当前侦查监督中存在的问题及对策研究

李逸强　许军望

摘 要：侦查监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，是检察机关与公安机关在诉讼活动中分工负责、互相制约、互相配合的具体体现。随着以审判为中心的诉讼制度改革不断推进，检察机关加大侦查监督工作力度，加强对侦查活动监督，取得了一定成效。但在实践中侦查监督也存在诸如立法不完善、监督措施不到位、监督力度不够等问题，严重影响和制约了侦查监督职能的发挥。

关键词：侦查活动 侦查监督 制度完善

司法实践中，如何对公安机关实施有效监督一直是困扰侦查监督工作的难题，监督意识薄弱、监督手段单一、有关制度乏力等问题普遍存在，导致重办案轻监督、重配合轻制约倾向突出，监督效果不明显。结合实际工作，笔者对当前检察机关在侦查监督中存在的问题及原因进行了探析，找准监督制约侦查权的着力点，探索进一步加强对侦查活动有效监督的措施。

一、现有侦查监督中存在的主要问题

（一）对侦查活动的监督存在空白

检察机关对该立案而不立案的案件进行监督，而没有将不该立案而立案的案件纳入监督范围。这使检察机关立案监督除了启动公安机关自行侦查程序外没有强制约束力，在公安机关仍不予纠正的情况下，检察机关只能寻助于上级检察机关与公安机关协商。同时，除逮捕和指定居所监视居住外，公安机关大量的强制性措施不在监督范围之内，其他强制措施和带有强制性的侦查措施，如拘留、取保候审、监视居住及涉案财产的搜查、查封、扣押、冻结，涉及隐私的监听、监视、通缉等有关被执行人重大利益的行为和措施，几乎全部由侦查部门自行批准、执行，检察机关对此完全没有涉足监督的空间，难以对侦查行为形成全面制约。此外，尽管目前已探索实施适时介入制度，但由于缺少制度性保障，在操作中具有随意性和不确定性，无法满足充分了解侦查活动情况的需要。

（二）对侦查活动的监督存在滞后性

对公安机关移送的提请批捕的案件，检察机关一般通过审查案卷材料的方式来进行监督。但是侦查人员的违法行为是很难在案卷中直接反映出来的。在侦查程序方面，是否进行侦查，是否终结侦查以及侦查的具体实施程序处分权都由公安机关自行决定并执行，检察机关对公安机关过分积极或消极的侦查程序行为难以同步监督。我国没有建立强制侦查措施的司法审查制度，除逮捕是事前授予外，其他绝大部分侦查监督方式都采用事后监督，缺乏事前、事中的监督，即使事后经检察机关监督，对违法侦查活动予以纠正，其损害也已经造成，难以挽回影响。

（三）对侦查活动监督信息来源少

“知情权是监督活动开展的前提和保障，知情权的获得有利于检察机关对侦查活动同步监督，及时发现、纠正侦查中的违法行为。”[1]在实践中，侦查监督线索大部分来源于公安机关报送的案卷材料，对公安机关侦查活动的介入、了解情况十分有限，很难掌握公安机关提请逮捕案件之外的案件信息，难以全面获取立撤案不当、以罚代刑、适用强制措施以及强制性侦查措施违法等监督线索，以致影响监督效果。同时，侦查权具有秘密封闭性特征和追求效率的要求，这使公安机关不愿主动接受监督。此外，法律上也并未明确要求公安机关采取侦查措施时应向检察机关告知、备案或报请批准，导致检察机关获取侦查监督线索来源单一，渠道较窄，难以全面、及时、有效进行监督和制约。

（四）侦查活动监督有关制度没有完全落实

在侦查讯问立法层面尽管取得了较大进步，确立了非法证据排除规则，建立了侦查讯问同步录音录像制度，规范了讯问场所，但讯问活动仍然没有摆脱秘密封闭、难于监督的状况。目前除了可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件这“三类”案件应当进行同步录音录像外，其他案件的讯问活动仍然在公安机关主导的完全封闭的讯问环境下进行。即使进行了同步录音录像，录制不全程、不同步、选择性录制、“先审后录”等现象也不乏出现，使录音录像功能大打折扣。检察机关对侦查讯问的监督仍停留在审查逮捕时审查讯问笔录等监督上，既难于发现讯问违法问题，也难于收集非法讯问证据，导致对非法讯问指控证明困难。此外，非法证据排除规则还存在较多认知争议，调查核实非法证据的难度较大，如对冻、饿、晒、烤、疲劳审讯等违法手段、非法证据与瑕疵证据的界限等如何认定。这些都影响着对侦查活动的监督。

（五）辩护权行使未得到充分保障

除检察机关对侦查活动监督之外，当事人一方诉讼权利监督是刑事诉讼中另一个重要的侦查监督渠道。《刑事诉讼法》修改后虽然增加了“不得强迫自证其罪”原则，但基本上仅具有宣誓性意义，并未对此制定自白自愿等保障制度。又如犯罪嫌疑人的知悉权和获得有效辩护权大多是通过律师的有效辩护进行保障的，而律师在侦查阶段介入有限，导致上述权利在侦查阶段难以实现。再如犯罪嫌疑人的诉讼程序参与权与公安机关合比例适用强制侦查措施权力应当通过对强制性侦查措施的司法审查予以落实，但我国目前司法审查范围过窄，导致上述权利落实困难。由于尚未建立讯问律师在场制度，侦查中听取律师意见非常有限，辩护律师几乎被排除在讯问活动之外，难有发挥辩护职能的空间。

二、侦查监督存在问题的原因分析

（一）司法办案理念未得到有效转变

目前公安机关对待犯罪嫌疑人的态度，仍是以惩治打击为主，人权保障的观念没有扎根思想深处。在强调依法从重、从快打击刑事犯罪的“严打”期间，侦查人员很容易只注重打击犯罪的效率，缺少自觉接受监督的理念，忽视对犯罪嫌疑人權利的保障，对于其他部门的监督有排斥心理。同时，检察机关不同程度地存在“重打击、轻保护”、“重配合、轻制约”、“重办案、轻监督”的价值导向，主动监督意识不强，尤其是在审查逮捕程序之后，从个案来讲，其任务基本完成，主观上存在不愿监督、怕得罪人的思想，且审查逮捕后对侦查活动的监督也缺少法律依据，更加剧了这种心理的存在。

（二）现行法律规定存在一定漏洞和不足

我国法律将公安机关大量的强制措施和强行性侦查行为排除在监督范围之外。在采取强制措施方面，除逮捕之外的拘传、拘留、取保候审、监视居住等，都由公安机关自己决定并执行。公安机关采取的强行性侦查行为如搜查人身、住所，扣押文件、物品或邮件，查询和冻结存款，进行电话或其他方式的窃听，对犯罪嫌疑人的通缉等，也全部由公安机关决定和执行，而不受其他外部机构审查和授权，也缺少相应的事后审查救济机制。这使得公安机关的权力在没有外部监督的情况下无限制地扩张，以至于实践中违法侦查的现象屡禁不止。同时，法律虽然对该立案而不立案的案件进行监督，但是没有将不该立案而立案的案件纳入监督范围并作出明确规定，尽管《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对立案监督进行了弥补，但立案监督立法结构性的缺失，导致监督漏洞。

（三）侦查监督手段缺乏强制性导致监督无力

对侦查活动监督缺乏权威性的强制措施，监督活动就容易走样。根据侦查行为的特点，虽然不需要对每种侦查行为都进行事前授权，但对于强制程度高的强制性侦查行为由事后审查变为事前审批是必要的，这也符合对侦查措施监督的比例原则。目前检察机关除了逮捕措施外，其他侦查监督方式主要有提出纠正违法意见、发出纠正违法通知书、立案监督等。由于缺乏刚性的监督和纠正违法手段，导致监督立案后立而不侦、侦而不结，提出纠正违法后纠而不改、屡纠屡犯的现象不可避免发生，造成客观上难以对侦查权形成有效制约。

（四）未建立畅通有效捕诉衔接机制

检察机关内部实行捕诉分离，对于强化内部监督制约、提高办案质量，具有积极的意义。但实践中，检察机关侦查监督部门和公诉部门还未能建立畅通有效的衔接机制，两部门之间还存在信息沟通不及时、不全面，对法律适用理解和掌握的标准不一等现象，导致在侦查监督中缺乏沟通交流机制，没有形成监督合力，影响了监督的效果和效率。同时，受自身角色定位的限制，检察机关侦查监督部门与审判机关接触的不够直接，联系不够紧密，由此对于案件可能是一捕了之，对之后公诉、庭审等关心不够，对法庭质证、辩论、证据采信、非法证据认定、判处刑罚等均缺乏研究，尤其是对逮捕的条件研究不够深入，导致捕后判处较轻刑罚存在不少甚至出现捕后不诉现象。

三、加强侦查监督对策和建议

（一）要转变侦查监督观念

“应转变侦查中心主义的观念，转变对侦查结论过度轻信的办案态度，将角色定位为法律的守护人”。[2]要尊重和保障人权，着力强化重程序、重证据、重监督制约的法治观念，努力改变“重打击、轻保护”、“重配合、轻制约”、“重办案、轻监督”的倾向，坚持做到惩治犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重、全面客观收集审查证据与坚决依法排除非法证据并重、司法公正与司法效率并重，不断提升证据审查、分析和判断能力，不断提升法律适用和政策运用能力，不断提升发现和纠正违法的能力，依法履行审查逮捕、立案监督、侦查活动监督等职责。

（二）要完善侦查监督有关立法

“强制措施监督是程序正义价值实现的必要手段。”[3]针对目前侦查监督立法的缺陷，在刑事立法上要确立检察机关在侦查监督中的具体职权。要确立检察机关对公安机关刑事案件的知悉权，即公安机关受理案件开始就须向检察机关报送材料备案，使检察机关完全掌握刑事案件发生情况；要确立检察机关对公安机关侦查的参与权，即规定检察机关认为有必要的，随时可以参与公安机关侦查活动；要明确检察机关的建议权，即检察机关可以对公安机关的侦查方向、侦查手段、收集和固定证据提出建议和意见，公安机关应采纳；要确立检察机关对公安机关的侦查监督处分权，即要赋予检察机关《纠正违法通知书》、《检察建议书》法律强制力；要明确逮捕措施变更审查权，凡是经检察机关批准逮捕的案件只有经检察机关审查同意后才能变更强制措施。同时，还要完善关于刑事立案监督的法律规定，强化对监督对象不履行职责或者不积极履行职责的进一步监督措施。

（三）要严格贯彻证据裁判原则

全面贯彻证据裁判规则是以审判为中心诉讼制度改革的必然要求。按照全面贯彻证据裁判规则的要求，要严格依法收集、固定、保存、审查和运用证据。应坚持“有证据证明有犯罪事实”的证据标准，要进行精细化审查，做到排除合理怀疑，未达到证据标准的就不能批准逮捕。要加强对非法证据的调查和排除，与公安机关就非法证据的难点认定、证明等沟通，消除分歧并达成共识，推进刑事诉讼证明标准统一化。要从案件的侦查源头开始，就对侦查取证有效性和合法性进行监督，尤其是捕后也要进行事后的跟踪监督，确保侦查取证的质效。

（四）要确立侦查监督诉前主导地位

“侦查监督处于刑事诉讼的上游，又是承上启下的关键环节，在规制侦查权上责任重大，需要发挥其在程序初期的监督、引导、过滤和把关作用。”[4]要变被动为主动，充分发挥主观能动性，着力在引导侦查方面发挥主导作用。要出台相关细则，明确提前介入的方式、时间节点、介入案件的范围和程序，使适时介入侦查制度更具可操作性。在提前介入活动中，不仅要注重与公安机关的配合，而且要通过参与讨论、讯问、勘查等活动，现场监督公安机关的侦查活动，注意审查案件事实与证据，及时与公安机关沟通、协调，指明取证重点，纠正侦查活动中的违法、违规行为，现场告知犯罪嫌疑人的相关权利，维护嫌疑人的合法权益。

（五）要增强审查逮捕的司法性

“侦查监督是对侦查行为从外部予以监督，因此，更应该注重对侦查程序的进行是否合法加以监督”。[5]要构建侦查监督部门居中，公安机关和犯罪嫌疑人居于两方的三角形诉讼结构。“逮捕必要性是逮捕条件中最为关键的一个条件，在逮捕措施中的应用尤其是贯彻形势政策中具有不可忽视、不可替代的作用”[6]，以实现审查逮捕程序的中立，确保批捕决定的公正性。此外，积极探索建立审查逮捕听证制度。对疑难案件审查逮捕时，邀请人民监督员、人大代表等参与公开听证，充分发表意见，加强对案件的监督。

（六）要加强对侦查活动重点监督

要建立看守所内侦查讯问制度。讯问场所对讯问过程合法性的影响很大，公安机关控制下的讯问活动秘密封闭，引诱、威胁甚至刑讯逼供不乏存在，因此，要将看守所视为侦查讯问的法定地点，并将非法定特殊情况的看守所外讯问作为侦查违法行为，所获证据不具备证据效力。要完善讯问过程同步录音录像制度。要对“三类”案件以外的其他刑事案件侦查全部实现同步录音录像，并着重解决同步录音录像在实践中出现的不同步、不清晰，审后再录等现象。此外，可以建立讯问律师在场制度。在讯问场所，安排律师通过侦查讯问指挥室监督讯问情况，进一步加强对侦查讯问的监督。

（七）要建立案件信息共享机制

公安机关在整个侦查阶段的刑事报案、发案、控告、自首、立案、破案、撤案、侦查经过等信息平台应与检察机关共享，这是强化立案监督和侦查监督的基本要求。要对公安机关提供的信息提出明确范围，如公安机关需提供刑事案件的受理、立案、撤案、另案处理等情况及相关综合数据。要明确信息共享的方式，如信息通报、信息查询、联席会议。

（八）要加强与公诉部门和审判机关溝通衔接

要建立疑难案件会审制度，对于争议大、重大复杂的批捕案件，侦监部门要邀请公诉部门参与批捕案件讨论，由公诉部门站在审查起诉案件证据要求角度，对需要补充的证据及侦查方向提出建议，降低捕后不诉风险。要建立联席会议制度，定期召开业务工作会议，邀请公诉部门、法院有关人员，分析、通报、反馈有关案件信息，不断统一细化司法标准，着力提升案件办理质量，增强侦查监督实效。要将侦查监督融入到整个刑事诉讼中去考虑，注重对起诉书、量刑建议书以及法院刑事判决书进行实质的梳理分析，包括最终的事实认定、法律适用、证据采信、非法证据认定、判处刑罚以及释法说理等，比较分析与审查逮捕阶段的异同，更好引导侦查监督工作。

注释：

[1]王广军：《侦查监督机制的考察与思辨》，载《河南社会科学》2010年第6期。

[2]刘慧玲：《以审判为中心诉讼制度改革对侦查监督工作的影响》，载《人民检察》2016年22期。

[3]吴高庆：《论强制措施的检察监督》，载《刑事诉讼监督的机遇与挑战》，法律出版社2012年版，第244页。

[4]黄河、赵学武：《侦查监督的现状、问题和发展方向》，载《人民检察》2016年第21期。

[5]何秉群：《诉讼监督模式研究》，载《中国检察》2015年第24期。

[6]朱孝清、张智辉：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第370页。