检察机关举报线索管理的问题与对策

李粤贵　韩利

摘 要：作为启动刑事诉讼侦查活动的第一道工序，举报线索事关检察机关追诉职务犯罪的公正和效率。线索管理不科学，可能导致整个刑事诉讼在程序入口处就发生偏差和延误。分析《G省人民检察院职务犯罪线索管理工作规定（试行）》的实施状况，可以发现线索管理中存在立法脱节、程序空转、信息化滞后等问题，有效性、规范度和信息化建设是解决上述问题的有效途径。

关键词：职务犯罪 举报线索管理 监督制约

十八届四中全会提出“加强职务犯罪线索管理，健全受理、分流、查办、信息反馈制度”，这标志着健全举报线索管理已从法学界的呼吁转化为最高层确定的司法改革实践主题之一。我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《刑法》和《刑事诉讼法》中虽有关于举报的规定，但线索管理在举报程序中的核心地位仍未彰显，在归口受理、集体评估、审查分流和跟踪反馈等方面存在缺憾。2015年6月通过的《G省人民检察院职务犯罪线索管理工作规定（试行）》（以下简称“《G省线索规定》”）实践运行中，暴露出举报线索管理存在短板，需要从法律依据的有效性、配套机制的规范度和操作装备的信息化建设来分析问题、完善对策。

一、解决立法虚置的问题：加强线索管理法律依据的有效性

（一）问题：所依据法律位阶较低、效力不强

虽然2014年最高人民检察院对《人民检察院举报工作规定》（以下简称“《举报规定》”）作了大幅度改进，但对于线索评估、反馈线索处理信息的刚性责任追究等问题却很少涉及，再加上受到法律位阶的限制，它只能作为检察机关的内部规范来实施，没有更广泛的调整范围。另外，《G省线索规定》作为检察机关的内部规范，不仅對检察机关以外的其他机关的举报受理部门没有约束力，而且对检察机关侦查部门的效力也是有限的。由于立法不足和法律位阶过低，线索分流标准等具体环节尚无相应规定或规制效力偏弱，对于侦查部门的监督制约不够。

（二）对策：坚持正当程序，完善立法规范，提高法律位阶

一是完善刑事诉法中的相关条文。建议将《举报规定》第22条规定的“定期通报”内容写入《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，切实杜绝案件线索处于“体外循环”或“有去无回”的情况，加强举报线索统一管理制度的刚性规范约束。二是制定更高位阶和更高效力的法律规范，将《举报规定》上升为司法解释，并在适当的时机，制定《举报法》和《举报人保护法》，以完善检察机关的职务犯罪线索管理工作[1]。

二、解决程序空转的问题：加强线索管理配套机制的规范度

（一）问题：线索管理的程序机制配套不足，执行不力

1.侦查和有关部门自行发现线索的归口管理仍不乐观。实践中，侦查部门经常以办案为由长期将线索扣押，监察机关习惯直接将线索移交侦查部门审查，举报中心对上述两类线索归口情况很难掌握。例如，《G省线索规定》实施半年之久，G省检察院举报中心却一直未收到此类线索的通报，直到2016年1月向侦查部门发函查询才得到回复。据侦查部门说明，在办案中发现线索和有关部门移送审查是否立案案件线索共计107件；监察机关移送案件线索2件。这种情形下，侦查部门是否在办理案件中发现了线索、发现的线索是否超过了规定期限没有通报或移送等程序，完全由侦查部门单独掌握和决定，这暴露出举报中心在监督制约方面的乏力。

2.集体评估与举报初核未形成合力，线索分流效率仍有提升空间。由于缺乏事前必要的线索初核，线索评估往往因某个举报必备要素缺乏或存在瑕疵而不得不中断，不易快速挖掘线索更深层次的价值，更谈不上缓査线索的管理和整合利用。另外，线索评估方式仍以单纯的集体会议讨论形式为主，部分线索评估前未经初核，评估后分流存在简单化和随意性的倾向，制约了线索审查分流机制整体功能的有效发挥，这很容易使线索评估工作浮于表面，缓查线索“存而不査”成为普遍现象。

3.反馈追踪机制缺位，内部监督执行艰难。《G省线索规定》实施以来，集体评估小组办公室移送经评估线索共64件，其中向反贪局移送36件，向反渎局移送25件，向纪委移交三类线索19件。除了反贪局6宗线索有回复结果外，其余均未收到关于分流情况的书面回复。一方面，少数侦查部门以保密为由拒绝透露线索办理情况，或是以正在办理为由拖延举报中心；另一方面，举报中心对于移送给侦查部门的线索缺乏有效的跟踪反馈机制，跟踪问责力度不强，线索查与不查、初查程度和初查力度往往任由侦查部门掌控，缺乏有效的外部制约。[2]

（二）对策：加强流程监控和配套机制建设

1.加强侦查和有关部门自行发现线索的归口管理。建议从高检院层面建章立制，将《G省线索规定》第6条内容列入《举报规定》之中，对侦查办案中发现和有关部门移送审查是否立案的线索，没移送或推迟移送的情况应建立事前提醒、事中跟踪、事后通报的追责问效制度。

2.强化举报初核功能，提高线索评估质量。为提高集体评估效能，建议在拟提交集体评估前对线索进行初核，查明分析研判时所需要的必备信息，明确线索归口情况。对于有署名但内容不够翔实具体的待上评估会线索，事前经过初核程序查明基本情况。

3.落实线索反馈和责任追究机制。对违反线索管理制度的行为依法追责，对于虽没有造成严重后果但经反复提醒仍不改进的侦查部门和人员，追责方式可以利用线索评估会、检委会或检察长办公会等场合，采取质询、通报批评或诫勉谈话的形式；对于被采取三次质询或二次通报批评的侦查部门和人员，将由纪检组代表院党组对该部门负责人进行诫勉谈话一次，被诫勉谈话人所在部门当年将被剥夺参评本单位年终评选先进处（科）室的资格。

三、解决管理效率的问题：加强线索管理装备建设的信息化

（一）问题：线索管理方式陈旧，情报信息化研判不足

目前，检察机关举报线索系统存在如下问题：1.系统不对称、不兼容导致了信息孤岛。两个系统型号与指数互不兼容，设计区域与模块互不对称，彼此信息隔断未实现资料共享，不利于受理信息的汇总、筛查和比对；两个线索管理系统并存易使数据重复录入和登记，不仅使案多人少的矛盾更加突出，还导致线索管理网上留痕记录散乱、工作量统计不准确和管理方式不规范。2.12309检察机关受理职务犯罪举报电话系统尚未普及，不利于第一时间对群众来电举报信息进行保存和分析。3.线索情报信息库建设滞后，没有自动分析和模块生成的设计，被举报人群体组成规律、行业动态特点等分类明显不足，线索研判准确率和科学性有待提高。4.举报网站12309系统更新不及时，网站设计与分级备案的要求不相符，由高检院网站统一汇总数据的模式不利于线索审查分流的程序要求。

（二）对策：加强举报信息化建设，建立线索情报分析数据库

1.建立统一的举报线索管理系统。以统一系统为依托，建全国统一的举报线索管理应用系统，实现统一录入、统一登记、互通互联、指令筛选、精细分析、专项研判、流程追踪、报警反馈、网上审批为一体的线索管理信息自动化模式，通过线索管理信息化和电子化程度的大大提升，让每一封群众举报材料都在应用系统上留有痕迹，使各类考核统计更加科学准确[3]。

2.配备举报电话录音应用系统，确保线索受理渠道无死角。随着手机等通讯科技的普及，举报电话已成为人民群众最认可的控告方式之一。因此，当前应着重加强舉报电话录音系统的建设，方便对群众来电举报线索的录制、拷贝和格式转化，实现与举报线索管理系统的对接，完成线索的登记、审查和分流。在配备安装时，应充分考虑统一应用系统的设计风格，为将来数据兼容奠定基础。

3.加强情报收集和分析，注重线索数据库的建设和维护。首先，在线索数据管理的内容上，应当能够反映举报线索从受理到初查、缓查、办结以及外转、催办等程序工作的全部信息，全方位发挥数据库、资料库、管理信息库的作用。其次，举报中心由线索管理员对举报数据库实行统一管理，各办案人、办案单位的主管领导按照权限登录查询录入的职务犯罪线索，根据权限设置，查询人员可以查阅职务犯罪线索管理库的部分或全部内容。最后，实现上级院与下级院之间职务犯罪线索管理系统的关联互通，上下级检察院举报中心之间、侦查部门之间、举报中心与侦查部门之间实现系统联网，建立纵横畅通的线索分流移送、交办、督办、结果反馈和查询等信息化管理机制，提高线索流转效率。[4]

4.网站端口权限逐步下移，扩大12309举报网站覆盖面。建议高检院改造12309举报网站，将网点登陆端口权限下放给每个省和市级检察院，提升网上举报线索分流的节奏，建立起符合检察工作特点和规律、涵盖工作全过程的“大管理”体系，从而规范执法行为、强化制约监督、促进管理透明。

注释：

[1]参见陈卫东、张桂华：《检察机关举报工作中的现实问题与对策研究》，载《中国人民大学学报》2011年第3期。

[2]连云港市人民检察院课题组：《职务犯罪线索管理机制的优化》，载《中国检察官》2015年6月（上）。

[3]参见欧阳爱辉：《大数据时代反腐情报收集的障碍及其解决途径》，载《廉政文化研究》2016年第2期。

[4]天津市东丽区人民检察院课题组：《检察机关职务犯罪线索管理制度研究》，载《山西省政法管理干部学院学报》2012年第9期。