新《预算法》实施的若干思考

吴丽娜 谢 安

（宿州市财政局 安徽 宿州 234000）

一、新《预算法》修订的背景和必要性

新《预算法》的推行开启了财税改革的新篇章。1994年施行的分税制财政管理体制改革，预算制度略见雏形。随着制度的完善、经验的积累，分税制逐渐向预算管理的方向转变，新《预算法》是这种转变的成果之一。

近年来地方政府债务问题严重，预算管理分工不明确，预算透明度不高等问题亟需解决，为了最大程度地维护公众利益，提高公众参与和监督，新预算法应运而生。新预算法相较旧预算法呈现以下几个特点：第一，新预算法的涵盖面更加广，将以前的预算外收支纳入了预算管理的范畴，例如政府基金、行政收费等,尤其值得注意的是新《预算法》对地方政府的债务控制问题做出了明确的规定；第二，新预算法的管理制度更加完善，通过编制“四本预算”使预算管理分工更加明确；第三，新预算法的实施更加透明，人民代表大会及其常务委员会对新预算法实施的监督力度加大，人民群众对新预算法实施可予监督的渠道更加多样化。

二、新《预算法》的特色分析

（一）政府全部收入支出纳入预算范畴，接受人民监督

新《预算法》推行全口径的预算管理方案，明确规定了预算管理涵盖政府的全部收入和支出，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。这打破了以前国有资本经营预算不计入国家预算的局面，有利于增强对在预算法制度下不受监督的国有资本经营的监管力度。地方政府的收支状况纳入预算法的范畴有利于加强人民代表大会对地方预算的监督。除了扩大预算的范围，新预算法对预算公开的内容、时限以及主体做出了明确的规定，预算公开甚至可以细微至部门预算，这种全方位的预算公开将国家的预算操作置于阳光之下，增加了透明度。

（二）预算审核重点转向支出预算和政策拓展

以前的预算法致力于维持收支平衡，严格控制财政赤字，这就导致了相关部门为达成预算法制定的目标而忽视经济发展的客观实际。例如在社会整体经济发展受挫、经济增长缓慢时，政府部门为达成预算法的目标而加重征税和收费，使得经济发展面临窘境；反之经济过热时，却没有合理的税收政策使经济降温。而新预算法强调预期性收入，它所强调的收支平衡是从长远来看的，而不是短期的平衡，这种划分方法使得政府部门不必为了政绩的实现而违背社会经济发展状况，有利于“逆周期”调控的实现。

（三）规范专项转移支付，减少“跑部钱进”

新《预算法》的灵活性从时间上看体现在收支预期的层面，从办事程序看集中体现在专项转移支付方面。新《预算法》在加大对地方政府财政状况监管的同时也相应地扩大了地方政府的财政权限。新预算法的16 条和52条对专项转移支付做出了明确的规定，专项转移支付有利于减少中央对地方的干预，扩大地方政府的自主权，这使得地方政府可以在管辖范围内作出最优协调，其职能能够得到更好地实现。

（四）强调预算公开，从源头防治腐败问题

廉洁性建设是党的建设的重要内容，建设廉洁政府是政府建设的要求，预算管理是防止政府腐败的源头。新预算法通过扩大预算公开的力度，如对较为敏感的政府运行经费和专项转移支付进行公开，明确了对违反相关规定的行为追究法律责任。这一举措要求政府对每一笔支出说明具体事由,有利于敦促政府部门廉洁行政。

（五）严格控制地方政府债务，规避债务风险

针对原预算法体系下政府债务居高不下的情况，新预算法通过从五方面限定地方政府的债务来规避风险。通过限制举债的主体、用途、规模、方式和风险控制，减少地方政府滥用举债权利、制造大规模财政赤字的现象。新《预算法》规定只有经过国务院批准的省级政府方可举债，而且举债的用途不能用于经常性支出，议案通过需由全国人大及其常务委员会批准，政府必须提供合理的还款方式的渠道。通过以上措施的规定，有利于控制地方政府的举债行为，亦便于人大对政府债务的监督。

（六）将勤俭节约纳入法律规范的范畴，严格控制机关经费支出

为了响应建设廉洁型政府的要求，新《预算法》将廉洁纳入法律范畴，制定了收支平衡、量力而行、讲求绩效、统筹兼顾等原则。新《预算法》强调各级政府部门必须厉行节约，对政府车辆支出、宾馆会所支出给出明确规定，对违法规定的相关责任人予以法律追究及行政处分，这有利于各级政府部门工作人员量入为出，有利于推进廉洁政府的建设。

三、推进新《预算法》顺利实施的策略探讨

（一）制定相关配套法律，促进新预算法的实施

我国是一个发展中大国，各地的经济发展水平、政策制定等具体情况不尽相同，因此在推行新《预算法》的过程中必须坚持一切从实际出发、具体问题具体分析的原则，制定相关的政府债务管理、财政转移支付政策。例如针对新《预算法》限制地方政府债务的要求，必须根据地方政府的具体情况，在新《预算法》的法律框架下灵活处理相关问题，而不是坚持“一刀切”的原则，这样不利于地方经济的发展，也有违新预算法规避地方债务风险的初衷。

（二）制定和落实切实有效的监督策略，保证新《预算法》实施的透明度

公正透明的法律执行是维护人民利益、规范执法人员及行政人员行为的必要手段，为促进新《预算法》的顺利实施，切实有效的监督必不可少。首先，国家可以通过制定配套法律对新《预算法》的执行进行法律监督，确定对违反新《预算法》的量刑规则；其次，加强人民代表大会和人民代表大会常务委员会的监督，通过对债务问题的审核及预算情况的审核，将预算法置于人大的监督之下。第三，加强来自人民群众的监督，号召社会关心政府财政预算及政府财政汇报，对政府腐败、滥用财政支出等问题进行举报。第四，加强来自行政系统内部的监督，通过设立相关监督部门、加大财政预算公开力度，减少腐败现象。

（三）加强对地方政府预算及债务问题的控制，有效地规避债务风险

地方政府债务规模的控制事关新《预算法》推行的全局，是新《预算法》关注的重要内容和关键环节。新《预算法》通过五个方面的措施限制地方政府的债务，在具体的执行过程中，尤其值得注意的是举借债务的用途问题，人大及其常委会在审核的过程中要对具体使用明细严格依法审核，防止地方政府以公益性支出为名滥用举债权利。其次，加强税制改革工作，通过与新预算法配套的税制改革方案，限制地方政府的债务问题。

（四）做好新《预算法》的宣传，加强对相关人员的培训

第一，各执法人员要全面学习、深入理解新《预算法》的具体条文，树立法律精神和法律意识，掌握法律思维方法和办事程序，使预算法治的思想牢牢地映在心底，让遵循新《预算法》的规定内化为自身的办事准则，严格贯彻有法必依、执法必严、违法必究的工作原则。第二，各级财政部门要定期举办专家培训讲座及各项活动，促进各级部门及其工作人员提高办事能力和效率。在业务培训中将新《预算法》培训和税制内容改革培训作为重点内容加以强化。第三，要加强普法宣传活动，让公众有更多的途径认识、了解新《预算法》，明确公众的权利和义务，号召公众切实地参与到新《预算法》的实施中来，在全社会营造预算法治的法律氛围。

四、结语

新《预算法》增加了很多旧《预算法》未曾提及的内容，其宗旨在于使社会经济实现良性发展、提高政府服务水平。由于新《预算法》新颖独特，在具体的执行过程中会面临诸多障碍，这就要求国家做好立法配套工作，各级政府部门做好培训及宣传工作，以推进新预算法的实施。唯有如此，预算法治的理想才会真正得以实现。

[1]王雍军.新预算法需设三道防火墙[J].人民论坛，2012，(16).

[2]甘甜. 论我国预算法的修改与完善[J].兰州大学学报（社会科学版），2012，(6).