大兴安岭林区经济发展的问题及政策研究

王曙光，王曦研

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150025）

·理论研究·

大兴安岭林区经济发展的问题及政策研究

王曙光，王曦研

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150025）

通过分析大兴安岭林区经济发展的产业政策、财税政策、金融政策和人才政策，对其存在的产业扶持政策不到位、财税政策缺乏激励性、金融监管体制不完善和人才激励政策力度小等问题，提出了完善林区产业扶持政策、实施林区财税激励政策、强化林区金融支持政策和完善林区人力管理政策等政策建议。

林区经济；产业政策；财税政策；大兴安岭

大兴安岭林区经过60多年的发展，在林工产业上取得了较大的成果，但仍旧存在产业链不完整、整体产出率小、加工层次低等问题，这在国内其他林区中也较为常见[1]。要维护有限的森林资源，提高综合利用效率，增加林木产品的附加值，应对大兴安岭林区经济发展的政策问题进行分析，研究其解决问题的对策，更好地促进林区经济的可持续发展。

1 大兴安岭林区经济发展的状况与政策

1.1 大兴安岭林区经济发展的基本状况

大兴安岭林区的定位是国家重点木材基地，并于20世纪60年代中期开发与建设，但随着20世纪90年代中后期林木资源危机，林业发展基本陷入停滞状态。随着国家天然林保护战略的实施，2015年大兴安岭被选为国家首批生态保护与建设示范区，林区发展的定位开始向生态林区转化，林业结构得以调整，林区经济也呈现恢复性增长[2]。目前，大兴安岭林区经济由森林经营、林下经济和生态旅游三大产业构成，如表1所示。

1.2 大兴安岭林区经济发展的现行政策

1.2.1 大兴安岭林区经济发展的产业政策

大兴安岭地区注重国有林区产业结构转变，重点是主导产业的选取与发展。主导产业是在产业链中居于中心地位、所占比重较高、发展前景广阔，且对其他产业和国家整体经济发展具有显著拉动作用的产业[3]，具有发展性好、创新性强、带动性显著等特征。大兴安岭在宏观经济新常态和全面停伐以来，实施促转型、抓产业、稳增长，明确生态旅游、森林生态食品、生物医药、森林碳汇、水经济、绿色矿业为主导产业，其中2015年生态旅游收入超过40亿元，同比增长5.3%。

1.2.2 大兴安岭林区经济发展的财税政策

大兴安岭行署财政局明确提出“依法理财稳增长、优化转型促发展”的目标与要求，积极支持林区经济发展。如大兴安岭生态功能区确立以来，其生态恢复、产业结构转变等工作所耗费的资金高达2 900余亿元。2010—2015年政府对森林、湿地和草原等生态功能恢复的专项财政支出309亿元，对生态旅游、特色药业等领域产业结构调整的专项财政支出938亿元，具体见图1。

此外，我国税收优惠政策已从区域性优惠向产业优惠转变，即向高新技术、新材料等产业领域倾斜。大兴安岭林区的税收优惠政策主要是国家规定的增值税起征点、自产农产品免税和出口退税，以及林产品采集、林木培育和种植、林木养殖、中药材种植等产业的企业所得税减免等，因而基本没有区域性的税收优惠政策。

1.2.3 大兴安岭林区经济发展的金融政策

近年来，大兴安岭林区多数金融机构在土地流转的基础上，大力创新信贷产品，在很大程度上推动了规模化经营和现代化农业发展，并收到了较为显著的效果。其中农商行等银行还创新开发宜林农地抵押贷款方式，即银行、生态农业示范区管委会、借款人三方面共同签订合约，合约中需要明确地注明如果借款人不能在规定的期限内偿还贷款，银行可在管委会的支持下对土地进行二次发包，通过承包费来抵偿借款人的借款及与之相应的利息等费用[4]。此外，大兴安岭涉农金融机构从土地规模化流转工作着手，支持“三农”信贷，大力推进信贷发放与农业产业化进程的配合度。

1.2.4 大兴安岭林区经济发展的人才政策

大兴安岭林区人事管理制度历经多次变革，在人才政策方面产生了较大的变革，如实施员工升职公正公开方式、辞职辞退管理及干部公务员管理办法。2015年11月出台了《关于建立集聚人才体制机制激励人才创新创业若干政策的实施意见》（以下简称《人才政策意见》），其内容包括培育适用人才、集聚紧缺人才、用活现有人才、激励拔尖人才、鼓励科技创新、支持人才创业和强化机制保障等方面，如引进硕博研究生（协议5年以上）分别给予10万元和6万元的补助，其中事业单位引进研究生由其同级财政或财务人才发展资金列支。

2 大兴安岭林区经济发展政策的问题分析

2.1 林区产业扶持政策不到位

大兴安岭林区发展的障碍之一是林区产业政策与实际发展需求不相适应，森林资源保护和管理制度在很大程度上沿袭了计划经济时期的内容，自然林全面停伐等规定违背了市场经济的自然规则；鼓励公众投资营林造林等举措，对提升植被覆盖率和维护现有森林资源的效果较为有限；取消限额采伐制度和采伐许可证制，林区主体缺失自身产品处置权，制约了其生产经营和营林造林的积极性；政府对主导产业中生态旅游等产业的支持力度及产业结构调整的不到位，影响着林区经济的良性运行与快速发展。

2.2 林区财税政策缺乏激励性

大兴安岭林区缺少财税政策的激励效应，如财政补贴、财政贴息规模较小，限制了林业生产经营规模和优化产业结构进程；财政补贴较为单一，补贴政策多为国家统一发放的民生补贴，缺少用于生态旅游、特色药业等主导产业的财政补贴，以致产业集群效应较低；除粮食、成品油及社会保险等补贴按照国家标准统一发放外，其他财政补贴存在着内容零散、限制过多、主管部门不明确、审批时间过长和资金到账缓慢等问题；除国家规定的税收优惠政策外，缺乏针对林区经济发展区域性和行业性的优惠政策。

2.3 林区金融监管体制不完善

强化金融监管、防控金融风险、提升金融效率对加快林区经济发展意义重大。目前，大兴安岭林区金融监管依然停留在风险预防阶段，其市场准入与退出制度较为呆板，金融效率较低。金融机构支持林区经济发展不足，金融扶林模式较为单一；企业直接融资困难，中小企业贷款难或贷率高困扰发展资金的筹措，特别是林农贷款困难更为突出；林业保险发展缓慢，政策性保险品种少，保险保费补贴比例低；政府对小额贷款公司、融资性担保公司等金融机构涉林贷款业务的政策支持不足，缺乏补贴或金额较少。

2.4 林区人才激励政策力度小

整体而言，大兴安岭林区人才激励政策和用人制度较为规范，但人力资源管理模式与现代市场经济需求还有一定的差距。如《人才政策意见》中对机关及企事业单位工资薪酬、地区津贴、高层次人才子女上学与就业等未有涉列，紧缺和拔尖等人才的激励力度有待进一步提高；企事业单位人事制度改革不到位，人才选拔和员工自主流动机制尚处起步阶段；高层次的管理与技术人才薪酬偏低，存在“坐冷板凳”的现象，工作的积极性与创新性不高；林区企业80%的员工的知识技能难以做到与时俱进，多是以往的老知识、老经验，这与整个林区的粗放经营模式直接相关。

3 完善大兴安岭林区经济发展的政策建议

大兴安岭林区应认真贯彻与落实中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》（2015.03）等政策文件，制定适宜本林区经济发展的政策措施，以促进大兴安岭林区经济的快速发展。

3.1 完善林区产业扶持政策

3.1.1 推进林区产业转型研究

积极加强国有林区与科研院所、高等院校合作，推进产学研结合，实现生产要素和生产条件的优化组合；以技术创新和人才培养为导向，促进国有林区产学研研发平台建设；完善产学研合作的激励机制，加强林区产业转型研究；利用地缘优势，发展特色经济林、森林旅游等绿色低碳产业，以及林产品加工集群和接续替代产业，推进国有林区资源优化配置和产业转型；建立激励为主的利益分享机制，探索与完善专利授权奖励和有效专利维护费资助制度。

3.2.2 大力培育林区新兴产业

积极扶持生态旅游产业，加大对生态旅游资源开发的财政投资力度，突出大兴安岭雪域林海、湿地界江、神州北极和北疆风情的特色旅游资源特色，开发精品生态旅游线路，充分发挥生态旅游品牌效应，加强旅游基础设施、景区景点和绿色环保酒店等配套设施的建设，提高生态旅游产业的游客接待能力和整体服务水平等；培育特色北药产业，加快五味子、野生刺玫果、龙胆草和蜂、鹿等特色中药材种植及养殖的标准化进程，扩大北药特色原料供应规模，加强对北药企业研发创新能力的培育。

3.2 实施林区财税激励政策

3.2.1 完善林业发展财政政策

随着生态建设和林业发展，中央财政增加了对天保工程支持力度，大兴安岭也应提升森林管护费和社会保险费的财政补助标准；随着中央财政贴息扶持力度的提升，地方政府应积极落实财政贴息配套资金，积极引导社会资金和信贷资金投入林业建设；坚持林业治理建设、林业小额贷款、林权抵押贷款及其衍生的合法贷款等财政贴息政策，降低林地经营者融资成本，提高金融机构参与林业信贷的积极性；落实国有林区林场职工住房公积金和住房补贴政策，促进基本公共服务均等化。

3.2.2 提升林区税收优惠力度

建议国家大力支持大兴安岭的林区发展，采取“多予、少取、放活”政策，在实施国家统一税收优惠政策的基础上，给予更优惠的税收政策。如降低林业企业的增值税税率，扩大进项税额抵扣范围，延迟增值税纳税期限；林副产品免征或减征农业特产税；加工林木产品等经营收益，暂免或减半征收企业所得税；承包国有林场的内部员工所得，减免个人所得税；天保工程涉及教育、卫生、司法等部门及非经营性单位，减免房产税和土地使用税等。此外，取消养殖、种植过程中利用水资源等项目的收费。

3.3 强化林区金融支持政策

3.3.1 创新林区金融政策管理

支持银行、小贷公司、融资性担保公司等金融机构涉林贷款业务，完善林业信贷风险补偿机制、林业信贷担保方式及其贷款贴息政策，拓宽林业融资渠道；强化金融生态环境和林区产权交易平台建设，拓展产业链打包贷款、金融租赁、林业保险和土地承包经营权担保融资；积极探索国有金融机构涉林不良债务的化解办法，确属客观无力偿还的呆账应严格依规核销；创新涉林信贷产品与服务方式，加大重点林业项目补贴和信贷投放力度；放宽小额贷款条件，解决国有林区职工贷款难等问题。

3.3.2 完善林区多元融资机制

从地方财力视角出发，大兴安岭林区发展的生态补偿不应全部集于政府，而应在政府协调或政策导向下，创立由财政部门、金融机构、企业和社会民众的多元主体参与的融资机制和生态补偿机制，或设立林业产业发展基金、民间林业资产管理公司，促使社会闲置资金更多地投入到生态产业发展上来；在政策扶持的基础上，鼓励银行等金融机构为生态产业或项目积极提供贷款支持，扩大林区建设的融资渠道，同时利用贴息小额贷款支持社会民众进行生态功能区环保项目建设。

3.4 完善林区人力管理政策

3.4.1 引进林区高素质人才

在大兴安岭现行《人才政策意见》的基础上，进一步提高待遇标准、补充项目内容等。如积极为大学生及研究生提供实践、调研场所，使其认知林区景观及其林业建设与发展的需求，鼓励其到林区工作；提高回乡或引进大学生、硕士生、博士生及高职称人才的工资标准，增加月津贴标准，放宽职称评审条件，给予适宜的安家费或提供住房，支持创办经济实体及研发项目技术，实行人才持股分红办法，解决子女上学及就业等问题。对引进林区经济发展急需或稀缺的高级管理和技术人才，可进一步提高标准。

3.4.2 促进林区劳动力流动

在林区经济建设和产业结构调整的前提下，科学构建林区社会劳动力流动机制，应保障流动方向合理性，促进产业结构和社会结构调整的针对性；通过完善制度、科学规划林区劳动力的流动，有效地限制社会人员流动的幅度，以促进人才合理利用，激发人们的积极性和创新性，为社会注入更多活力；第二、第三产业是劳动力流动的有效途径，在林区小城镇建设及我国城镇化进程中，生产、商业、服务等环节都需要更多的劳动力资源，且人为推进劳动力流动也是非常关键的手段。

[1]宋秀丽.内蒙古大兴安岭林区经济林建设的探讨[J].内蒙古林业调查设计,2016,39(1):41-43.

[2]宋德才.内蒙古大兴安岭林区经济转型发展研究[J].林业经济, 2014(8):22-23.

[3]许美英.分析停止商业性采伐后大兴安岭林区经济转型之路[J].信息化建设,2016(2):349.

[4]刘树宪,罗晓梅.国有林区改革亟需金融支持：基于大兴安岭国有林区的案例分析[J].银行家,2015(7):17-18.

［责任编辑：郑德胜］

Problems and Policy Suggestions on Forestry Region Economic Development of Greater Khingan Mountains

WANGShu-guang;WANGXi-yan
(College ofFinance and public administration,Harbin UniversityofCommerce,Harbin 150025,China)

By analyzing the policies on forestry region economic development of Greater Khingan Mountains in terms of industry,taxation,financing and talents,this paper proposes some policy suggestions,such as perfecting the industrial support policy,implementing finance and taxation incentive policy,enhancing financingsupport policyand improvingmanpower management policy.These measures are expected to solve the problems faced bythe forestryregion economic development ofGreater Khingan Mountains,such as poor industrial support policy,lack of incentive of finance and taxation policy,imperfect financial supervision system and feeble talent incentive policy,with a view to promoting the economic transformation and sustainable development ofGreater Khingan Mountains.

EconomyofForestryRegion;Industrial Policy;Financial Policy；Greater Khingan Mountains

F326.23

：A

：1673-5919（2017）02-0018-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.02.004

2017-03-01

王曙光（1963-），男，山东青岛人，博士，教授。研究方向：财税理论与公共政策。