边疆民族地区政府立法工作初探

李剑文

摘 要：政府立法中十分突出地存在市场经济保障不足、行政权力不当扩张和部门利益化倾向严重等问题，应当立足边疆民族地区的实际，凸显地方和民族特色，充分行使立法权。

关键词：边疆民族地区 政府立法 问题与对策

按照宪法、地方组织法和立法法的有关规定，边疆民族地方立法权的范围比较广泛，权限也比较大，如自治立法权就可以变通国家法律和法规。但长期以来，自治立法权的使用严重不足。另外，法律规定享有行政立法权的主体范围是十分宽泛的，他们都可能根据自身管理的需要或出于其他方面的考虑，制定出台各种各样的行政规范性法律文件。但实际上，边疆民族地区政府立法权行使不足，没有能够为边疆民族地区的法治建设提供足够的法律制度支撑。

一、边疆民族地区政府立法不足的集中表现

（一）对市场经济机制的法治保障较弱

在市场准入和市场管理方面，地方立法内容往往带有比较浓厚的计划经济管理模式色彩，很难脱出方保护主义的窠臼，不能彰显对市场经济机制的法治保障。政府往往着眼于如何把相对人管理得井井有条，主观上对如何使管理者在管理上方便易行考虑得多，对如何使管理对象有一个宽松的发展环境，以促进发展则考虑得少。从近期和局部看，这种立法好像保护了当地利益，但从开发长远来看，这在很大程度上破坏了投资环境，不利于创造市场主体公平竞争的宽松和谐的法治环境，实际上保护了落后，不利于提高本地的竞争能力。另外，在立法上对市场经济运行规律的研究不多，与之相关的观念、法律意识也相对薄弱，形成了立法重点分散的状况。

（二）行政权力不适当地强化扩张

立法上未能充分反映社会主义市场经济规律和原则的要求，把已经不适应社会主义市场经济要求的行政管理辦法和维护计划经济的行政管理手段通过地方立法得以强化，导致政府用行政手段对经济和各项事业进行过度干预。在管理方式的规定上，仍习惯于事前管理，规定审批、颁证的程序多，对事中和事后管理、监督手段规定少，最典型的表现就是行政许可、收费过多过滥。在法规规章中还隐含了许多为部门借以创制许可、颁证、收费的“玄机”。这种行政许可和处罚的广泛性和不确定性所造成的直接后果就是，管理相对人为了获得许可或逃避处罚而不择手段、不辞劳苦地“公关”，成为权力腐败的诱发因素。而这样的状况，至今还遗留有许多难以解决的问题。

（三）部门利益化倾向严重

行政立法和行政规范性文件制定中公开透明和公众参与不够，导致存在比较严重的部门利益化倾向。并且，很多时候还不能妥善地处理整体与局部的关系，甚至设定和保护不正当的部门利益。这是一个全国性的问题，但由于边疆民族地区经济落后，则显得更为突出。这已成为制约边疆民族地区地方立法的突出障碍。由于边疆民族地区财政经费上的困难，实践中不少地方和部门习惯于把收费、罚款作为弥补业务经费不足、增加工作人员收入的有效渠道。有些掌握国家政策资源和立法资源的主管部门，在制定立法方案时千方百计为部门争权力、争利益，导致在清理法规中滥设许可审批、收费和罚款等问题的过程中，往往又在新制定法规时增加了许多变相的许可审批、收费和罚款的规定的恶性循环。

二、强化政府科学立法的主要措施

（一）要善用行政立法权

行政立法权是宪法和立法法赋予政府的法定职权，是国家行政权的重要组成部分，行使行政立法权是政府的主要行政方式之一。

树立以行政立法方式行政的思维习惯，摒弃偏好于以政策方式行政的习惯。由于“人治” 和儒家文化传统，政府明显缺乏法治文化传统和依法行政的习惯，突出表现为习惯和擅长于以政策行政，不习惯或不愿意以行政立法的方式行政。为此，应大力养成以依照法律方式行政的良好习惯，彻底摒弃偏好于以政策方式行政的习惯。具体应采取如下措施：一是在各级政府特别是享有行政立法权的政府中开展以学习和掌握宪法和立法法为主要内容的培训工作，主要学习和掌握其中关于政府行政立法权规定的条款。通过有组织有计划的专题培训工作，使政府所有工作人员特别是各级政府的主要领导人员全面掌握我国宪法和立法法赋予了政府哪些行政立法权，并应如何行使好这些权力。二是树立法律、法规大于政策的法治理念，并通过制定法律、法规与政府政策协调法，明确规定当出现同级政府政策与其规范性法律文件冲突时，应以规范性法律文件为准的强制性标准，从而以制度方式保障这一理念最终形成。三是建立行政权力行使量化考核制度，把各级政府是否依法认真全面行使自己的行政立法权作为其政绩考核的主要内容之一。主要考核其制定出台了多少为民行政的行政法规和规章。用制度促使政府依法充分行使自己的行政立法权，使其充分认识到放弃行使行政立法权就是失职，从而改变其偏好于以政策行政的方式。

（二）立足边疆民族地区的实际需要充分体现政府立法特色

比如在西部大开发立法中，涉及西部12个省、区、市，地域辽阔，民族众多，有经济追赶发展问题，有边疆稳定、民族团结、国防安全问题，有文化繁荣问题，有加强生态环境保护问题，还有与中央政府和东中部兄弟省市政府及西部省市区政府相互之间的关系协调问题等等，内容庞杂、千头万绪，问题尖锐、错综复杂，迫切需要各级政府强有力的领导、支持和参与。政府如何参与，其重要途径是用足、用好宪法和法律赋予的行政立法权，充分体现西部开发政府立法的特色。为此，应当紧紧围绕经济建设问题立法。其中要特别突出投资保护立法。要把营造投资的法律环境作为扩大开放的重中之重，及时制定吸引和鼓励开发投资、保障投资者和开发者合法权益方面的法规，将优惠政策体现在法规中，确保民间资本和技术投入的投资回报有法制保障。此外，还要加快适应市场经济发展的人才环境立法。用地方立法手段，加大对人才资源等无形资产的开发、利用和法律保护的力度，建立能够真正促进各类人才合理流动的法律机制，为人才的自由进出创造良好的法制环境，吸引更多的国内外优秀人才到西部发展。四是加快对边疆民族地区自然生态区域的保护、保存和自然资源的合理开发利用方面的立法。目前中央对地方缺乏有效监督，地方环境部门执法不力，环境政策实施机制“软化”的状况时有发生。