新《消费者权益保护法》中消费者协会职能的完善建议——以消费公益诉讼第一案为视角

苏俊颖

(福建师范大学 法学院，福建 福州 350108)

新《消费者权益保护法》中消费者协会职能的完善建议
——以消费公益诉讼第一案为视角

苏俊颖

(福建师范大学 法学院，福建 福州 350108)

2013年颁布的《消费者权益保护法》丰富了消费者协会的职能，但是从2014年3月15日实施至今仍然较少细致的规定，导致实践中消费者协会职能的履行缺乏可操作性等问题。以2015年上海消保委提起的全国首起消费公益诉讼为切入点，提出完善消费者协会公益诉讼、消费教育、消费保护等方面职能的建议，以便更好解决消费纠纷，保护消费者的权利。

公益诉讼；职能；消费者协会；消费纠纷

消费者相对于经营者而言势单力薄，双方在经济实力、专业知识、信息获取等方面都有着天然的不对等关系。《消费者权益保护法》(简称《消法》)是一部保护消费者权益的法律，有别于民法中强调的形式平等，而是从双方的差距出发，强调实质上的平等，因此其赋予消费者更多权利，也丰富了消费者协会的职能。

2014年3月15日，新《消法》开始实施。虽然消费者协会的职能予以明文规定，但是在具体的操作上并没有更多的实施细则予以明确，消费者协会的很多职能形同虚设，无法达到保护消费者权益的作用。长此以往，沉睡的职能，一方面会消磨消费者维权的积极性，失去维权的信心，削减消费者协会的公信力，另一方面无法鞭策经营者履行义务，更无法保证消费者的权利落到实处。以此需要进一步明确和完善消费者的职能规定。

在判例法国家，法院的判决源于先例，先例对后面相类似的案件具有指导性作用。“法律的生命在于实施”，成文法国家虽然注重法律规定，但是对案例的研究也不可或缺。案例研究可以发现理论研究中看不到的但现实存在的问题，从问题入手提出解决方案，有利于提高执法效率。

一 公益诉讼案例研究

2015年7月1日，上海市消保委就手机预装应用软件不告知、无法卸载等损害消费者权益问题，分别将天津三星通信技术有限公司(简称天津三星公司)、广东欧珀移动通信有限公司(简称广东欧珀)，起诉到上海市第一中级人民法院。[1]11月13日，全国首例消费公益诉讼案件在上海落下帷幕，上海市第一中院裁定准予上海消保委撤回起诉。案件审理过程中，天津三星公司、广东欧珀公司均作出整改和优化方案的承诺，并主动提出积极配合上海消保委的监督指导，因此上海消保委作出撤诉的决定。

消费者协会公益诉讼的职能规定在新《消法》中，但是直到2015年才有首起公益诉讼案件，也就是说直到此时消费者协会的此项职能才被唤醒。然而首起公益诉讼并没有以美丽的身姿漂亮收尾，而是以上海消保委的撤诉告终，虽然也阻止了对消费者的侵害，但是否是最好的解决方案呢？

二 案件的社会效应

(一)推动了相关制度的完善

从上述的公益诉讼案例可以看出，虽然以撤诉收尾但是最终促使经营者改正了其侵权行为，维护了广大消费者的合法权益。于此同时也引起了相关部门对案件的关注和对软件预置等问题的重视，于2015年12月，工信部便出台了《移动智能终端应用软件(APP)预置和分发管理暂行规定》 ，虽说这一规定不全是案件的影响，但毫无疑问公益诉讼案件还是起了推波助澜的作用，也是消费维权的一次胜利。

(二)促进了民事公益诉讼规范化

这是全国首起进入诉讼程序的公益诉讼，在诉讼的进程和法律的适用等方面都会遇到操作性的问题。2016 年 4 月 24日，最高人民法院发布《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，对公益诉讼的受理法院、提交材料、事实认定效力等问题作了较为详细的规范，使公益诉讼进程可以初步有章可循。全国首起公益诉讼案件可以说是消费者公益诉讼的先例，虽无“先例遵循”的规定，但是案件能表现出法律的空白和问题，以此完善法律的不足之处。

三 消费者协会职能规定的完善

(一)预防性职能中消费教育职能的增强

公益诉讼案件虽然引发了一系列的社会效应，使问题在社会共同关注下得以解决，但《消法》最终目的还是保护众多不特定消费者的安全权益。在现实生活中无论何地都可能随时发生消费者权利受侵害的情况，由于《消法》保护的对象是不特定的大多数，而执行保护职能的却是有限的少数，有限执行队伍的保护力度远远无法鞭及对无限消费者的保护边界。从成本效率角度来看，以最少的投入获得最大效应的办法就是从根源出发，对广大消费者进行消费教育。只有消费者自身保护力增强了，充分利用每个消费者的力量，才是消费保护的利盾，进一步减少受侵害的概率，增加消费者协会职能保护的力度。

对比新《消法》实施以来(如表一)，消费者投诉问题性质的比重，可以看出质量问题、售后服务、合同问题、商品或服务价格、虚假宣传、假冒伪劣、消费者安全问题一直稳居前列。

从表一可以看出上述七个问题与消费者的生活息息相关。要想消费者保护在《消法》的土壤里茁壮成长，就要从消费者的投诉热点和密切重视的问题着手。根据中消协的数据，2016年投诉热点主要集中在代步车、汽车、商品质量、老年消费、社会教育培训、医疗等领域。2015年投诉热点主要集中在远程购物、邮政快递、食品安全、家用电器、房屋建材等领域。

表一 按投诉问题性质分类表[2] 单位：件

消费者协会可以定期整理出近期接到的消费者的投诉热点问题和投诉最多的领域，在这些领域开展多层次的消费体察，把握消费维权的重点难点和疑点，并且将消费体察中发现的问题，做成消费警示，对消费者公开。

(二)完善履行职责中的调查职能

一方面从消费者的自我保护出发，能够从根源上增强消费者的保护力，减少权利侵害的概率，另一方面消费者协会也应该积极更好地履行其职能，提高保护的效果。消费者无法监督经营者履行义务，消费者协会应该行动起来，通过调查经营者，对其提出改善建议。消费者协会可以对消费者投诉热点领域展开调查，也可以对其认为产品可能有缺陷的领域或者行业，进行调查。《消法》只规定了消费者协会的调查职能，但对于被调查对象和其他部门的行为没有做出规定，导致在实践中会出现消费者协会调查不力的问题。因此，对于消费者协会的调查行为，经营者、行业协会、行政部门等，应该予以协助。消费者协会在自己没有能力调查的领域或者没有能力调查的地方，可以申请参加行政部门对经营者的商品或服务的监督检查，应予以回应；消费者协会提出了解有关消费者合法权益的监督、检查结果的，应予以提供。

消费者协会的调查工作，必须得到其他部门、行业、经营者等的配合才能顺利进行下去，如果只规定了消费者协会有调查的职能，却没有规定确保调查职能履行的相关规定，调查职能也会无力发挥。

(三)增加约谈经营者职能

在消费纠纷发生前，消费者协会通过加强消费者的消费教育和积极开展消费调查，来提高消费者的消费知识，降低消费纠纷发生的概率。但是当消费纠纷发生时，消费者协会怎样从中协商以达到保护消费者利益的目标。消费者作为薄弱的个体，很难能和经营者洽谈出合理的解决方案。这时消费者协会可以承担这一角色，代表消费者主动约谈经营者商讨对策，传达消费者的赔偿要求。

约谈经营者不一定非得在纠纷发生时才能进行，当消费者协会就消费者合法权益事项对经营者进行调查时，也可以约谈经营者。由于自身性质原因，消费者协会可能对经营者没有威慑力，经营者可能对消费者协会的约谈无动于衷，因此，必要时可以会同行政部门、行业协会等，组织联合约谈。

上海消保委提起公益诉讼后，在审理的过程中与天津三星公司、 广东欧珀公司约谈，约谈经营者的效果很明显，两被告承诺积极配合上海消保委的监督指导，并且提出了各自的优化方案，同时通过改进产品等方式，使消费者更为便捷的了解到应用软件的可卸载信息及途径。

(四)提起公益诉讼职能的完善

《消法》第三十七条第七款规定“消费者协会可以依据本法提起诉讼”但是对于具体的规定比如起诉条件、举证责任、判决效力等等没有明确。消费纠纷中公益诉讼的受理、诉讼程序、判决效力等问题都无细则可循。抽象的职能规定缺乏可操作性，为了能让公益诉讼成为消费者协会切实可行的职能，必须对其有更为细致的规定。

1.明确受案范围和起诉主体。《解释》规定的受案范围中的多人可以是指二十人以上的消费者受到实际或者潜在损害的案件。明确《消法》中起诉主体：消费者协会以自己名义提起诉讼。

2.处分权限。消费者协会可以以自己的名义提起公益诉讼，但是是否意味着处分权限不用受到限制呢？在上海消保委首起公益诉讼案件审理过程中，天津三星公司、广东欧珀公司均作出承诺，提出优化方案和改进方式。于是，上海消保委决定向法院提出撤诉申请。虽然两被告作出了改进方案，不会再侵犯消费者的权益，但是是否意味着消保委可以不征求消费者的同意而擅自对诉讼请求作出处分？

一是关于撤诉。消费者协会为了社会公共利益提起诉讼，虽然《消法》规定可以以自己的名义提起诉讼，但是并没有规定其授权范围。消费者协会为了众多消费者的利益和社会交易的秩序而提起诉讼，其代表的是公共利益，擅自撤诉，实际上是以组织之名擅自对广大消费者的权益作出处分。因此原则上不得擅自撤诉，除非因为证据不足等原因撤诉的也需要法院的审查。

二是关于和解和调解。消费者协会代表广大消费者的利益以自己的名义提起公益诉讼，但不能擅自处分广大消费者的利益。原则上不允许消费者协会在经营者未对广大消费者做出明确、合理的补偿方案和采取改正行为的条件下，私自与经营者和解和调解。天津三星公司、广东欧珀公司虽然做出了改正的方案和行为，但是并没有对已经遭受损害、正在遭受损害和潜在的受害者做出赔偿方案，一定成度来说减轻了经营者的责任。

3.诉讼费用的支付。总体原则是消协起诉，不先行垫付受理费，由败诉方承担，消协败诉的，可以减免受理费。《中华人民共和国民事诉讼法》规定诉讼费用虽由败诉方承担，但通常由原告先行预交诉讼费，原告胜诉才由被告承担。[3]诉讼费用牵涉到司法成本的问题，公益诉讼一般是案情重大、复杂、牵涉对象较多的案件，需要花费法院一定的人力和时间，消协胜诉毫无疑问经费由经营者承担，一旦消协败诉，费用如何支付便成为消协起诉与否的关键。若消协诉前需要全额垫付受理费意味着消协在提起公益诉讼时需要自己先行缴费，为广大未知消费者和未来良好的社会交易秩序而自己为败诉买单。从经济效益上，无形之中增加了消协的履职成本，极大地挫伤了消协提起公益诉讼的积极性，更不利于其开展本职工作。

4.消费者协会公益诉讼判决适用的扩张。

一是在消费者协会获得胜诉的情况下，可以借鉴民事诉讼中的代表人诉讼制度的规定，对已向消费者协会寻求帮助登记的消费者当然适用，[4]而对于还没有向消费者协会寻求帮助的消费者，消费者协会从维护消费者利益出发，应该对判决的内容予以宣传、公示，提醒消费者积极行使权利，在时效期限内提起诉讼的消费者可以适用已经发生法律效力的判决或者裁定。

二是在消费者协会提起公益诉讼败诉的情况下，消费者可以再自行选择提起个人诉讼。消费者协会可能由于自身条件、能力有限，无法达到部分消费者的要求，为保护每个个体的权利益，应该给予消费者再行起诉权。《消法》本来就是一部偏袒消费者权利的法律，消费者再行起诉有利于提升消费者维权的意识和信心，减少维权的风险和成本。

5.消费者协会的监督机关。消费者协会代表消费者行使权利，必须为其行为的行使确定一个监管机关，监督其履行职责。消费者协会在公益诉讼中有不合法的行为的，许可设立的主管机关可撤销其许可。消费者协会的行为应该受到约束，经济学上“理性人”理论认为：人都会为了自身利益最大化而做出行为选择，没有责任鞭策，消费者协会很可能与经营者有不正当的行为，以此损害消费者的利益而为自己的财政收入贴利。

(五)特殊人群的救援与保护

消费纠纷指的是经营者提供的商品或服务不符合约定, 消费者认为自己的合法权益受到损害, 而经营者又未及时作出合理解决方案，引发的纠纷。消费纠纷自身的特征：(1)当事人之间经济实力的不平等。 就上述案例来看，消费纠纷的一方一般是势单力薄的分散性的消费者, 另一方主要是拥有强大经济实力的商家或企业。在平等地位的民事主体的表面之下，暗藏双方不平等力量的实质。(2)消费纠纷具有经常性、频发性的特点。[5]消费纠纷，在社会生活中随时、随地在任何领域、任何行为中都可能发生，换句话说，任何人都可能是潜在的纠纷当事人。纠纷标的不等、原因各异、内容多样。

从中国消费者协会2016年统计的投诉热点可以看出，老年群体消费问题成为日益敏感的话题。随着我国人口老龄化的到来，老年群体不断增加，老年消费者也成为众多消费者中不可忽视的一支队伍。老年消费者存在专业知识缺乏，辨别能力不高，消费习惯固定等特征，往往成为不法经营者侵害的主要目标。

2016年中国消费者协会将雷沃重工股份有限公司告上法院，这是中国消费者协会提起的首起公益诉讼。更值得一提的是，该案涉及的违法违规销售车辆大多在维权力量薄弱的农村地区使用，使用者大多都是农民，他们缺乏维权意识，更加没有维权能力和维权途径来有效维护自身利益。因此，对经济困难的老年人和农村等偏远地区的消费者，被侵犯合法权益时，消费者协会应该给予法律援助或者其他救济措施。[6]

[1] 王远华，徐敏锐，王 瑶.消费公益诉讼第一案对金融消费者权益保护工作的启示[J].金融服务,2015(5):69-70.

[2] 中国消费者协会网站[EB/OL].http://www.cca.org.cn/tsdh/list/19.html，2016年8月1日.

[3] 聂桂芬.消费维权公益诉讼研究[D].厦门大学，2009.

[4] 谢 静.论我国消费者协会公益诉讼制度的完善[J].商业时代, 2014(22):121-122.

[5] 张居盛.消费者协会与消费纠纷的解决[J].理论探索，2004(4):95.

[6] 郝芳馨.消费者协会的地位和职能问题研究[J]. 法制博览,2015(11下):219.

Suggestions for the Improvement of the Consumer Association Functions intheNewLawfortheProtectionofConsumersInterests——A Case Study of the First Consumer Public Interest Litigation

SU Junying

(Law School, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

The “ConsumerProtectionLaw”promulgatedin2013,hasgreatlyenrichedthefunctionsoftheConsumerAssociation,butitisstillalackoffurtherexplanationtomakemoredetailedprovisionsforitsfunctions,sinceitsimplementationfromMarch15, 2014.ThisresultsinthefactthattheConsumersAssociation’functionsinthepracticeperformancelackofmaneuverability.In2015,theShanghaiConsumerProtectionCommitteeandtheassociationbroughtthefirstconsumerpublicinterestlitigationasthestartingpointsoastofurtherimprovetheConsumerAssociation’spublicinterestlitigation,consumereducation,consumptionproteltiontosolvethedisputesandprotecttherightsofconsumers.

public interest litigation; function; Consumer Association; consumer dispute

2016-08-25

苏俊颖(1993-)，女，湖南益阳人，硕士研究生，研究方向：经济法。

D922.294

A

1671-1181(2017)02-0056-04