农村土地流转中工商资本风险防范机制研究

摘要：工商资本租赁农民承包地进入农业领域，在资金、技术、市场开发、经营理念、经营规模等方面具有优势，对促进农业增效、农民增收和农村繁荣发挥了积极的作用，但也存在租赁时间过长、规模过大、替代农民和租赁土地非农化、非粮化等隐患和风险。本报告以宁夏平罗县为例，通过对工商资本租赁农民承包地必要性、基本现状和利弊进行研究分析，制定了建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制的总体思路、基本原则、主要目标和具体措施，提出从加强流转土地准入监管、事中事后监管、风险防控、引导扶持、尊重农民意愿等方面进行风险防控，促进工商资本流转农村土地投资农业领域健康发展，维护土地租赁双方合法权益。

关键词：农村土地；流转；工商资本；风险防范

党的十八届三中全会提出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”近年来，宁夏农村土地承包经营权流转稳步推进，其中工商资本租赁农民承包地也呈现增长势头。为了加快建立工商资本租赁农民承包地准入监管和风险防范机制，发挥多种形式农业适度规模经营引领作用，稳步推进农村土地适度规模经营，平罗县自2015年开始，就农村土地流转中工商资本风险防范机制进行了试点。本报告以平罗县为例，通过对工商资本租赁农民承包地必要性、基本现状和利弊进行研究分析，提出了建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制的意见和建议。

一、建立工商资本租赁农户承包地风险防范机制的意义

工商资本从广义上指二、三产业范畴内的生产经营资本，从产业上，包括房地产业、煤炭业、农产品商贸流通等领域内资金；从来源上，可以分为城市工商资本和农村自有的工商资本积累。

（一）工商资本租赁农户承包地进入农业领域的背景

1.宽松的国家政策为工商资本租赁农户承包地进入农业领域提供了良好的外部环境。党的十八届三中全会首次明确提出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，进一步提升了工商资本进入农业领域的“士气”。

2.资本的逐利本性驱动工商资本拓宽发展新出路。近年来，受宏观经济形势趋紧、产业结构深度调整等影响，二、三产业的多数领域竞争激烈，煤炭、房地产等行业发展不景气，因此，部分发展潜力较大、风险较小的农业领域成为工商资本获取新的利润增长点的重要渠道。

3.农业的转型升级为工商资本进入提供了广阔空间。随着人民生活水平的提高，优质、安全的农产品市场需求旺盛；作为基础产业，农业还具有休闲、创意、体验等多种功能，通过整体包装策划可以获取更高的附加价值，而这些都吸引着工商资本竞相进入。

4.新型城镇化战略拉动工商资本进入农业和农村领域。城镇化过程中，既要有农民居住等生活方式的改变，又要有农业生产经营模式的变革，是一项系统工程，需要大量资金投入。除了国家财政投入外，更多的还要靠工商资本投入。

（二）建立工商资本租赁农户承包地风险防范机制的必要性

1.有利于稳步推进农业现代化进程。工商资本到农村租赁土地从事农业生产经营，较高的生产经营成本以及自身的眼界、经营经验，都决定了其不可能继续采取传统农业的经营方式，必须通过“向农业输入现代生产要素和经营模式”，针对农产品细分市场，借助品种、品质、品牌和规模化、标准化生产、科技水平的提升，增加农产品的附加值。以平罗县华泰农业科技发展有限公司为例，该公司由深圳客商林伟光注册成立，在平罗县陶乐镇租赁耕地5000多亩建设特色瓜菜种植基地，打造沙漠绿色瓜菜品牌。该公司在基地建设中，坚持科技引领，坚持标准化生产，注重品牌创建，坚持产销一体化，以市场所需决定生产品种，以生产品种决定技术标准，以技术标准决定生产管理，以生产管理决定产品品质，以产品品质决定市场价格，从而实现以销定产、产销结合，走产业化发展之路，为如何推进现代农业发展做出了典范。因此，建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制，保障工商资本在农业领域稳步健康发展，十分有利于推进农业现代化进程。

2.有利于避免损害农村集体和农民的切身利益。据调查，部分工商企业是由当地政府或村级组织通过招商引资引进的，在土地流转过程中，由于当地政府急于使招商项目落地，有时会存在违背农民意愿，通过采取各种方式和手段，迫使部分农户流转土地承包经营权。同时，在承包合同的签订上，地方政府及乡村组织从政绩考核和自身利益出发，往往站在强势的工商企业一边，导致在协议条款上，有时会出现土地租赁价格缺少年度递增条款、租赁时间过长等现象，损害农民利益。而且部分工商企业租赁农民承包地后，由于资金、管理等方面不到位，导致中途经营不下去，而流转合同中有缺乏退出约束、保障等机制，造成单方面终止合同，给村集体和农民经济利益造成很大损失。如，平罗县众鑫禾粮食产销公司于2009年开始在平罗县红崖子乡租赁国有河滩地，流转农民承包地共3800多亩，截至2014年，由于经营管理不善、资金链断裂，造成农民土地流轉费无法按照合同兑现，该合作社以贷不到款为由拒不履行合同，给当地乡村两级组织和农民群众造成了很大损失。因此，通过建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制，从准入监管、事前事中事后监管等方面进行风险防范，有利于避免损害农村集体和农民的切身利益。

3.有利于防止农村耕地“非粮化”和“非农化”。工商资本进入农业领域，除看好农业的发展前景，还奔着各级政府农业招商引资的优惠政策和农业用地而来。同时，少数工商企业因用地受到严格限制，就通过投资农业取得用地，在获得扶持资金后，舍弃相对收益较低的纯农业项目，而追逐利润高的非农生产经营项目。如中节能太阳能科技股份有限公司在平罗县高庄乡威镇村租赁土地1183 亩，实施20兆瓦光伏农业科技大棚项目，经过几年建设，光伏农业科技大棚已于2015年底全部建成，但据调查，目前项目仍主要以光伏发电为主，没有将农业科技大棚农业生产经营放在重要位置。因此，建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制，加强租赁土地用途监管，有利于防止农村耕地“非粮化”和“非农化”。

4.有利于促进农村土地适度规模经营。农村土地流转经过2012至2014年3年的高峰期，目前已进入稳步、理性的发展阶段。前期由于在土地流转中有盲目跟风、不切实际的现象，加上部分工商企业缺乏农业生产经营管理经验和能力，部分地区土地流转价格虚高，玉米等主要农产品市场价格低迷等综合因素，造成近两年部分流转土地的新型农业经营主体和工商企业出现亏损、入不敷出的现象，甚至部分工商企业和经营主体单方面终止土地流转合同，一定程度上影响了土地流转的正常、稳步推进，造成新型农业经营主体和工商资本流转土地的积极性越来越低。鉴于这种情况，急需通过建立工商资本租赁农民承包地风险防范机制，加强准入监管，加大扶持力度，保证工商资本租赁农民承包地生产经营能够稳步盈利，才能重振新型农业经营主体和工商资本租赁土地的信心，进而促进农村土地适度规模经营（见图1）。

二、工商资本租赁农户承包地现状和特点

（一）基本情况

宁夏工商资本投资农业起步于20世纪90年代初。当时一部分先富起来的农民企业家率先在家乡从事种养业和农产品初加工。随着市场经济的发展，市场对农产品的需求日益扩大，农业结构不断优化调整，农业的生产经营方式逐步从传统的小农经济向贸工农、产加销一体化的现代产业化经营转变，农业的功能也从单一的生产功能向生产、生活、休闲等多种功能转变，客观上为工商资本进入农业领域创造了有利条件，一些工商资本开始投向农业，并呈加快的趋势（见表1）。

（二）主要特点

1.投资主体多元。投资农业的工商资本企业既有本地工商企业、个体工商户，也有区外的企业和个人，呈现出多元化投资格局。有在外經营工商企业成功后，回乡开发农业的。如平罗县丰叶绿宝专业合作社负责人张宝，多年在银北地区从事房地产开发及建筑行业，2012年回渠口乡承包了3000多亩耕地，从事青贮玉米种植、苗木繁育、作物制种等生产经营，并注册成立了平罗县丰叶绿宝专业合作社，取得了较好的社会效益和经济效益。也有城市工商业主到农村投资农业的。如灵武从事房地产业的时代聚源公司负责人张飞宇，原来从事房地产行业，2013年在平罗县黄渠桥镇租赁农民承包地和村集体土地5000多亩，从事粮食作物种植。

2.投资领域较宽。工商资本租赁农民承包地投资农业领域，既有投资种养殖业、农产品加工业，也有投资农产品流通和休闲观光农业（见表2）。

3.投资步伐加快。近年来，由于煤炭、房地产等行业不景气，工商资本租赁农民承包地投资农业的积极性有所提高。例如广东客商注册成立的平罗县宏顺达生态农业科技发展有限公司，在平罗县姚伏镇流转3000多亩耕地，先后投资近5000多万元从事供港蔬菜生产经营。

4.投资理念先进。工商资本租赁农民承包地投资农业领域，将先进的生产经营理念带到农业领域，普遍实行公司化运作、标准化生产、企业化管理、产业化经营，将农业的生产、加工、销售各环节有机连接起来，按照市场需求有计划地组织生产，实现工业和农业的高起点对接，对推进农业现代化进程起到了有力的带动作用。

（三）取得的成效

1.经济效益。工商资本租赁农民承包地从事农业生产经营，在降低成本、提高产出、优化品质、提升附加值等方面可以有效提升经济效益。一是通过规模化生产、机械化耕作，大大降低了单位面积土地投入成本，特别是在劳动力投入上较农户一家一户的生产经营成本低，达到了节本增效。二是通过采取先进技术和模式，可以提高单位面积土地产出，在产出上较农户生产经营要高。三是通过标准化生产技术和操作规程的应用，可以大幅提高农产品质量和标准，进而提高产品的市场竞争力。四是通过产品初加工、品牌创建、产品营销等措施，可以有效提高产品的附加值，进而提高经济效益。据初步调查，如果经营管理措施到位，能示范推广先进的农业科技和标准化技术规程，后期营销措施到位，工商资本租赁农民承包地从事规模化生产经营较农户一家一户的生产经营亩均增收在50～200元之间。

2.社会效益。工商资本租赁农户承包地投资农业领域，在示范带动、解决就业、促进增收等方面取得了较大的社会效益。一是通过直接从事大田种植业，向农业生产经营输入了“现代生产要素和经营模式”，引进了现代农业科技和经营理念，调整农业产业结构，延长了农业的产业链条，提高了土地的产出率，促进了现代农业的发展；二是通过为农业引进发展资金、技术和人才，提高了农业装备水平，推动了农业科技进步；三是通过采取土地租金+雇工工资的方式分利给农民，盘活农村资产、增加就业，带动了农民增收，作用不小；四是通过企业带动，在企业打工的农民或周边农户，掌握了一定的技术，观念也得到改变。因此，工商资本投资农业，在提高农业现代化水平和市场竞争力方面起到了其他经营主体难以取代的作用。

三、工商资本租赁农户承包地的风险

社会工商资本租赁农户承包地进入农业领域，在资金、技术、市场开发、经营理念、经营规模等方面具有其他新型农业经营主体所无法比拟的优势，对促进农业增效、农民增收和农村繁荣发挥了积极的推动作用，但其中存在的风险和隐患也不容忽视，必须引起高度重视。从调查情况看，工商资本租赁农户承包地进入农业领域目前存在以下五个方面的问题。

（一）租赁时间过长有隐患

从一些已流转的项目来看，工商企业都希望土地流转时间越长越好，特别是“四荒地”等集体资源的流转合同时间相对过长，普遍超过30年，有的由于管理不规范甚至达到50年，由此带来了三个方面的问题：一是时间过长，随着社会发展或政策调整，极易在土地发生征占中就补偿等问题与政府、集体经济组织和农民间发生纠纷和矛盾。二是受政策或市场的影响，土地的预期价值难以估算，往往造成土地流转价格较低且没有递增条款约束，造成村集体经济组织和农民群众的利益得不到保障。三是时间过长不利于主管部门对土地的使用监管。 例如平罗县在2012年农村土地改革试点开展之前，由于监管不到位，部分工商资本甚至以极低的价格租赁农村集体土地，有的流转期达到50年，且土地租赁费一次性付清，没有递增条款约束，导致现在村集体经济组织和农民的利益受到严重损害，遇到政府建设公益事业或招商引资需要征占该土地时，工商资本又往往狮子大开口，造成政府非常被动和无奈。

（二）租赁规模过大有风险

就目前该县已流转土地项目分析，连片规模在1000～2000亩的占26%，2000亩以上的占13%。如此大的规模流转项目，大部分都是社会工商资本的介入或直接参与。面积过大投入就大，面临市场的风险也大，面临的主要问题有：一是流转规模过大，企业的管理成本上升，而且在管理中也容易出现人员管理不到位、劳动效率不高、技术措施落实不到位等现象，同时也不利于精耕细作，土地产出的边际效益下降。据测算，面积在300亩以内，亩产效益最大，超过300亩，亩产效益下降），总体效益不高。二是农业投资与工业及其他非农方面的投资不同，它有自己显著的特点：一方面，农业收益期较长。农业以动植物生长为产出，因而生产周期比一般的产业都要长，甚至会达到数年，这对流动资金的长期投入产生巨大压力。另方面，农业面临双重风险，即自然风险和市场风险。农作物的生产和自然条件有很大的关联，难以受人为控制；同时，农产品又容易受市场价格波动的影响，因为农产品本身的需求弹性较低，但是其供给弹性又相对较高，所以，即使是很微小的波动，可能也会给投资者造成不同程度的损失，造成有的工商资本无法承受而导致资金短缺，农户流转费无法兑现，极易引起农村社会的不稳定。 三是大规模经营往往需要前期在土地整治、机械购置、设施配套等方面投入大量的资金，往往给工商企业造成很大的压力，而农业生产的一个特点就是经营效益增长空间有限，收益期较长，因此往往造成前期生产经营入不敷出，到一定阶段容易出现资金链断裂的问题。如平罗县龙源公司于2011年在黄渠桥镇租赁农户承包地1100多亩从事水稻生產，在生产经营中由于管理不善、效益不高，最终导致2015年资金链断裂，无法兑现农民流转费而解除流转合同，给当地村集体经济组织和农民造成了很大损失。

（三）替代农民有隐忧

资本的逐利性，导致工商资本直接参与农业生产过程中，可能有效地解决农业问题，但不能解决农民问题。对资本运作的工商企业来说，在顺利实现了规模生产、机械化作业、现代化经营的同时，一般可以获得可观的利润回报，但是这种可观的利润与土地流转后的农户获得的收益是不成正比的，从而在农村形成强势的工商资本与弱势的农民间的新的“二元结构”。一是因为任何社会资本下乡租赁了土地之后，不可能把原来土地上劳作的所有农民都雇佣下来，大部分农民就要离开土地，从而产生“挤出”效应，而在当前城镇就业、农村社会保障体系等多方面问题没有得到很好解决的情况下，极易引发社会问题。二是对于转出自己承包土地的农户来说，自己的经营主体地位发生了改变，从过去经营自己土地和生产产品的业主，变化为给别人生产产品的雇工，这对农民心理和对农村社会结构将会产生较大的影响。三是工商资本大量进入，由于其资金、技术、管理的优势，对同一区域内的农民生产业主形成打压，不利于农民收入的持续稳定增长，同时也不利于当地社会的稳定。四是部分50岁以上的老年农民由于无法外出务工，在经营土地的同时，还可以从事畜禽养殖补贴家用。但土地流转后，家庭各项费用支出全凭流转费，而有的流转费远远不能满足正常的生活支出，造成了新的返贫现象。

（四）土地非农化、非粮化方面有隐忧

工商企业除看好农业的发展前景，还奔着各级政府农业招商引资的优惠政策而来。近年来，自治区、市和各县区均出台了一系列扶持新型农业经营主体流转土地方面的财政补贴政策，除了对农业企业实行税收、土地、财政等多方面的支持外，还在农民专业合作社奖补、规模经营、高效农业奖励资金等方面给予扶持，有的工商资本醉翁之意不在酒，而是奔着这些扶持政策而来。部分工商资本大面积租赁农民土地，通过投资农业取得用地，在获得扶持资金后，舍弃相对收益较低的纯农业项目，而追逐利润高的非农生产经营项目，如建设私人农庄、会所、农家乐、办公楼。这些地方被“圈占”后，当地群众不仅不能受益，还会因为开发而受损。同时，工商资本进入农业领域，主要瞄向价值较高的蔬菜、水果、花卉苗木等经济作物和生猪等规模养殖、特色养殖业，对粮食生产感兴趣的不多。课题组在平罗县接触了十几家企业，真正从事粮食生产的只有为数不多的几家。所到之处，无论是农业科技园区，还是示范基地，大都是弃粮转经。据统计，平罗县工商资本流转土地后从事粮食生产的不到50%，这在一定程度上影响了国家粮食安全。

（五）外部环境带来的经营风险

看好农业发展前景将巨额资本投入农业产业领域的工商企业，在农业经营过程中，遇到不少外部环境造成的困难。主要有：一是跨行业发展，缺乏从事农业生产经营的经验。据调查，平罗县租赁农民承包地从事农业生产经营的工商资本中，有62%的投资主体原来从事的是与农业无关的其他产业，如煤炭行业、建筑行业等。由于对农业生产经营缺乏经验，只是看到农业的发展前景，以为搞农业比其他产业容易一些，有的企业仓促选择投资项目，看到别人赚钱，就跟风搞蔬菜、花卉苗木、特色种养业等，对自身经营农业的能力和投资农业风险估计不足。一些企业因经营不善和效益不佳而退出农业经营领域，由此带来土地常年荒芜、农户租金无着落等一系列后遗症。二是资金、人才等要素短缺，经营较为困难。现代农业的建设资金巨大，贷款很难，多数工商资本对此估计明显不足，导致后期资金短缺。调查表明，平罗县投资农业的工商资本目前有近40%资金短缺。同时，工商资本投资农业的领域大多是高品质、高效益的特色农业，同样需要懂技术、懂经营的专门人才。但这类人才不仅难聘到，而且聘到后也难留住。调查显示，有一半的农业企业缺乏农业专门人才，给企业提高生产经营效益、发展现代农业造成一定影响。三是农业风险大，农业保险问题多。农业保险的品种太少、覆盖面太窄，一旦遇到大的灾害企业损失惨重，但获得的保险赔偿金却很少。四是由于是外来工商资本，在与周边村民的接触中矛盾冲突也很多，影响企业的正常生产经营。如平罗县部分工商企业反映，在流转土地灌水过程中，必须要等到渠系上游的农户灌溉完以后，才能轮到自己，有时往往错过了农时季节，给企业造成了很大损失。

四、建立工商资本租赁农户承包地风险防范机制的总体要求

（一）总体思路

按照党的十八届三中、四中、五中全会和农业部、中农办等四部委印发的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》精神，通过探索建立程序规范、便民高效的工商资本租赁农户承包地资格审查、项目审核、事中事后监管等制度，健全多方参与、管理规范的风险保障金制度，对工商资本租赁农户承包地实行分级备案，严格准入门槛，加强工商资本租赁农户承包地准入监管和风险防范，防止出现工商资本到农村流转土地后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题，确保在不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境的基础上，促进农业适度规模经营，提升农业产业化水平。

（二）基本原则

1.保障粮食安全，促进农民增收。对工商资本租赁农户承包地要有严格的门槛，租赁的耕地只能从事农业生产，不能改变用途，而且必须保证区域内租赁的耕地按照一定比例从事粮食生产经营，确保耕地红线不突破、国家粮食安全和农民增收。

2.尊重农民意愿，依法自愿有偿。在农村土地流转中要充分尊重农民主体地位，发挥市场配置功能，坚持依法自愿有偿，强化政府扶持引导，不搞大跃进，不搞强迫命令，不损害农民权益。在价格协商、合同拟定等环节要严格遵照相关法律法规，公开平等，依法自愿。

3.适度规模经营，发展现代农业。坚持经营规模适度和农地农用，避免片面追求超大规模经营。鼓励工商资本发展技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务，把现代经营理念和产业组织方式引入农业，推动现代农业发展。

（三）主要目标

探索建立科学规范的工商资本租赁农民承包地准入、审核、监管、风险防范等机制，引导工商资本规范、有序租赁农民承包地，促进农业适度规模经营，有效控制和防止农村土地规模经营风险和隐患。同时，通过优化要素资源配置，鼓励工商资本发展技术密集型产业和良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，推进“公司+农户”模式，提升农业科技和产业化水平，加快改造传统农业和建设现代农业。

五、建立工商资本租赁农户承包地风险防范机制的对策建议

（一）加强流转土地准入监管

1.合理确定租赁时间。对不同的土地类别、不同的经营主体、不同的产业以及工商资本经营项目的不同合理确定租赁期，对从事畜牧养殖、农产品加工等项目的可适当延长租赁期，但不得超过二轮承包期剩余年限。耕地流转时限不得超过二轮延包期限，对开发农村“四荒地”经营农业项目的，最高期限不得超过30年。土地流转要结合当地总体规划，禁止审批列入城市规划区和园区内的农村土地流转项目。鼓励采取分期租赁的方式，防止工商资本长期租赁、占用农户承包地。

2.合理确定租赁面积。工商资本租赁农户承包地面积应根据其资金实力、经营项目性质、经营管理能力确定，但初次租赁面积最高不得超过1000亩，累计最高不得超过3000亩。确有雄厚资金实力和良好经营业绩的，经批准可逐步扩大租赁规模。

3.严格进行申请报备。要按照工商资本租地面积的多少，以县为主建立农村土地经营权流转申请报备制度，由企业申请，乡村登记，报县农改办审核备案。备案内容包括农地租赁合同、租赁面积、使用情况等。对租赁农地超过当地上限控制标准或者涉及整村整组流转的，要作为备案重点，提出明确要求。 建立分级报备制度，一次性流转面积在1000亩（含1000亩）以下的，由乡镇备案；一次性流转面积在1000～1500亩（含1500亩）的，报县级农业主管部门备案。通过建立申请报备制度，便于准确掌握工商资本租地情况，更好实施监督。

4.严格进行资格审查。严格执行中央精神，鼓励和提倡适度规模经营，严格控制超大规模集并土地流转项目。建立由农牧、乡村干部代表、农民代表、农业专家等多方参与的农地流转审查监督机制，采取书面报告和现场查看等方式，对租赁农地企业（组织或个人）的主体资质、农业经营能力、履约资信、环保测评、项目效益风险、土地用途，以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审查审核。符合条件的，可以享受相关产业扶持政策和优惠措施；不符合条件的，不得享受产业扶持政策和优惠措施；与国家法律政策相抵触的，进行限制或禁止。鼓励和引导社会工商资本参与产前、产后社会化服务及发展现代农业过程中，农民想干而又干不了的农业开发项目。

5.建立土地经营权的法律地位。为稳定和完善农村土地承包关系，创新农村土地经营机制体制，实现真正意义上的“三权”分离，保障土地所有者、承包者和经营者的合法权益，让流出方依法拥有土地承包权、流入方依法取得土地经营权。建议使流入方的土地具有物权效应，明确其法律地位。如受让方有抵押融资需求的，可比照房产抵押程序，由主管部门经过相关程序审核后，受让方将流转经营权的相关法律文书换取《土地流转经营权证》办理融资业务。

6.切实规范流转合同。对《流转合同》进行进一步修改完善，流转合同中应明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项。对工商资本租赁农户承包地合同全部进行司法公证，并向工商企业颁发《租赁经营权证》，赋予工商企业租赁土地相关的权能。

（二）加强事中事后监管

1.全面核查工商资本租赁农户承包地情况。定期对工商资本租赁农户承包地情况进行全面清理核查，依法进行规范。对已超出租赁面积和期限上限标准的，在不影响农业生产的情况下，可按照合同约定继续履行，合同到期后按照新的规定进行调整；对违法改变农地用途搞非农建设的，要组织力量立即查處；督促工商企业按照合同约定及时兑付土地租金，切实保障集体经济组织和农民权益，对违约拖欠农户租金的，要督促企业（组织或个人）尽快清偿。

2.严格租赁耕地质量保护监督。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，切实保障农地农用。租地企业（组织或个人）应严格按照合同约定在租赁农地上直接从事农业生产经营，未经承包农户同意，不得转租。加强对企业（组织或个人）合理使用化肥、农药等投入品监管，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。

3.严格租赁耕地用途监督。按照“不改变所有权属、不改变农业用途、不破坏综合生产能力”的要求，强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”。农牧部门和乡、村两级要对工商资本租赁农地经营情况定期开展监督检查，鼓励和支持农村集体经济组织和承包农户对租赁农地利用情况进行监督，采取设立举报电话、举报箱等手段实施动态监测，及时纠正查处违法违规行为。对撂荒耕地的，可依法终止合同，并追究责任。对主导产业不符合当地产业规划的，停止享受相关农业生产扶持政策。同时，跟踪企业对农业经营项目的投资进度，防止套取国家项目资金和出现半拉子工程。

4.探索建立租赁土地退出机制。对失信租赁农户承包地企业要通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。特别对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，一经发现，责令限期整改，并依法追究相关责任，解除合同。对恶意拖欠租赁费等违反合同约定的，流出农户和村集体经济组织可依法解除农地租赁合同，并要求赔偿。

（三）强化风险防控

1.建立流转土地市场化运行机制。工商资本租赁农户承包地应通过县乡农村产权流转交易机构等公开市场规范进行，县乡农村产权流转交易机构要尽快建立健全市场运行规范，明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序、监督管理及相关责任等事项，确保租赁程序规范合法，通过规范程序防范风险。

2.建立流转土地书面委托制度。工商资本租赁农户承包地，特别是整村整队租赁的，必须经全体农户书面委托村集体经济组织进行租赁，由农户与村集体经济组织签订委托流转协议，不能以少数服从多数的名义，将农户承包地集中对外招商经营，防止强迫命令。不得以下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。

3.建立流转土地风险评估制度。对工商资本租赁农户承包地，组织工商、农牧、金融机构、发改、国土等相关部门和乡村干部代表，对企业资金实力、经营管理能力、市场销售能力、金融资信情况等隐性风险进行综合评估，出具风险评估报告，作为准入审核的必备条件。

4.建立流转土地风险保证金制度。工商资本租赁农户承包地应先付租金、后用地。且应于每年三月份之前，向所在村集体经济组织缴纳不低于当年租赁费10%～30%的保证金，用于防范承包农户权益受损。指导乡村制定《租赁农地风险保证金使用管理办法》，缴纳的保证金由村集体经济组织管理，不得挪作他用，租赁合同期满，租赁者无违约行为的，应当及时予以退还。探索建立工商资本租赁农户承包地退出机制，对因经营不善等原因造成工商资本不能继续经营租赁承包地的，要按照合同约定履行相关违约责任。探索建立风险保证金与农业产业发展基金、农业保险等结合机制，将风险保证金注入产业发展基金，工商资本种业基地在参加农业保险的基础上，可优先从产业发展基金中获得贷款，提高风险保障能力。各级财政对工商资本缴纳保证金给予适当补助。

5.建立土地流转风险防控体系。对工商资本租赁农户承包地进行强制保险，政府对保险金缴纳予以适当补贴；建立租赁农户承包地工商资本信用体系，并实行信息共享，根据其信用情况兑现相关补贴政策，进行风险评估；建立健全农村土地流转矛盾纠纷仲裁机构，为工商资本租赁农户承包地提供法律仲裁服务。

（四）强化引导，促进工商资本投资农业领域健康发展

1.積极引导工商资本投资适合企业化经营的农业产业领域。工商资本下乡是带动、不是代替农民发展现代农业。要引导工商企业（组织和个人）进入农户家庭及合作社无法承担的关键环节和产业发展的薄弱环节，确保以农民为主体推进现代农业发展，特别不能以财政资金、优惠政策去引进对农民只有排斥、没有带动效果的企业。重点应积极引导工商资本投资现代化程度低而且难度又比较大、经营效益比较低的产业，如优质粮食、牛羊养殖、制种等产业。同时，要引导工商资本投资为农业产前产中产后服务的加工、营销、农资、农机和技术服务的现代农业服务业。要把适合于农户家庭经营、合作经营和农民集体经营的农业产业留给农民，避免工商企业与农民争地、争利。

2.加大扶持力度，促进工商资本投资农业领域稳步发展。对于工商资本投资的农业企业，其合法租赁的农民承包地，要核发农村土地流转经营权证；投资建设的房屋、厂房、设备要核发设施用地使用权等产权证。要积极与各类金融机构协调，探索企业以土地流转经营权、农业设施用地使用权、设施设备、农产品评估折价等做抵押担保，破解农业贷款难的问题，切实解决工商资本进入农业后的周转资金短缺问题。要建立农业技术推广服务人员联系企业制度，及时指导企业解决生产过程中的技术难题。帮助工商企业加强与农业大专院校和农业科研机构的联系，保障专业人才供给和加快科研成果转化，加大人才培训力度，切实解决农业企业专门技术人才短缺的问题。对单位土地产出效益高、解决本地就业数量多、生态功能显著的工商资本主体实行以奖代补。积极推进农业保险，针对工商资本经营特点，增加蔬菜、制种、畜禽养殖等农产品保险业务，增加交费额度，提高保险额度。

3.妥善解决矛盾冲突，为工商资本健康发展创造良好环境。农民与农业企业的矛盾产生大都是农民承包地流转引起的，有的是历史遗留问题。农民得到的承包地流转费低，而目前农业企业的农业经营效益好，导致农民心理上的不平衡，由此滋事生非，影响农业企业的正常生产经营活动。也有少数不法农民偷盗田间地头的农产品。对此，地方政府要积极做好协调工作，调解好农民与企业的关系，对于少数不法分子的有意破坏行为必须绳之以法。

（五）尊重农民意愿，维护土地租赁双方合法权益

1.加快土地确权，保障农民土地权益。工商资本投资农业的最大变数是农民承包地的大规模流转，而农民的土地权益也在流转过程中被侵害。农民土地权益被侵害的根本原因则是农村集体土地的产权不清晰。因此，当务之急是要在解决基层干部思想认识的基础上，加快土地确权，核实农村集体土地面积，并将其明晰到具有法人代表资格的农村集体经济组织，量化到集体经济组织成员，从制度上保障农民土地权益。

2.尊重农民意愿，建立平等协商机制。一是以平等协商互助共赢的原则约定合同条款。确定流转双方认可的流转费用，并积极探索土地升值部分在企业和农民之间合理分享的有效办法。二是建立土地流转风险保障基金。有效开展土地流转风险预防、控制和处置，及时协调和化解可能出现的土地流转纠纷，保障农民流转土地的权益和农村社会稳定。

3.创新利益联结机制。一是 “公司+基地+农户”服务型规模经营模式。公司流转农户土地后与农户反租倒包收购订单，并帮助当地连片规划、供应良种、培训技术、统一病虫害防治，特别是担保贷款，目的主要是获得加工原材料。这种工商资本与农业结合的模式，既没有触动家庭承包责任制的基本经营制度，又实现农业规模经营和农民增收，应大力提倡及给予积极鼓励。二是积极探索和发展工商资本与农民土地相结合的股份公司，推行农民以土地入股发展土地股份合作社。在工商资本下乡中，有一部分是和当地农户组成股份公司，即工商企业出资金、技术和管理人员，让农户以自己家承包的土地折价入股，从而结成命运共同体，实现利益共享、风险共担，形成紧密的利益联结机制。

六、建立工商资本租赁农户承包地风险防范机制的保障措施

（一）加强组织领导

各级党委、政府要成立由党委、政府主要领导任组长，四套班子分管联系领导任副组长，农牧、工商、国土、财政、水务、林业、农改、司法等相关部门和各乡镇负责人组成的工作领导小组。领导小组在农牧系统设立办公室，负责工商资本租赁农户承包地风险防范机制建立工作方案、实施细则、配套办法的制定，对试点工作进行指导、督察。

（二）明确责任分工

要科学制定工作具体内容和任务，明确各成员单位职责，确保风险防范机制建立工作按照既定的方向稳步推进。领导小组各成员单位要按照职责和分工，明确各自工作目标和任务，各司其职、通力协作、密切配合，加快推进风险防范机制建立工作。要充分发挥县农村土地改革矛盾纠纷调解委员会和仲裁庭的作用，加强流转合同的履约监督，对出现的矛盾纠纷和问题，及时采取措施予以解决。

（三）加大扶持力度

各级财政在风险防范机制建立上每年要安排一定专项资金，加大对建立健全工商资本租赁农户土地风险防范、考评监管等机制的投入，对工商资本发展优势特色产业、推广新品种新技术和先进管理理念等给予扶持，确保试点任务顺利完成。各级农牧部门要积极向国家和区、市农牧部门争资金、争政策，把农业产业化、新技术示范推广、社会化服务体系建设等项目资金和政策向租赁农户承包地的工商资本倾斜。

（四）强化部门联动

定期组织由纪检监察、工商、农牧等部门参加的工商资本租赁农户承包地风险防范工作检查，发现问题，督促整改，总结经验，研究政策，确保工商资本租赁农户承包地风险得到有效控制。

（五）严格考评奖惩

把风险防范机制建立工作任务列入对相关部门和各级政府年度目标管理考核指标，完善考评机制，加大分值权重，强化奖惩措施。要认真总结工作经验，对工作中发现的问题要积极进行调查研究，不断细化、完善相关制度和政策，对经实践证明切实可行的成果及时总结，不断完善，逐步在全區进行示范推广。

参考文献：

〔1〕王妹，乔玉洋；论资本投入推进农业现代化进程的作用机制[J]；江苏商论；2007年。

〔2〕吴传根；引导工商资本投资农业[J]；浙江经济；2011年。

〔3〕赵俊臣；土地流转：工商资本下乡需规范[J]；红旗文稿；2011年。

〔4〕郭红东，姚芸芸，王丹丹；浙江省工商资本投资农业问题研究[J]；现代商业；2008年。

课题组成员：王云、关尚德、白惠明、鲍小明、刘向鹏、惠芳、李宏阳、白淑萍、吴俊玲、陈乔娜

责任编辑：凌玉