中国预算公开现状与改革

顾剑波

[提要] 预算公开是预算民主的基础，没有公开，何来民主？近年来，随着公民自我权利意识的逐渐觉醒，伴着新《预算法》的正式实施，预算公开制度改革成为大众热议的话题。预算公开意味着政府需要定期公布预算信息，这是对纳税人应尽的责任，也是中国公民监督政府迈出的重要一步。本文梳理我国新《预算法》出台背景，重点分析现行预算公开制度存在的一些不足，并结合理性主义等预算理念和借鉴其他国家和地区的预算公开制度，提出完善我国预算公开制度的合理建议。

关键词：预算公开；新《预算法》；预算理念；口径细化；媒体监督

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年4月22日

政府预算公开指的是政府机构部门在一定时期内以必要的形式向社会大众公布本部门下一年度的财政收支计划。国际人权组织的安·布莱博格指出：“预算是政府为所有人实现一个更好生活的执行方案，它规定了人们应该缴纳多少税收，政府如何花钱，要实现什么目标。因此，它是所有政府政策的概括。”可见，预算是国家理财的一种方式，而政府是代为人民理财的执行者，我们作为所有者理应知晓资金的运营明细，监督与约束政府的权力。因此，预算的公开无论是对公民的权利还是政府资金的使用效益都有很大的意义。

一、新《预算法》实施背景

我国自1994年首次颁布《预算法》后，直到2014年9月财政部公布经全国人大常委会审议通过的《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》，这才标志着我国完成对《预算法》的首次大修。经过10年之久的修改，新《预算法》于2015年1月1日起正式实行。

漫长的修改历程不仅彰显了改革的力度之大，也表明我国之前的预算制度存在种种弊病。自2008年我国推进预算公开以来，其主要的法律依据是2008年5月1日正式颁布实施的《中华人民共和国政府信息条例》，而该条例明显存在立法层次偏低、规定过于笼统的问题，其仅从原则角度要求，没有对具体的公开内容、公开时间、公开方式做出规定，可操作性不强。而这些法律漏洞导致了预算公开出现披露不及时、法制体系不完整、公开内容不完整等问题。

而新《预算法》较之前变动很大，新《预算法》条文共101条，其中新增条文28条及3款内容，删除5个原有条文和1款内容，改动条文82处，更重要的是新《预算法》也体现着我国预算工作正由“政府控制型”向“人大主导型”的转变。新《预算法》将第一条修改为：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这无疑是本次修订的亮点之一，因为现代化预算的本质特征就是公开透明，新《预算法》在探讨如何积极有效落实预算公开上踏出了可贵的一步。新增的第四条：“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”取消了预算外收支，强化了对预算的约束，规范了政府行为。第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。……各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”明确了预算公开的具体时限和内容，极大提高了预算公开的力度，为解决预算公开的披露不及时提供了坚实的法律保障。

二、现行预算公开存在的问题

尽管新《预算法》的颁布给预算公开打了一剂强心针，但实施两年多后预算公开仍然存在着很多问题。

（一）预算公开法律意识不强。亚里士多德说过：“法治应该包括两重含义：已经成立的法律得到普遍的服从；而大家服从的法律又应该是制定得良好的法律。”新《预算法》的实施给预算公开奠定了良好的法律基石，使其有法可依，缓解了预算公开法律基础薄弱的问题。然而，我国政府对于预算公开的法律意识并没有显著的提高，还是停留在较低的水平，笔者就财政透明度而言展开讨论。首先，我国在国际预算公开中的表现一直居于末流。国际预算合作组织（IBP）是当前最有国际影响力的民间组织，该组织的目标是鼓励民间社团参与预算，提升预算系统的透明度和公信力，满足低收入者和贫困者的需要。其根据在整个预算期间收集的关于各国预算公开的信息，相应地给每个国家打分，统计得到开放预算指数（OBI），见表1。从表1数据显示，我国的OBI得分从未超过15分，与最高分的差距也是十分悬殊，稳定在75分附近。而排位自然也是属于最低层次，一直居于倒数15%之列。接近十年来，我国在参评国家数将近100个的情况下居然保持着稳定的末流分数和排位，这不仅说明我国预算公开在国际上的表现惨不忍睹，也说明了我国政府对开放预算指数熟视无睹，没有积极想办法改进；其次，根据上海财经大学公布的2011～2016年的《中国省级财政透明度评估》，见表2、图1，我国省级财政透明度指数无论从最低分还是均分都呈现明显的上升趋势，我们可以预测未来的财政透明度指数仍然会保持稳定增长，这是加快预算公开一个很好的趋势。然而仔细探究下来，财政透明度指数平均分从未及格，2016年取得的新高不过42.25分，大多数年份的最高分都未及格。而且各个省份的得分波动较大，毫无规律可言，宁夏2015得分仅25.29，2016跃升至65.53成为最高分实属逆袭，海南2013得分77.7，2016年则降至40.88，这样的例子比比皆是，各个省份的得分貌似受到人为操纵因素的影响，在高与低之间寻求平衡。通过表格我们也可以发现，财政透明度与GDP没有直接的关系，作为经济强省的江苏省财政透明度连续三年在低水平线上徘徊，2014～2016年的透明度得分分别为18.77分、22.82分和23.71分，2016年還是最低分，这可能会给其他省份树立一个不好的榜样。（表1、表2、图1）

综上，我国政府对预算公开的积极性不高、法律意识不强，而这也暗示了公共选择理论和民主共和财政思想的缺失。

（二）预算公开内容仍需完善。新《预算法》对于预算口径、预算公开内容、时间、解释说明等进行了全面细化，例如第五条的规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”诚然，这是我国预算公开取得的很大进步，但其没有对预算公开的详细内容做明确规定，使得政府在预算公开方面有了巨大的自由裁量权。

新《预算法》规定政府在编制各级政府和各部门（单位）在按功能分类编制预算基础上，同时还要按支出经济分类编制预算，力求做到反映支出的来龙去脉。功能分类主要反映出政府的各项职能活动，表明政府的钱干了什么，起到了什么样的社会作用，分为类、款、项三级。经济分类反映的是政府对公共资金如何使用的，是针对各项支出的具体用途，是更为详细具体的信息，包括类、款两级。然而实施两年来，在现实主义预算理念的影响下，现行支出经济分类科目的局限性也逐渐显现出来，主要是政府预算和部门（单位）预算共用一套支出经济分类科目，没有完整体现政府预算管理特点和核算要求。报表部分内容笼统与粗略，“大类”预算、笼统预算、原则性预算公开偏多，欠缺更多具体项目和支出用途的细节，尤其是一些投入大的项目缺乏细致的支出公开，不便于公众监督。其次，预算报表缺乏汇总平衡专栏和完善的预算情况说明，大量的项目和数字令人眼花缭乱，不能清晰地反映和其他报表的关联也不易于公民读懂预算。

从报表具体科目来看，预算法并没有对支出作出具体的口径标准。“三公”经费、其他支出、工资福利等一些预算资金的去向直接涉及部门人数，但针对人数口径却不同。曾有媒体报道称北京某街道办事处人均年薪20多万元，该街道随即解释公示的工资福利支出为总数，但公示的在职人数仅为公务员和事业单位人数，不包括也应计算在内的社工和协管员人数，导致误读。此外，公务接待费用的人均标准有多高，行政经费的人均水平多高等公众关心的问题，公开单位也没有公开更有针对性的口径。由于政府高度垄断预算信息，口径的模糊使政府可以较为随意的控制公布的预算数额，那么“三公”经费这个科目还有必要存在么？“三公”经费是指财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费。由于这三项费用的滥用涉及中华人民共和国党政机关的公费旅游、公车消费、公款吃喝等不良行为，故为社会普遍关注。虽然近年来“三公”经费的数额和比例逐渐下降，但由于口径的模糊，其具体支出项目很容易与一般公共服务等其他科目的重合。比如政府购置车辆可以算作“三公”经费，也可以作为保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能的一般公共支出或者是很容易隐藏“灰色收入”的其他支出，所以这个科目的存在很容易滋生腐败，没有必要设置。

（三）地方政府预算公开难以到位

1、预算公开的时间不及时。虽然《预算法》规定：“经本级人大批准的预算、调整预算、决算等报告或报表，经本级财政部门批准的部门预算，都应当于批准后二十日之内向社会公开。”但是我国全国人大通常在3月初召开，省级人大通常1月底到2月初召开，而预算年度从当年1月1日就开始了，这个法律空当使得政府在前幾个月没有得到批准就已经执行预算了。这不仅影响了人代会预算审批的权威性，也使预算的约束力打了折扣。此外，多数地方政府并没有做到公开的及时性，比如湖南省湘潭县于2016年4月27日才公布2016年部门预算草案，湖北省信阳市甚至于2016年9月才陆陆续续的公开各部门的预算，辽宁省通辽市财政局在2016年11月23日才公布2015年的财政局决算信息，而这时的预决算信息早已成为毫无价值或价值衰减的信息。

2、公开的渠道不畅通。首先，公众查找预算信息一般都是去政府或财政部门的门户网站，但很多政府或部门的网站都疏于管理维护，经常出现打不开网站或网站更新太慢的情况，比如黑龙江伊春市以及齐齐哈尔等市财政局官网无法访问。也有部分财政局网站多项功能失效或者查找关键信息如大海捞针给群众带来不便，比如黑龙江省财政局的“搜索”和“重置”等按钮失灵，部分附件失效，选择信息按时间排序却并没有严格遵守正序或倒序；其次，大部分政府或者财政部门网站的预算公开都设置在信息公开里面，需要打开三级甚至更多标签，有时要借助信息公开指南，也有些设置在周边的滚动窗口中，不仔细看很难找到。以上这些问题都使得广大群众无法顺利地获取政府预算信息，有效的实现对政府财政预算的知情权和参与权，公众参与预算的积极性自然就大打折扣，政府预算也就缺少来自社会的监督，正如列宁所说：“没有公开性而奢谈民主监督是十分可笑的”。这不仅会降低政府公信力，也不利于建立阳光政府和财政资金与社会资源的合理分配及有效使用。

3、县级政府缺乏有效监督。尽管预算法对于中央和地方的法律约束都是一视同仁的，但由于法律没办法做到面面俱到，这个约束力会随着政府级别的降低而削弱。对于公众关注度较高的中央或者省级政府乃至市级政府，都有许多明确具体的法律约束，不小心谨慎很容易被推上风口浪尖，而对于知名度相对较低的县级政府的约束规范却很模糊，其不规范的地方更容易掩人耳目。很少有县级政府在预算公开方面的表现可圈可点，而且其官网更容易出现上述两类问题，例如河南省西华县政府官网的搜索功能失效，笔者输入任意关键词都只能获得0条结果，最后在政务公开的财政信息专栏才找到了预算的信息。由此专栏，笔者发现政府从2015年10月31日起才开始公布财政信息，之前的信息无从获取，2015年11月至2016年10月9日没有公布任何财政信息，在2016年10月10日才公布2015年西华县总决算和2016年总预算。笔者随意下载了一份部门预算的压缩文件，发现大部分预算信息都是通过拍摄的照片公布的，看起来十分费力，可见政府并没有认真对待此事。笔者认为监督县级政府预算公开最有力的“武器”就是当地公民，然而县级政府的预算公开工作不到位，群众无法获取信息，加上群众素质相对省市级较低，对预算公开并不热衷，使政府缺乏有效的监督，由此形成恶性循环，2015年12月爆料的东北多地GDP和预算造假就是有效监督缺位很好的例证。

三、对我国预算公开改革的建议

（一）调动政府预算公开的积极性

1、转变预算理念。调动政府预算公开的积极性首先应从思想上开始，传统的保密观念和现实主义使得政府部门对预算公开持有消极态度，制约着预算公开的推进。公共预算本身是国家以法律形式对政府所掌握的公共资源进行分配的过程，向纳税人公开其用途和去向是政府的义务和责任。因此，政府要改变传统的预算理念，引入理性主义观念，在预算编制中充分考虑公众的利益，在预算执行中考虑财政资金的支出使用效率，在预算决策过程中通过磋商和连续计算考虑各种政策方案的效能与效率，并作出“理性抉择”，对有限资源进行最优化的配置，强化绩效管理水平。这也意味着政府必须认识到公众需要怎样的预算分配或怎样的预算分配将被广泛接受，以及这样的预算安排最终将对公众产生怎样的影响。

2、制定细化的预算公开法律法规。调动政府预算公开的积极性不仅要从转变观念出发，更要从法律角度强制的规范预算公开，这一点我国可以从日本汲取经验。日本1988年颁布《个人信息保护法》、1993年颁布《行政程序法》，并于1999年5月7日正式通过《信息公开法》，在国家的层面上正式建立起了行政信息的公开制度，使日本政府在“建立对国民开放的和值得信赖的行政”方面的努力更加趋于现实化。此外，日本各个地方公共团体（都道府县和市村町）在各自的自治范围之内也都相继制定了有关行政信息公开的地方性法规。在司法活动中，各级法院包括日本最高法院也已就信息公开方面的法律问题作出了许多判决。因此，我国也应该尽快出台相关法律，将预算公开设为预算一个必不可少的环节，以法律的约束力规范各级政府预算公开，这将不仅有利于民主建设，还能健全我国的法律制度。

3、建立健全预算公开的问责与奖励机制。新《预算法》对于预算公开法律责任的规定并不详细，预算法第九十二条规定：“各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：……（三）未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”。怎样算作是负有直接责任，具体的行政责任是什么都没有更细致的规定，而且并没有涉及到经济性惩罚，这使得相关人员对于违法成本没有直观的概念，法律约束力度自然不够。因此，建立问责机制，对违规行政人员给予更严厉、具体的惩罚，是防止政府违规操作的重要手段。为了强化问责机制的作用，应提供配套的法律保障，保证其正常运转。与单纯的追责机制相比，赏罚分明更能调动政府预算公开的积极性，所以要对预算公开良好的政府适当给予奖励，可以采取给政府荣誉称号和定向给部门人员奖金相结合的方式。

（二）完善预算公开内容与渠道

1、精细化预算公开内容。在确保数据真实情况下，政府要公布国家规定的完整的预算信息，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算。不管是一级政府的预算还是部门预算，在公开时应当把上一年度预算及执行的信息也一并公布，方便公民进行对比更好的理解信息。

在采用功能性分类和经济性分类的同时，还要统一口径，建议财政部抓紧研究出台细化的政府预算和部门预算信息的统计口径，尽量对所有界定模糊的科目作出较为具体的规定，并且删减不必要的科目。

现行的预算公开格式虽然看上去比较统一、规范，但是政府和部门的情况不同，共用一个范本显然是不科学的，不能完整体现政府和部门预算管理特点和核算要求，所以必须开发合适的预算公开范本。在预算公开过程中，要尊重部门以及地方之间的差异性，各地的各部门可以根据具体情况作调整，这样可以使预算公开更加的“因地制宜”，公开内容更明确、科学。

2、增强预算公开信息的可读性。为了确保公众一目了然的看懂预算信息，积极参与预算公开，加强预算信息的可读性是必不可少的。英国地方政府部门的预算报告中既包含了分类清晰的图表，也包括了详尽的文字解释部分，使预算报告能轻松的被普通大众看懂。此外，部门预算公开的内容也较为丰富，涵盖面也较为广泛。政府专门建立了“数据英国”网站，该网站搜集整理了英国政府49个部门的各类预算开支信息、财务报告等，并请专家对这些收支项目作出解释评论。我国也可以效仿英国，制作精细的预算情况说明，利用生动形象的图表和通俗易懂的专有名词解释，改变预算信息枯燥乏味的面貌，避免出现“内行说不清，外行看不懂”的现象。

3、提高信息获取的便利性。预算信息传播渠道的畅通是公众顺利获取信息的重要保障，也是确保信息价值有效性的重要基础。随着信息化及移动通信技术的发展，越来越多的人习惯于通过移动通信设备获取信息，所以政府可以与时俱进的通过微博、微信等普及率较高的新媒体推动信息公开。根据笔者调查，巴彦淖尔、南昌、扬中等市的财政局都建立了自己的公众号，平均每篇推送的阅读量接近100人次；广州、天津、郑州等市的财政局也有自己的官方微博，粉丝均已过万，这些财政局信息更新速度很快，与群众的互动也明显更积极。其次，建议各级政府、财政局加强对其门户网站的维护与建设，确保网站能被顺利访问、各项功能和附件有效以及预算公开有较为醒目的专设链接。预算公开附件的形式可以多样化，但一定要以便捷大众为前提，如果是数据文件，尽量用EXECL表格以及word图表代替纯文字说明；如果是照片形式，一定要上传像素高、信息全面的照片，并同时提PDF文件和配套閱读软件的下载。网站上还应该设公共论坛，便于群众互动讨论以及向政府提问。

此外，政府还应开辟其他预算公开途径，充分利用报纸、电视、广播、社区布告栏等与公众日常生活息息相关的媒介。虽然这些媒介公布的信息有限，但是可以公布主要信息，潜移默化地提高公众对预算的关注，同时留下相关部门联系方式以供公众进一步咨询及获取详细资料。政府还可考虑效仿香港的做法，每年人大会开会期间，向公众免费发放纸质版政府预算及其宣传资料，主动将预算信息送达到公众手中。

（三）完善预算监督体制

1、加强人大的监督。由于我国全国人大召开时间一般为3月初，省级人大为1月末至2月初，与预算年度的1月1日错开，导致政府在前几个月没有正式预算，所以建议政府在新预算年度开始前几个月编制好下一年度的“临时预算”，并且提交给各级人大常委会审议直至通过，经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力，并在新预算年度开始后予以执行，用以规范和监督政府在“空档期”的财政收支行为，待正式预算草案在3月份前后获得各级人大会议审议通过后，“临时预算”便自动失效。其次，时间不足是影响人大预算监督的重要因素，延长人大审议的时间使人大代表有充分的时间看懂预算，这是人大预算监督保质保量的基础。一方面应规定政府向人大提交预算草案以及送达人大代表的时间不能太晚；另一方面应适当延长人大会期，增加人大审议政府预算的实际时间。

2、发挥媒体监督的力量。媒体监督，是指报纸、刊物、广播、电视等大众传媒对各种违法违纪行为的违法犯罪、渎职腐败行为所进行的揭露、报道、评论或抨击。作为“第四权力”的媒体能够发挥信息中介作用，缓解政府與其利益相关者之间的信息不对称，因此媒体对预算公开监督的作用不容小窥。首先，媒体的迅猛发展使得其在各个领域发挥作用都有无穷的可能性，根据中国科协公布的2015年公民获取科技信息的渠道及比例，电视高达93.4%，而报纸也有38.5%，可见媒体已成为公众获取信息的重要途径；其次，媒体报道新闻需要有敏锐的双眼来挖掘素材以博人眼球，如果引导媒体将目光投入预算公开领域，政府的违规操作会更容易被曝光。

3、号召青少年行使监督权。根据公共选择理论，合理地把各级政府及相关组织以及企事业单位、公民都看成是有一定利益的“经济人”，则可以想象他们工作中必有一定程度上为本地方、本单位、甚至为自己谋利益的动机。如果国家财政体制缺乏有效的监督，就如同国库的大门洞开，光靠官员的自觉性是难以避免一些弊病的。所以，充分发挥社会公众在预算监督中的作用不仅是民主财政的要求，也是防止财政体制被蛀蚀的良药。但是。将公民按年龄划分就会发现不是所有年龄段的都适合参与预算公开的监督。首先，年轻或者中年的上班族忙于工作，生活压力相对较大；其次，老年人闲暇时间较多但可能接受新事物能力较弱，不一定能看懂预算，而处于学龄的青少年既有较多的时间又有很强的学习能力，是行使监督权极佳的人选。建议学校方面在平时的课程中给学生普及关于预算公开的知识，可以通过布置课后作业的方式使他们参与进来，培养学生探究预算信息的兴趣以及帮助他们更深刻地了解国家财政的运转。

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