校长权力行使生态的评判与反思

【摘 要】当前，校长权力行使生态呈现出主管部门对学校的控制越来越严，校长管理学校的自主权、安全感缺失等特点。校长权力缺乏法律授权、建设“和谐社会”的社会氛围影响等是形成上述生态的基本原因。优化校长权力行使生态更应该实施自上而下的改革：改革校长选任制度，精简机构，明晰各方权力边界，建立校长权力清单，建设对校长权力行使的制衡系统等。

【关键词】中小学校长；权力行使；生态成因分析；优化建议

【中图分类号】G471.2 【文献标志码】B 【文章编号】1005-6009（2017）42-0060-03

【作者简介】芮火才，南京市玉树路中学（南京，211199）校长，江苏省思想品德特级教师，江苏人民教育家培养工程培养对象。

从现象上看，近年来，中小学校校长普遍感觉责任越来越大、权力越来越小，管理教师和调动教师工作积极性缺少有效的抓手。担任校长积极性不高甚至辞职不当校长的人与日俱增，媒体对一些名校长主动辞职转战民办学校或改行的报道也逐步增多。种种迹象表明，当下校长权力行使的生态，与国家提出实行校长负责制初期相比，发生了很大的变化。本文尝试对当下校长权力行使的生态进行描述，分析形成的原因，提出优化权力行使生态的建议，以期对增强校长办学自主权，提高办学质量有所裨益。

一、当前校长权力行使的基本生态

校长权力行使生态可以理解为校长权力行使的环境以及校长权力行使与相关利益主体环环相扣的关系。当前，这样的“环境”和“关系”主要呈现如下几个特点：

1.教育行政部门及相关部门对校长权力的控制和校长自主办学的干扰越来越严、越来越多。

笔者曾对某县级市教育局2015年向学校下发的文件、通知进行了统计，总计高达672个。如果每年按200天教学日计算，学校平均每天要接到文件、通知3.36个。校长应对这些文件、通知就已忙得团团转，再加上会议和现场检查评比，使得校长权力行使的空间非常狭小。不少地区连学校的课堂教学模式、教师的备课方式也都有上级相关部门规定，甚至连学生桌椅的式样和食堂的菜谱都由教育行政部门统一制定，不少校长戏称自己是个“年级组长”。

2.教师和家长对校长权力行使质量的要求越来越高、诉求越来越多。

近几年，家长和教师对校长权力行使质量投诉的数量在逐年增长，维权的方式也逐步多元，维权的力度也逐年增强。因对校长工作不满，教师和家长写“人民来信”、网络投诉、上访、罢课等常有发生，甚至针对校长的暴力事件在校园也时有上演。这些都给校长行使权力造成了极大的压力和困惑，不少校长因此不敢用权、不想用权，“和稀泥”式的消极防守或辞职逃避就成了不少校长的选择。

3.教育行政及相关部门对校长行使权力整体保护不力。

当教师和家长对校长权力行使质量不满进行投诉后，按理只要按相关规定在充分调查事实的基础上作出相应的处理即可，但在大多数情况下，特别是某一事件造成一定的社会影响时，相关部门责任人大多既不会主动为校长承担相应的责任，也不会严格按相关规定保护校长的权益，而是通过加重和过度处分校长达到息事宁人的目的，所谓“舍卒保车”，“舍小我保大局”。校长对此的不满和失望必然会演化成权力行使的患得患失和怨气重重。

二、当下校长权力行使生态的成因分析

上述校长权力行使生态的形成原因非常复杂，至少不仅仅是系统内的问题，其中出现的任何问题也许都不应该认为是某个部门或某个人的责任，更不能运用线性思维寻求一一对应，而应该进行系统思考，探究现象背后的逻辑。

1.校长权力缺乏法律依据。

虽然在1985年颁发的《关于教育体制改革的决定》中明确规定中小学实行校长负责制，随后陆续出台的法律和法规对实行校长负责制和校长权力也有所涉及，但校长到底具有哪些权力，相关法律和法规并没有作具体说明，也就是说校长管理学校没有得到法律、法规的充分授权。这至少会存在三个方面的问题：一是教育行政部门赋予校长权力的任意性会增强，剥夺校长基本自主权的可能也随之增大。在教育行政部门领导的潜意识里，校长是由教育局任命的，有多大的权力自然由教育行政部门说了算。二是由于校长权力内容不明，校长行使权力既难以理直气壮，同时滥用职权的可能性也会同步增长，这也是现实中少数校长“出问题”的原因所在。三是会造成学生、教师和家长对校长权力行使监督的缺失。

2.教育行政部门机构庞大，人员众多。

从客观上讲，现在一般县区教育局科室有十个左右，工作人员都有一百多。他们既要完成上一级教育行政部门对应处室布置的工作，也要努力实现自身的价值追求和工作创新，所以他们不可能坐在办公室里不做事，但他们只要一开展工作，或多或少地会干扰校长权力的行使，影响学校的自主发展。

从主观上讲，教育行政部门也有努力扩大自身权力的心理需求，甚至这个欲望也非常强烈。这是人的本性，除非你超凡脱俗，不然，人在外部条件许可的情况下，控制常常无所不及。有一位我认识的名校长，他当校长时常常抱怨教育局对学校的控制太严，干扰太多，不肯向校长放权，结果后来他当了局长，校长们普遍反映，他对学校不必要的控制和管制与前任局长相比有过之而无不及。

3.社会管理越来越规范，民众的民主意识越来越强。

随着我国现代化、民主化进程的推进，社会管理和治理体系越来越健全，依法行政的水平也越来越高，学校管理的规范化水平也水涨船高。随着时间的推移，校长有些权力的确是越来越小。而與此相伴是民众的民主意识越来越强，要求参与学校民主管理的呼声越来越高，维护自身权益的意识和能力也越来越强。特别是前几年实行绩效工资和近几年教师职称实行评聘分开后，教师对校长权力行使的监督达到了历史性“井喷”状态。但由于缺乏法定的监督内容和渠道，无序监督就在所难免。校长权力行使的习惯受到了严重的挑战，校长的权力掌控感和权力行使舒适感的缺乏也就在所难免。

4.建设“和谐社会”和“稳定压倒一切”社会氛围的影响。

把建设“和谐社会”作为近期的社会发展目标，并提出“稳定压倒一切”的社会治理策略，以保护改革开放的成果和促进社会的持续发展。这无疑是非常必要的。但由于地方有些部门和官员对中央的政策解读的误差和执行的偏差，管理学校就会情不自禁地变得谨慎和保守。所以，一方面教育行政部门会尽力削弱自认为校长有可能会出问题的权力，以防校长“出事”而造成不良社会影响，当然也是出于保护校长和自我保护。另一方面当教师、家长对校长权力行使监督失范时，也会情不自禁地向满足教师、家长诉求倾斜，“牺牲”校长，保持“和谐”，确保“稳定”就成为教育行政部门管理者不由自主的选择。

三、优化校长权力行使生态的几点建议

优化和改善校长权力行使生态是一项系统工程，需要各方的共同努力，就校长权力行使生态的特殊性而言，虽然也需要自下而上的努力，但更多地需要自上而下的改革。改革需要遵循的基本逻辑是如何能更好地促进学校的发展和师生的成长，具体而言是如何增强校长提升课程实施质量必不可少的办学自主权，以及如何建立支撑校长独立、大胆行使权力的支持机制和必要的监督体系。

1.优化校长权力行使生态最重要的是要强化国家层面的顶层设计。

首先是改革校长选任制度。也许比讨论校长应有多大权力更有意义的是校长的权力从何而来。目前我国中小学公办学校实行的是校长任命制，即校长的权力是上级机关和领导赋予的，这容易导致校长权力更多的不是为学生、教师和家长所谋所用，而是行使得如何让上级满意，形成唯上不唯下的权力行使文化。从操作层面讲，考虑到我国的国情，可以实行渐进性的改革。在初始阶段，校长任命可先由主管部门提出建议人选，再由教师代表、家长代表（学生代表）、专家组成的校长聘任评议小组进行信任投票，赞成票超过一定比例方可担任校长。当这样的校长选任制实施相对成熟后，可逐步实行校长聘任制：由教育行政部门代表、教师代表、家长代表（学生代表）等组成的校长聘任委员会根据法定的校长任职条件和聘任程序择优进行选聘。

第二是要加快出台《学校法》或相关法规，从法律层面对教育行政部门管理、监督、指导学校的权力和校长的办学自主权进行具体划分和界定，明晰教育行政部门和校长各自的权力边界。确定对校长权力行使进行民主监督的组织、内容、途径和方法。

第三是大力精簡机构，减少对学校行政管理的机构和人员，增加为学校主动发展服务的部门和专业人员。

2.教育行政管理部门要增强为校长开展自主管理的服务意识，减少对学校不必要的控制，创造支持校长权力行使的安全环境。

首先，根据国家法律法规，制定自身管理、监督、指导学校权力和校长管理学校的权力清单，并对自身可以对学校做什么和不可以对学校做什么，以及校长可以做什么和可以拒绝做什么做出具体的规定，制定双方的权力清单，防止教育行政部门的越权和对校长办学自主权的剥夺。就现阶段而言，特别需要强化校长如下权力：校内机构的设置权，教师聘任权（不合格教师的解聘权）、评价权；部分课程的设置权，教材教辅的选择权，课堂教学改革的指导权，考试权；教学设备添置权、教师绩效考核权、教师培训费用使用权、教研经费支配权；拒绝参加不必要的和影响学校正常教学秩序的会议、评比和检查活动权。

其次，制定党支部、教代会、家长委员会等组织监督校长权力行使的具体实施办法，对校长权力行使监督的内容、路径、方法和保障措施等进行可操作化的规定。并强化相关职能部门对校长权力行使的定期监督，防止校长权力行使的任性。

3.校长也是优化权力行使生态的积极力量。

校长首先要增强权力行使的责任感和使命感，权力行使充分而不随意，大胆而又自觉控制。其次，校长要为党支部、教代会和家长委员会等组织对自身权力行使监督提供方便，创造条件。第三，校长要努力提升自身素养，提升自身非正式权力的影响力。鼓励师生、家长积极参与学校的民主管理，保障师生、家长管理学校的基本权力，创造条件让校长的权力努力成为全体师生和家长管理学校的权力，让每一位师生真正成为“自我管理者”和学校的主人。