城市财政健康评价——以浙江省为例

颜 燕 Andrew Reschovsky

一、引言

金融危机后许多城市政府出现财政困境，城市财政健康问题引起社会和学界的广泛关注。2013年美国 “汽车之都”底特律申请破产，为世界各国敲响了财政风险警钟。地方政府只有清醒认识自身财政状况并有效控制财政风险，才能避免财政危机的重演。随着我国经济发展步入 “新常态”，财政呈现出新的阶段性特征和发展趋势（邓晓兰和陈宝东，2017［1］）。首先，财政收入增速明显下降，金融危机后由于企业效益下降、工业生产放缓以及推行结构性减税等原因，地方财政收入增速明显下滑，尤其是一些资源型城市面临更大的财政困难。其次，地方财政支出面临刚性需求，人口老龄化程度加深以及新型城镇化持续推进等问题，加重了地方政府教育、医疗等刚性民生支出和基础设施投资支出的责任，对地方政府财政能力提出了巨大挑战。最后，地方政府债务问题严峻，虽然新 《中华人民共和国预算法》出台前地方政府被禁止举债，但许多地方政府通过成立融资平台，积累了大量债务，偿债压力巨大。经济新常态下财政收支增速倒挂以及严峻的地方债务问题对地方财政健康发展提出了巨大挑战。

市、县政府作为公共服务的主要提供者，在新形势下面临更严峻的挑战，财政健康问题尤为值得关注。市、县财政困难已作为不争的事实被学者广泛讨论，自1994年分税制改革以来，省以下财政分权体制过渡并不顺利，各级政府间出现财权上移、事权下移的状况，市、县政府财权与事权不匹配的问题日益突出。为了缓解市、县政府财政困难的局面，上级政府不断加大转移支付的力度，以期保障地方政府提供基本公共服务的能力，并平衡地区间财力差异。转移支付也因此成为地方政府重要的收入来源，1997—2012年，中央对地方转移支付的数量从2857亿元增长到45362亿元，年均占地方政府财政收入的43.9%（胡祖铨，2013［2］）。可见，转移支付制度的设计是影响地方财政健康发展的重要因素。

本研究试图通过定量方法评价市、县政府的财政健康程度。由于分税制改革仅确立了中央和省之间的分权关系，而省以下分权体制存在巨大差异，因此难以在全国范围内科学评价市、县政府的财政健康程度并进行比较。为了使研究更具有可比性，本文以浙江省为例，测度市、县政府的财政健康程度。新形势下浙江省面临的财政问题在中国具有典型的代表性。作为出口导向、传统产业比重较高的省份，浙江省财政收入在结构调整过程中将受到更大的冲击，而作为新型城镇化的重要基地，浙江省公共财政支出的压力也相对更大。此外，浙江省是我国最早实施省管县财政体制的省份之一，市、县级政府在行政和财政事务方面均具有更大的自主性和独立性。数据的可获得性和浙江省内部存在的区域差异也为本研究的实现提供了条件。因此，本研究以浙江省为例，通过定量评价市、县政府的财政健康程度，进一步分析浙江省现行转移支付制度在平衡地区间财力差异方面的作用，以期为我国转移支付制度改革提供建议。

二、财政健康定义及测度

财政健康伴随着金融危机后暴露的城市财政压力问题出现在公众视野中。通常来讲，财政健康意味着地方政府在当前及未来有足够的财力提供标准的公共服务。然而到目前为止，仍没有准确的概念和标准化的方法界定和评价什么是财政健康（Bird，2014［3］）。事实上，财政健康包含多重维度，Slack和 Bird（2015）［4］总结了财政健康的四个研究视角及其对应的测度方法（见表1），这些研究视角包括是否具有良好的财政管理能力、能否维持良好的信用评级、能否规避可能发生的财政困境、如何通过转移支付保障地方政府财力。不同研究视角对应不同的测度方法，值得注意的是，不同测度方法之间可能存在交集。

表1 财政健康的关注点及其测度方法

有些机构和学者尝试建立一套综合的评价指标体系衡量城市财政健康。美国府际关系委员会（Advi⁃sory Commission on Intergovernmental Relations，ACIR，1973）最早进行了尝试，构建了包含政府资金收支平衡、超额负债率、年末累计短期负债、财产税下降趋势、预期财政赤字的持续性、预期政府资产缩水比率六方面指标的评价体系。 之后，Brown（1993）［5］、Kloha 等（2005）［6］、 Wang 等（2007）［7］从不同角度、使用不同变量对该指标体系加以修正。Bahl和Dun⁃combe（1991）［8］提出将盈余赤字比、债券评级和负债比率、财政收入能力和支出需求作为衡量城市财政健康的三类指标。国际市（县）管理协会（Interna⁃tionalCity/County ManagementAssociation，ICMA，1994）构建了一套财政长期健康评价体系（FTMS），包括短期债务偿还能力、长期债务偿还能力、财年内一般预算公共服务支付能力、未来一般预算公共服务支付能力四方面指标。综合来看，财政健康综合评价指标的建构往往更关注地方政府的偿付能力，在指标选取上偏重地方政府资产和负债信息。

在表1提及的四类财政健康研究视角和测度方法中，财力均等视角下的财政健康评价受到学者的广泛关注，并形成了一套较为成熟的方法体系。早期学者多利用财政赤字或财政收支比来测度政府的财力状况，如《美国统计摘要》（1990）用年度财政收支差额与财政支出的比衡量州政府的财政状况。Ladd和Yinger（1991）［9］正式提出用政府财力状况衡量财政健康的概念，并指出采用 “收入－支出差额”（need capaci⁃ty gap）法来测度地方政府的财力状况。其中，收入是指地方政府从辖区内筹集收入的能力（revenue rai⁃sing capacity），支出是地方政府提供标准公共服务的最小支出需求（expenditure needs）。“财政支出需求”与 “收入筹集能力”的差额越大，地方政府的财政状况越差，财政健康水平越弱，也需要更多的转移支付保障基本支出需求的实现。沿袭这一思路，Re⁃schovsky（2007）［10］、 Levine 等（2012）［11］、 Zhao（2015）［12］等采用类似的评价方法对美国地方政府财政健康程度进行了评价和比较，并进一步探讨了转移支付在平衡地区间财力差异方面的作用。

目前国内关于城市财政健康的研究相对较少，解洪涛等（2015）［13］借鉴ICMA的评价方法，通过构建综合指标对中国省际财政健康程度进行了评价。李建军和谢欣（2011）［14］、 张伦伦和宋钦雪（2016）［15］则从财力均等的视角切入，借鉴 Ladd和 Yinger（1991）［9］的测度方法，探讨了湖北省和云贵川三省的财政健康状况。除此之外，较少有学者通过定量研究方法对政府财政健康程度进行研究。鉴于我国现行财政体制下转移支付的重要作用，本研究从财力均等视角切入，以浙江省为例，通过 “收入－支出差额”法测度市、县政府的财政健康程度，并进一步探讨转移支付制度在平衡地区财力差异方面的作用。

三、研究方法与数据来源

“收入－支出差额”法的关键在于计算政府 “财政支出需求”和 “收入筹集能力”。需要指出的是，与地方政府的实际支出和实际收入不同，“财政支出需求”和 “收入筹集能力”是基于辖区社会、经济、自然特征等因素计算而来，反映了政府的潜在支出需求和潜在收入能力。因此，“收入－支出差额”法可以保证评价的客观性。下面具体介绍 “财政支出需求”和 “收入筹集能力”的测算方法。

（一）财政支出需求

财政支出需求是指地方政府提供标准公共服务所需要的最低限度支出。由于地区间支出责任和支出成本的差异，财政支出需求在地方政府间也存在差别，其计算公式具体如下：

其中：i是市县政府，本研究共包括67个市县政府，其中地级政府11个，县级政府56个。j是公共服务，本研究将公共服务划分为七大类：一般公共支出、教育支出、农林水利支出、社保和医疗卫生支出、公共安全支出、城乡社区事务和住房支出以及交通支出。ENi是市县i人均财政支出需求。Sj是地方政府提供一单位标准公共服务j所需要的平均成本，本研究采用浙江省各项公共服务水平的平均值作为标准。SRij是支出责任系数，如果某政府提供某项公共服务，则该系数为1，否则为0。由于我国几乎所有公共服务都由地方政府提供，因此该系数绝大部分为1。①在计算教育和交通支出需求时，研究采用在校学生数和公路里程数作为单位，因此对于这两项公共服务支出责任系数进行了调整：教育的支出责任系数调整为 “城市i人均学生数/全省人均学生数”，交通的支出责任系数调整为 “城市i人均道路里程/全省人均道路里程”。CIij是城市i提供单位公共服务j的成本系数，由于社会、经济、自然等属性的影响，不同地方政府提供同一公共服务的成本存在差异。

本研究的一个重点是如何确定每个地方政府提供公共服务的成本系数。根据前人的研究，本文采用回归方程的方式来确定成本系数。回归建立在公共服务生产方程以及对应的支出方程基础上。地方政府公共服务的水平（Qs）是由地方政府支出水平（E）、公共服务提供效率（F）以及成本要素（C）共同决定的，具体形式如下：

据此，对应的支出方程可以通过标准的转换表示如下：

其中，Qd取决于本地居民的偏好和地方政府提供公共服务可获取的各项经济资源。本研究采用如下简化支出方程来估计不同地方政府提供每项公共服务的成本系数：

其中：Eij是市县i在公共服务j上的人均财政支出；C是影响公共服务支出的一系列成本因素，例如失业率、人口总量等，不同公共服务的成本因素存在差异（见表2）；Z是一系列控制变量，例如反映需求的人均地区生产总值、反映外部资源可得程度的转移支付和政府性基金。

表2 财政支出分类别成本因素

（二）收入筹集能力

收入筹集能力是指地方政府在标准税率下从辖区获取收入的能力。关于收入筹集能力的测算，典型的方法为 “代表性税制法”（representative tax system）。代表性税制法起源于美国，主要为辅助美国政府间转移支付制度的实施，寻求各州和地方政府收入能力横向公平比较的标准。ACIR将税收收入能力定义为“各州系列同类税基与相应的国家统一税率相乘而得到的税收收入”，其中同类税基又称为标准税基，国家统一税率又称为标准税率，即税收收入能力＝标准税基×标准税率。

由于无法有效分离中国各项税收的税基等数据，不能直接应用代表性税制法测算政府收入筹集能力，因此本文采用地区GDP来替代标准税基，浙江省平均税负来替代标准税率进行测算。由于我国对农业、工业和服务业征收的税种和税负存在显著差异，因此本研究分别计算得到浙江省市县级政府从三类产业单位产值获得的税收，再将其与之对应的行业生产总值相乘并加总，进而测算得到各城市的收入筹集能力。具体计算公式如下：

收入筹集能力＝0.000916×GDP农业＋0.065942×GDP工业＋0.102600×GDP服务业＋非税收入①根据笔者测算，浙江省市县级政府从单位第一产业增加值中获得0.09%的税收，从单位第二产业增加值中获得6.59%的税收，从单位第三产业增加值中获得10.26%的税收。

（三）数据来源

财政数据主要来源于 《浙江财政统计年鉴2014》，由于财政支出数据根据功能科目分类，因此每项支出中既包括运营支出也包括投资等资本支出。为了平滑资本支出带来的波动，本文在研究时采用2010—2013年4年间的支出平均值进行平滑处理，所有单位以2013年计价。政府间转移支付和政府性基金数据来源于每个市县 “关于××市2013年财政预算执行情况报告”，理论上每个地方政府都要求在该报告中公布公共预算收支、转移支付以及政府性基金预算等情况，但是在数据搜集过程中仅有33个市县政府公布了转移支付的数据②下列市县缺少转移支付数据：淳安县、慈溪市、岱山县、德清县、洞头县、奉化市、富阳市、海宁市、景宁县、缙云县、开化县、临安市、临海市、龙泉市、宁海县、磐安县、平湖市、浦江县、青田县、瑞安市、三门县、嵊泗县、松阳县、天台县、桐乡市、文成县、象山县、仙居县、义乌市、永嘉县、玉环县、云和县、余姚市。，并且6个地区缺失政府性基金的数据③下列市县缺少政府性基金数据：奉化市、金华市、宁波市、台州市、仙居县、永康市。。对于缺失的转移支付和政府性基金数据，我们根据已有数据进行拟合回归，估计遗漏数值。其他社会经济数据主要来源于《浙江省统计年鉴2014》。由于浙江省统计年鉴中没有常驻人口和详细的人口结构数据，因此人口数据主要来源于2010年 “浙江省第六次人口普查资料”，包含每个地区常住人口以及诸如年龄分布、60岁以上居民健康程度等结构性信息。虽然2010至2013年间城市人口总量发生了些许变化，但是人口结构变化相对较小。财政供给人口数来源于财政部国库司和预算司编写的 《2009年全国地市县财政统计资料》。

四、财政健康评价结果

根据上述方法，本研究测算了浙江省各市县政府提供标准公共服务所需的财政支出需求和收入筹集能力（表3）。从财政支出需求来看，2013年浙江省各市县人均财政支出需求均值是8155元，其中公共安全以及农林水利的支出需求差异最大。总体来看，人口规模越小的地区支出需求相对越高，人口规模最低五分位城市的平均支出需求要比最高五分位的平均支出需求高15%。但人口规模与一般公共服务、教育和交通支出需求没有显著关系，农林水利、社保医疗等的支出需求在小规模地区更高，而公共安全、城乡社区事务和住房在大城市相对更高。表3同时展现了各市、县收入筹集能力的计算结果。从收入筹集能力来看，2013年浙江省各市县人均收入筹集能力均值是4854元，其中苍南县最低，为2639元，宁波市最高，为11324元。

表3 财政支出需求、收入筹集能力及财政差额计算结果 单位：元

图1和图2分别反映了浙江省各市县财政支出需求和收入筹集能力的空间分布，颜色越深说明财政支出需求或收入筹集能力越高。可以看出，二者在空间分布上存在显著的差异，财政支出需求最高的地区主要分布在浙江省西南部和部分东北部市县，这些地区多山地，经济不发达，收入筹集能力相对较低。收入筹集能力相对较高的地区则主要分布在浙江省北部市县，而这些地区的财政支出需求却相对较低。

图1 浙江省市县财政支出需求空间分布图

图2 浙江省市县收入筹集能力空间分布图

本研究计算了测度财政健康的最终指标 “财政差额”（财政差额＝财政支出需求－收入筹集能力）。为了便于比较，本文将计算所得的各市县 “财政差额”减去 “浙江省财政差额均值”得到 “相对财政差额”。相对财政差额均值为0，数值为正表明该地区的财政健康程度低于全省平均水平，数值为负表明该地区的财政健康程度高于全省平均水平。图3是浙江省相对财政差额空间分布图，颜色越深的地区相对财政差额越大，财政健康程度也越弱；颜色越浅的地区 “相对财政差额”越小，财政健康程度也越好。从图3可以看出，财政健康水平最优的地区主要分布在浙江省北部，包括杭州、宁波以及偏南部的温州等城市，财政健康水平最差的地区主要分布在西南部的丽水市以及东部的台州市等地区。

图3 浙江省市县相对财政差额分布图

图4 浙江省市县财政状况分类图

本研究进一步探讨了影响市县财政健康的因素。一个地区财政健康水平差或由于财政支出需求较高，或由于收入筹集能力较差，亦或二者兼而有之。根据各市县财政支出需求和收入筹集能力与浙江省平均水平的关系，本研究绘制了浙江省市县财政状况分布图（图4）。其中颜色最浅的是财政支出需求和收入筹集能力均比较低的地区，这类地区主要分布在浙江省东南部和中部某些市县；颜色略深的区域是财政支出需求和收入筹集能力均比较高的地区，这类地区主要分布在浙江省东北部；颜色次深的区域是财政支出需求高但收入筹集能力弱的地区，这类地区主要分布在浙江省西南部，财政健康程度一般较差；颜色最深的是财政支出需求低但收入筹集能力高的地区，这类地区主要分布在浙江省北部市县，财政健康程度一般较好。

五、浙江省转移支付制度有效性评价

转移支付制度对城市财政健康具有重要的影响，世界上许多国家和地区通过转移支付来平衡地区间财力，而转移支付制度的设计多依据前文提及的 “财政差额”，如美国、澳大利亚、英国、日本等。目前我国财政转移支付的结构仍然是专项转移支付为主，一般性转移支付为辅（李万慧，2016［16］）。由于一般性转移支付按照因素法设计，上级政府不指定资金用途，地方政府可以自由支配资金的使用，因此一般性转移支付具有财力均衡的特点；而专项转移支付多是按项目设计，上级政府严格指定资金的用途，地方政府只能按照要求将资金用在事先约定的公共支出上，因此专项转移支付具有较强的针对性。

浙江省在转移支付制度上进行了大胆改革，并开创了 “专项性一般转移支付”的新思路，将体现均衡性、对受益人群普惠性的专项转移支付资金纳入一般转移支付范畴，如新型农村合作医疗制度、生态公益林补偿机制等民生项目等（张蕊，2013［17］）。同时浙江省尝试对部分专项转移支付实行 “因素法”分配制度，上级政府根据各地工作量、工作绩效、地方财力状况等因素确定权重系数，根据公式计算专项转移支付资金数目，由市县政府统筹安排。浙江省通过“专项性一般转移支付”改革，大大提高了市县政府的财政调控能力。为了检验浙江省转移支付制度的有效性，本研究绘制了图5。其中，横轴是测算得出的各市县 “相对财政差额”，纵轴是人均转移支付水平。可以看出，人均转移支付和相对财政差额之间存在显著的正向关系，也就是说财政健康水平越差的地区会获得越多的转移支付资金。这一结果说明浙江省现行转移支付分配制度确实起到了均衡市县间财力的作用。

图5 浙江省市县转移支付与相对财政差额散点图

六、结论与讨论

伴随着我国经济发展进入 “新常态”，城市财政也呈现出新的阶段性特征和发展趋势，经济新常态下财政收支增速倒挂以及严峻的地方债务问题对地方财政健康发展提出了巨大挑战。市、县政府作为公共服务的主要提供者，在新形势下面临更严峻的挑战，财政健康问题尤为值得关注。本研究从财力均衡的视角探讨城市财政健康，以浙江省为例，通过 “收入－支出差额”法测度市县政府的财政健康程度及其影响因素，并进一步分析转移支付在平衡地区间财力差异方面所起的作用。研究结果显示，浙江省市县政府间存在显著的财政差异，这一差异既与辖区内税收资源禀赋有关，又与提供公共服务的成本有关。浙江省现行转移支付制度较大程度上平衡了市县间的财力差异。

近年来专项转移支付改革一直处于财政体制改革的蓝图中。2014年 《预算法》修正案首次对财政转移支付制度进行了系统阐述，指出转移支付的目标是“推进地区间基本公共服务均等化和均衡地区间基本财力”，同时新 《预算法》明确提出 “建立以一般性转移支付为主体的转移支付制度”。可以预见，专项转移支付制度改革是未来一段时间的工作重点。专项转移支付改革是渐进式过程，可以通过两种路径进行探索：一是将部分专项转移支付转化为一般性转移支付，提高转移支付均衡地区间基本财力的作用，前文提到的浙江省 “专项性一般转移支付”作为专项转移支付的一种替代进行了较好的尝试。二是将部分专项转移支付转变为其他财政支出，通过明确、调整不同层级政府间财力和支出责任关系，仅对上级委托事权或共同事权采取专项转移支付的形式。此外，可以对专项转移支付资金进行整合清理，将相同领域的不同专项资金进行整合，仅规定大的用途范围，地方政府结合当地实际对资金进行统筹安排。

［1］邓晓兰，陈宝东.经济新常态下财政可持续发展问题与对策——兼论财政供给侧改革的政策着力点［J］.中央财经大学学报，2017（1）：3－10.

［2］胡祖铨.我国中央对地方转移支付制度研究——基于国际比较视角［J］.地方财政研究，2013（10）：35－39.

［3］Bird R M.Reflections on Measuring Urban Fiscal Health［J］.Journal of African Economies，2014，24（suppl 2）： ii43 －ii72.

［4］Bird R M，Slack E.Is Your City Healthy？ Measuring Urban Fiscal Health［M］.Toronto： Institute on Municipal Finance and Governance，2015.

［5］Brown K W.The 10⁃Point Test of Financial Condition： Toward an Easy⁃to⁃Use Assessment Tool for Smaller Cities［J］.Journal of Physics A Mathe⁃matical＆ General，1993，36（20）： 5695 －5698.

［6］Kloha P，Weissert C S，Kleine R.Developing and Testing a Composite Model to Predict Local Fiscal Distress［J］.Public Administration Review，2005，65（3）： 313－323.

［7］Wang X，Lynda D，Yuan Sen T U.Measuring Financial Condition： A Study of U.S.States［J］.Public Budgeting ＆ Finance，2007，27（2）：1－21.

［8］Bahl R W，Duncombe W.Economic Growth ＆ Fiscal Planning： New York in the 1990s［M］.Center for Urban Policy Research，1991.

［9］Ladd H F，Yinger J.America's Ailing Cities： Fiscal Health and the Design of Urban Policy［M］.JHU Press，1991.

［10］Reschovsky A.Compensating Local Governments for Differences in Expenditure Needs in a Horizontal Fiscal Equalization Program ［J］.Chapter，2007，14： 397－424.

［11］Levine H，Scorsone E A，Justice J B.Handbook of Local Government Fiscal Health［M］.Jones＆ Bartlett Publishers，2012.

［12］Zhao B.Measuring Municipal Fiscal Disparities in Connecticut［R］.New England Public Policy Center Research Report，2015.

［13］解洪涛，陈志勇，陈利伟.中国地方政府省际财政健康度评价及解释——结合资产负债与收支信息的分析［J］.中国经济问题，2015（1）： 3－14.

［14］李建军，谢欣.地方财政健康与财政分权——基于湖北省县级数据的实证研究［J］.当代财经，2011（7）：33－42.

［15］张伦伦，宋钦雪.云、贵、川三省县级财政健康与转移支付匹配度分析［J］.公共经济与政策研究，2016（2）：1－20.

［16］李万慧.中国财政转移支付结构辨析及改革方向展望［J］.地方财政研究，2016（11）：48－52.

［17］张蕊.探索转移支付改革新路径——浙江财政推进 “专项性一般转移支付”改革［J］.中国财政，2013（20）：14－16.