风险[11]。因此为预防“合谋”应建立以下几项制度：

（1）设置农业经营特殊门槛准入制度，在流转过程中形成严格的经营者准入、审查和监督机制，让真正愿意从事和关心农业发展的人拥有土地，从源头上控制农地非农化、非粮化风险。（2）建立土地流转信息公开制度，将农地经营权的设立、转移进行公示，接受流出土地承包户监督、集体经济组织其他成员监督、农地所有权人监督、土地管理部门监督和社会监督，实行定期监督与不定期监督、机构监督和社会监督相结合，对于违法违规行为给予法律的严惩。（3）相比承包户和新型经营主体，虽然地方政府是土地流转过程中次要利益相关者，但职责并未弱化，尤其是行政权力扮演着平衡各种力量的主导性角色，因此可以将土地流转的“数”和“量”同时纳入地方政府政绩考核体系。

（三）失业与社区解体风险

规模化经营意味着只需少量的经营者耕作土地，大部分农民作为农业转移人口将进入城市谋生，这表明土地流转、城市非农就业和转移人口市民化是一个系统工程。承包权与经营权分离后承包关系不变，虽然保障了承包户不会面临失地风险，但是由于要稳定经营主体心理预期，推动经营主体做中长期规划与投资，实现“用地”与“养地”相结合，一般更倾向于签订相对较长时间的流转合同。现实中，农民未来较长时期内呈现出城乡“钟摆式流动”，由于多从事简单粗放的工作，极易受到经济波动和产业政策调整影响，若其日后无法在城市立足而不得不返回农村，过去返乡农民可以重拾土地、休养生息，现在因经营权流转期限未满而无法立即收回承包地，造成生活困难，还导致大量闲置青壮年劳动力滞留城市或逗留农村，对城乡社会稳定造成一定威胁。针对土地流转失业风险，要加强农业转移人口非农就业技能培训和职业教育，提高其城市就业竞争能力、就业稳定性、职业层次和收入水平；加快农业转移人口市民化进程，让农业转移人口享有基本的医疗、养老、教育等市民化待遇[12]，降低农业转移人口城市生存成本；鼓励新型经营主体雇用留村闲散劳动力，避免劳动力资源浪费。

在“乡村大流动”常态下，农村成为了“半熟人社会”或“无主体熟人社会”，族权衰落、传统道德文化式微、村委会行政化使得农村家庭呈原子化趋势，然而乡村社会并未解体，一个重要原因就是土地是农民与农村联系的纽带。土地及耕作活动承载了农民的集体记忆和集体情感，也是农民形成心理认同的重要载体，同时满足了农民的经济需求、社会文化与心理需求。春种秋收等时节田地里的热闹场面和各种形式的互助，将分散的农民聚拢在时间和空间统一的特定场域，土地征用时的集体抗争，这些都是维护农民社会联系的重要集体活动。虽然稳定承包权没有让农民失去土地，但法律上拥有替代农民实际耕种，造成了农民与土地、农业活动的长期分离，导致集体记忆与情感的弱化和民间互助活动的减少。另外，过去发生在亲属、邻里之间半代耕性质的私下流转，形成了流转双方的人情亏欠，有助于加强集体成员的内聚性，现在“一手交钱一手交地”的市场契约流转，租金是流转双方唯一的现实交集。针对土地流转社区解体风险，在土地流转受让方选择上勿贪大弃小，过度倾向于城市大工商资本，鼓励有经验有能力的外出务工人员回乡创业，应从乡村内部培养具有科技素质、职业技能和经营能力的新型职业农民；探索多种规模经营方式，鼓励农民成立专业合作社或与服务组织协作经营土地[13]，既不割断农民与土地联系，又尽可能将土地增值效益留在农村；拓展新的公共交往平台，繁荣农村公共生活，满足农民的精神文化需求，增强社区认同感和归属感；健全多元合作治理体系，引导农民、集体、新型经营主体以及其他各类组织共同参与新农村建设。

（四）土地流转的违约风险

虽然过去土地流转不具有规范性，也容易导致土地纠纷，但因为土地流转多发生在熟人社会里面，社区人情压力、风俗习惯、乡规民约、公共舆论、权威人物等众多手段相比法律能够更加有效的解决土地纠纷。“三权分置”使得经营权流转不再局限于本社区内部，流出方和流入方彼此陌生，流转双方都是追求利益最大化的“理性经济人”，使得传统的土地纠纷调解、仲裁、控制手段效力衰减，流转双方都容易发生违约。承包户违约主要是因为农户有限理性和机会主义行为，过高估计城市生存能力失败后欲重新返乡种地，认为租金价格偏离公正性期待从而撕毁流转合同。经营者违约主要是因为农业生产的自然风险和市场风险，因经营不善可能陷入长期亏损或破产的境况，无法履行合同要求，农民将无法获得流转金甚至要承担将合并的或进行设施建设的土地还原成原貌的成本[14]。另外还存在双方违约共性问题，承包户变更或者经营权人变更，不认可原流转合同。

当风险概率估计过高时，流转双方都会裹足不前。第一，规范土地流转合同，明确写明流转双方违约责任，赋予利益受损方申诉的权利。第二，探索实物租金、与货币租金、一次性租金与分阶段租金相结合多样化方式，鼓励采取逐年支付土地租金模式，对承包户生活形成长效保障机制；建立完善的经营主体资格审核和资金保证等机制，除针对农户的普惠性补贴外，还应设计和出台针对新型经营主体需求的扶持政策，弥补市场调节缺陷，提高新型经营主体市场竞争能力。第三，遵循“买卖不破租赁”原则，在土地流转期间承包户互换、转让或退出承包权的，经营主体权利不因承包户变动而灭失；当经营主体再次流转土地应当征得承包户同意，由新经营主体继续履行流转合同，并限定经营权再流转次数，以防止对农地的投机炒作[15]。

五、结 语

“土地为财富之母”，土地在推动农村发展农业增收农民富裕方面蕴藏着巨大的潜能，“三权分置”为进一步释放土地改革红利奠定产权基础。从性质上看，农地“三权分置”是一项典型的增量改革，通过重构产权体系，创新农地经营方式，发挥经济、社会、环境、政治的综合性效益，让国家、集体、承包户、新型经营主体共同分享土地增值效益。这种“效率论”让“三权分置”取得了实践和政策层面的广泛支持，但是现行立法供给不足，使得农地权利结构不适应且滞后于实践发展，“法理论”视角又导致“三权分置”争议持续不断，实践创新与制度创新速度不一致属于典型的“文化堕距”现象。为此，应当在总结实践经验基础上进行法律调整和完善，弥补法律缺漏之处、理顺各方关系，重点阐明“三权”相互關系，构建权责明晰的土地权属制度，积极发挥新土地权属制度约束和保护的双重功能，同时注重建立和完善农地产权交易市场，最终构建出公平与效率有机统一的土地流转秩序。

参考文献：

[1] 蔡立东，姜楠.承包权与经营权分置的法构造[J].法学研究，2015（3）：31-47.

[2] 张红宇.农业规模经营与农村土地制度创新[J].中国乡村发现，2013（2）：27-36.

[3] 韩长赋.土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新[N].光明日报，2016-01-26（1）.

[4] 熊飞雄.农村土地“三权分置”的权利内容配置[J].中国市场，2016（17）：203-204.

[5] 单平基.“三权分置”理论反思与土地承包经营权困境的解决路径[J].法学，2016（9）：54-66.

[6] 贺雪峰.“农民”的分化与土地利益分配问题[J].法学论坛，2010（6）：104-110.

[7] 张红宇.新中国农村的土地制度变迁[M].长沙： 湖南人民出版社，2014：140-146.

[8] 黄静.三权分置下农地承包经营权流转规范问题研究[J].河南财政政法大学学报，2015（4）：63-72.

[9] 赵翠萍，侯鹏，张良悦.三权分置下的农地资本化： 条件、约束及对策[J].中州学刊，2016（7）：38-42.

[10] 邵海鹏.土改重大关口：农地三权分置仍面临政策难题[N].第一财经，2016-11-01（A12）.

[11] 李长健，杨莲芳.三权分置、农地流转及其风险防范[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2016（4）：49-55.

[12] 宋志红.农村土地“三权分置”改革： 风险防范与法治[J].经济研究参考，2015（24）：5-10.

[13] 赵鲲，刘磊.关于完善农村土地承包经营制度发展农业适度规模经营的认识与思考[J].中国农村经济，2016（4）：12-16.

[14] 蒋永穆，杨少垒，杜兴端.土地承包经营权流转的风险及其防范[J].福建论坛（人文社会科学），2010（6）：4-8.

[15] 李伟伟.“三权分置”中土地经营权的性质及权能[J].中国党政干部论坛，2016（5）：54-57.

Abstract： “Three rights division” is the extension of the framework of “separation of the two rights” under the basic rural management system， and the institutional innovation leads to the increase of the subject of rights and the complexity of the interaction， which brings not only benefits but also risks. We should understand the reconstruction of farmland rights system accurately in the evolution of land system， define the three rights clearly， discover the advantages of the system， keep more alert of and identify various risks， prepare preventive measures， and form a new order of land circulation which balances justice and efficiency.

Key words：farmland system； three rights division； land circulation； risk aversion

（責任编辑：马欣荣）