发展理念引领下的制度建设

[摘要]“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念要落实于制度建设才能保证规划目标的实现。 党的十八大以来，我国制度建设集中发力，尤其是在绿色、开放、共享三大发展理念指引下，生态文明、开放型经济、民生保障三方面的制度建设一直在持续推进，取得了显著成效，形成了理念引领、问题导向、制度建设的有机整体。其中，生态文明制度建设方面，建立自然资源资产产权制度，建立国土空间开发保护制度，建立资源节约利用制度，建立环境治理市场化制度，建立地方党委政府生态文明责任制度；开放型经济制度建设方面，围绕“一带一路”发展战略、“亚投行”的建设和运行以及实施自由贸易区国家战略进行制度创新，提高我国在全球经济治理中制度性话语权；社会保障制度建设方面，建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障制度，建立基本医疗保险制度，建立社会救助制度，成为全民共享发展成果的基本制度保证。

[关键词]制度建设；国家治理现代化；绿色发展理念；开放发展理念；共享发展理念

[作者简介]顾钰民，复旦大学马克思主义学院教授

党的十八大以来，我国持续推进制度建设，在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念引领下，制度建设集中发力，取得了显著成效，形成了理念引领、问题导向、制度建设的有机整体。社会主义制度的优越性在制度建设中得到更有效、更直接的体现，人民群众的获得感和最大的福祉在制度建设中实现，制度建设正成为国家治理体系、治理能力现代化的重要标志和国家整体实力提升的显著标志。

一、制度建设是理念的体现和落实

创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”是关系发展全局观念上的深刻变革，是发展思路、发展方向、发展着力点的先导和集中体现。理念在经济社会发展中所以重要，因为这是指导思想、行动依据、各种制度和政策建设最终要达到的目标。所以，理念属于软实力，但它的功能和作用还必须借助硬件来实现，这里的硬件就是各种制度建设，理念和制度建设成为一个整体才能对经济社会发展产生实际的影响，提升国家的整体实力。所以，“五大发展理念”确立后，接下来关键任务是全面推进制度建设。

理念是宏观的，制度建设是具体的，理念和制度之间的结合点就是现实生活中存在的各种问题和短板。因此，问题导向既是理念由抽象变具体、由软实力变为整体实力也是由思想变为可操作制度的关键环节。把理念引领、问题导向、制度建设作为一个系统工程本身就是一种创新，就是建设整体协调性的体现。把“五大发展理念”放在领航的地位，其实质是要以“五大发展理念”为出发点看到存在的问题和短板，目的是通过制度建设有效地解决这些问题、补上短板，落实和实现发展理念。

从整体上说，理念和制度是不同层次的问题，理念是国家总体发展的指导思想，制度建设是各个领域、部门、产业等发展的规范、规则、可操作的条例、规定等具有法律性约束力的文件。所以，制度建设一定是具体的，需要对各种问题进行深入研究、考虑各方面的因素才能形成规范性的制度，同时还需要把实践中已经出现的、还没有出现的、具有前瞻性的预设、思想也考虑进去。所以，一项制度建设往往需要比较长的时间，不是一蹴而就，并且在实践中也需要不断进行修正。通常制度建设需要理念作为先导，有了明确的目标，才能作为建设的重点推进。

理念本身涉及的方面和内涵也不完全相同，有的比较容易制度化，指向非常清楚，如绿色、开放、共享；有的难以制度化，指向比较宽泛，如创新、协调。所以，理念和制度建设也难以一一对应。绿色发展理念对应的制度建设就非常明确，开放发展理念也具有实在的内容，共享发展理念只有在制度上落实了，共享才是人们能够感受到的，才使人们有实实在在的获得感。

理念先行是党的十八大以来我国经济社会发展体现的新特征。党的十八大以来，随着新理念的确立，在绿色发展、开放发展、共享发展三大理念指引下，实际上也就是生态文明、开放型经济、民生保障三方面的制度建设一直在持续推进。在生态文明理念的引导下，短短几年中我国对生态文明建设的重视、投入、法律的制定、法治的实施、制度的建设、政策完善的力度都是空前的，所取得的成绩也是有目共睹的。开放发展和共享发展的制度建设也同样如此。

二、 绿色发展理念引领下的生态文明制度建设

习近平指出：“建设生态文明是一场涉及生产方式、生活、思维方式和价值观念的革命性变革。实现这样的根本性变革，必须依靠制度和法治。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备有关。只有最严格的制度、最严格的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。必须建立系统完整的制度体系，用制度保护生态环境、推进生态文明建设。”{1}

党的十八大以来，生态文明制度建设加快推进。中共中央、国务院于2015年9月制定了《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），明确了“十三五”期间推进生态环境治理体系和治理能力现代化的目标。这是十八大以后第一个关于生态文明建设宏观领域的制度性文件。

《方案》提出建立系统完整的生态文明制度体系、推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化的目标。其中，建立健全相关制度包括：健全自然资源资产产权制度；建立国土空间开发保护制度；建立空间规划体系；完善资源总量管理和全面节约制度；健全资源有偿使用和生态补偿制度；建立健全环境治理体系；健全环境治理和生态保护市场体系；完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念；发展和保护相统一的理念；绿水青山就是金山银山的理念；自然价值和自然资本的理念；空间均衡的理念；山水林田湖是一个生命共同体的理念。生态文明体制改革的原则包括：坚持正确改革方向；坚持自然资源资产的公有性质；坚持城乡环境治理体系统一；坚持激励和約束并举、主动作为和国际合作相结合；坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合的六大原则。生态文明制度建设以生态环境领域的突出问题为导向，着眼于在今后五年建立系统完整的生态文明制度体系：endprint

第一，建立自然资源资产产权制度。按照现代产权理论，产权的首要功能在于明确资源归属的前提下更好地保护和提高利用资源的效率。产权不清晰，在现实中的主要问题是产权归谁所有不明确，结果是没有人去行使所有者的权利，由于所有者不到位、产权边界模糊，在生态环境保护中造成了诸多问题。在政府管理方面，难以落实不同职能部门和区域间的监管责任，出现监管缺位。在市场方面，难以发挥市场机制对自然资源资产配置的作用，阻碍对自然资源资产的高效利用。针对上述问题，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度是经济学产权理论第一次在生态领域的运用，明确了自然资源资产“归谁有”“归谁管”和“归谁用”。 通过建立和完善相关制度，一方面，明确责任主体，加强自然资源保护监管。通过确权登记、明晰边界，建立独立机构统一行使自然资源资产所有权；另一方面，逐步解决生态环境保护的市场运行问题。通过所有权和使用权相分离，建立有偿出让制度。通过明晰产权关系，市场机制的作用将逐步显现，市场经济规律和市场机制将在生态领域充分发挥作用，为自然资源资产开展产权交易和高效利用开辟广阔市场前景。

第二，建立国土空间开发保护制度。国土空间开发保护制度和空间规划体系，体现的是资源利用方式、生态保护程度和经济发展方式。我国不少地区资源和空间利用方式十分粗放，空间规划也不尽合理，产生了大量生态环境问题。一个地方的发展模式、发展规划，应该与其生态环境承载力相适应，必须把生态环境因素作为重要的制约条件，在整体上要有生态环境的理念。{2} 建立国土空间开发保护制度，重点划定并严守生态保护红线；建立空间规划体系，重点推进“多规合一”，改变以前生态为经济开发让路的情况，让开发活动严格限制在规定的区域干规定的事。实现“一张蓝图管到底”，让规划真正体现权威性、严肃性，以保证发展的可持续性和区域之间的均衡性。

第三，建立资源节约利用制度。资源是经济社会发展的战略保障，没有完善的资源管理制度和方式、资源利用就会阻碍生态文明建设的进程。我国虽然是资源大国，但并不是资源强国，人均资源占有水平更是远低于世界平均水平，必须树立强烈的资源危机意识，把节约资源作为基本国策。一方面，我国石油消费量已超过4亿吨，其中2亿多吨靠进口，煤炭消费量大致相当于其他国家煤炭消耗的总和，总体利用效率不高。按照这种拼资源、拼消耗的模式发展，不仅经济发展难以持续，更会造成严重的生态环境问题。另一方面，由于相关管理制度缺位，也造成了自然资源及其产品价格偏低，使得保护生态环境得不到合理回报。在市场经济条件下，利用经济规律和市场机制提高资源利用效率，把资源保护成本、损害成本等要素反映到资源使用价格上，建立完善的价格形成机制。把“节源”和实现“减污”作为同一个价值链，资源使用量减少了，就从源头减少了污染，淘汰一批高耗能、效率低的企业，实现产业升级换代，就能为那些能耗低、效率高的企业创造更广阔的市场空间。

第四，建立环境治理市场化制度。我国环境治理明显滞后于社会事业发展，尤其是在市场化制度方面更是明显的短板。全国近60万个行政村中，大部分都没有环保基础设施，每年产生的生活污水基本未经处理就随意排放；我国年化肥施用量约占全世界总施用量的三分之一以上，而有效利用率仅30%左右。在大力开展环境治理的制度体系建设方面，一是要完善污染物排放许可制度，排污必须持证，排污必须依法。二是要严格实行生态环境损害赔偿制度。企业造成生态环境损害必须赔偿，特别严重的还要追究刑事责任。在市场体系方面：一是要培育环境治理和生态保护市场体系，改变目前市场主体和市场体系发育滞后，尤其是环保产业对国民经济的贡献率低，环境服务业发育不良、市场不规范等问题。二是要推行能权、碳排放权、排污权、水权交易制度，通过市场化的手段，改变目前排污成本低、浪费成本低等突出问题。重点建立政府管理和市场机制两方面的制度，形成治理生态环境的合力，构建适应生态文明建设要求的制度体系。{3}

第五，建立地方党委政府生态文明责任制度。在单纯追求GDP为增长目标时，为了“金山银山”而破坏“绿水青山”传统增长方式导向下，部分地方党政领导干部把政绩简单等同于GDP增长。绿色发展理念就是要彻底纠正这种落后的观念。樹立保护自然资源和生态环境也是发展生产力，改善民生的新观念，把保护生态环境作为地方党委政府的明确责任。地方党政领导干部是生态环境建设的第一责任人，对生态环境负责就是对人民利益负责、对子孙后代负责，破坏生态环境必须要追究党规党纪、行政直至法律责任。对党政领导提出生态文明绩效考核和责任追究制度的具体要求，进一步明确地方党委政府在生态文明建设上的党政同责，落实责任承担主体，并且建立终身追究生态环境损害的责任。

三、开放发展理念引领下的开放型经济制度建设

发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。{4}建设更高层次的开放型经济制度，对于我国来说，是一个需要深入思考、研究的新问题，也是填补我国在这方面的制度短板。随着我国综合国力的迅速增长，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权已经成为紧迫的现实问题，十八届五中全会把它纳入我国实现“两个一百年”奋斗目标第一个百年奋斗目标的规划。

话语权是一个复合体，由多种因素构成，既是一种硬权力，也是一种软权力，但它的基础是要有相应的制度建设。有了相关的制度，就有说话的权利，有表达话语的场所，有参与各种规则制定的权力。通过制度建设不但有机会和别人共同参与制定话语，而且以我为主来制定制度体现话语权。谁的制度参与程度强，谁就具有较强的制度性话语权。为实现提高我国在全球经济治理中制度性话语权的目标，党的十八大以后，我国在国际经济领域集中进行制度创新，围绕国际经济领域的三大战略，着力推进制度建设。

第一，围绕“一带一路”发展战略，推动多边贸易谈判进程，促进多边贸易体制均衡、共赢、包容发展，形成公正、合理、透明的国际经贸规则体系。支持发展中国家平等参与全球经济治理，促进国际货币体系和国际金融监管改革，这是以硬实力+软实力+影响力为基础来提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。今天的世界经济发展离不开各国的合作，这必然会涉及各方面的利益关系，而这些利益关系在很大程度上是通过国际贸易体制来安排的。我国现在已经是世界贸易大国，在国际贸易领域占有日益重要地位，对国际贸易的影响力、辐射力越来越大。多边贸易已成为国际贸易的主流，支持发展中国家平等参与全球经济治理，已成为广大发展中国家的共同诉求和推动国际贸易良性发展的必要条件。这需要各国的共同努力，也需要相关国家提出符合大多数国家利益、积极的、建设性的意见来推动。我国在该领域应该有所作为，体现在全球经济治理中的制度性话语权。endprint

第二，围绕亚洲基础设施投资银行的建设和运行，从制度上保证了我国在国际金融领域话语权的提升。亚投行成立对中国意义重大，它作为国际金融领域的一种制度性安排是对现有国际金融制度主要由发达国家来主导的一种挑战，它是以中国为主要发起国的国际金融领域的制度创新。这一制度安排一是有利于扩大对外贸易投资合作。亚投行的成立将带动亚洲大量基础设施项目建设，中国的企业在基础设施建设方面已经处于全球领先地位，因而将获得重大发展机遇。亚投行对亚洲国家进行投资，推动基础设施建设和互联互通，有助于打造亚洲大市场，进一步释放亚洲经济发展潜力，推动国家经济发展，这反过来又会带动和提升中国商品的海外市场需求，推动中国与亚洲其他国家的经贸合作，亚投行的投资还能带动中国制造业标准走向国际。二是有利于推动“一带一路”建设。亚投行的融资平台将成为实施“一带一路”倡议的金融基础，通过布局资本配置，带动整合各国资源，推动“一带一路”建设。三是有利于推动人民币国际化。随着中国在世界经济中的重要性增加，亚投行的成立是中国金融走向国际化的关键节点，中国在国际金融体系将发挥更大作用。四是有利于提高中国在国际上的话语权，在国际经济金融规则制定方面获得更大影响力。目前，世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构均由美国等发达国家主导，亚投行的成立有利于提高中国在国际经济治理中的话语权，为本国及世界经济发展创造更好环境。

第三，围绕实施自由贸易区国家战略，加快实施自由贸易区战略是我国新一轮对外开放的重要内容。推进区域全面经济伙伴关系协定谈判，推进亚太自由贸易区建设，形成面向全球的高标准自由贸易区网络，以这些建设为基础来提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。2015年12月17日，国务院发布了《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，加快形成面向全球的高标准自由贸易区网络，是我国适应经济全球化新趋势的客观要求，是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择 。实施自由贸易区战略，国务院正式批复设立中国（上海）、中国（天津）、中国（广东）、中国（福建）自由贸易试验区。一是提高货物贸易开放水平。与自由贸易伙伴共同削减关税和非关税壁垒，相互开放货物贸易市场，实现互利共赢。二是扩大服务业对外开放。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，逐步推进负面清单谈判模式。三是放宽投资准入，推进投资市场开放和外资管理体制改革，积极稳妥推进人民币资本项目可兑换各项试点，促进贸易投资便利化。四是推进规则谈判。对符合我国需要的规则议题在自由贸易区谈判中积极参与，加快推进知识产权保护、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购等新议题谈判。为我国企业境外投资人员出入境提供更多便利条件。

四、 共享发展理念引领下的社会保障制度建设

共享发展的实质是着力解决人民群众共享改革发展的成果，增进人民福祉，充分体现社会主义本质要求和社会主义制度优越性。提出共享发展理念，解决社会发展过程中公平正义问题。针对我国经济发展的“蛋糕”不断做大，但分配不公的问题比较突出；收入差距、城乡、区域公共服务水平差距较大，根据共享发展存在的实际问题和制度设计不完善的地方，建构与完善有利于公平正义的具体制度。随着现代化、工业化和城市化的深入推进，现实中各种新问题和矛盾不断出现，公平正义的问题已成为中国道路探索的关键性问题之一。必须加快公平正义的制度化安排和建设，逐步建立社会公平保障体系，保障人民平等参与、平等发展的权利，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。要在建立和完善均等化公共服务体系、阶层利益表达机制、收入分配调节机制和社会保障机制等方面取得实质性进展。重点解决以下几方面的问题：

第一，建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，完善社会保障制度。现代社会保障制度是维系和保证社会进入文明进步发展阶段的基本标志，用共享发展理念指导社会保障制度实践，应遵循以下三个原则：一是共建共享原则。社会保障的目的是共享，但前提是共建，没有共建，就没有共享的物质基础；共享的合法性也会受到质疑。共建共享原则体现的是权利与义务相对应。 二是互助共濟原则。社会保障的基本功能之一是互助共济，为所有人提供稳定的安全预期。如果没有人们的互助共济，年少者不能分担年老者的风险，养老保障制度就不可能建立，社会保障是集体主义的制度安排，只有用群体的力量，来实现对个体风险的化解。三是公平正义原则。市场机制存在着自身的缺陷。社会保障是弥补市场失灵、化解市场风险的有效制度。建立社会保障制度，有效实现符合公平正义的共享发展。 2015年以国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》为主要标志，普遍性养老金制度得以确立。职工基本养老保险、机关事业单位工作人员基本养老保险和城乡居民基本养老保险三大制度的建立能够覆盖所有适龄人口，中国全面进入了老年人人人享有养老金的时代。

第二，建立基本医疗保险制度。2015年全面推进大病医疗保险制度，全民医保体系基本建成。这为全民从根本上解除疾病后顾之忧并向健康中国迈进提供了稳定可靠的制度保障。2012年以来，大力推进城乡居民大病保险，解决困难群众的因病致贫、因病返贫问题，目前已在全国大部分地区实施。同时，积极推进医疗保险城乡统筹，不少地区已打破城乡界限，建立了统一的城乡居民基本医疗保险制度，开展城乡一体化医保管理服务。

第三，建立社会救助制度。2014年以国务院制定并实施《社会救助暂行办法》为主要标志，由民政部主导，以最低生活保障与特困人员供养制度、受灾人员救助以及医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体，以社会力量参与为补充的综合型社会救助制度基本形成。2015年国务院又决定全面建立临时性的急难救助，使综合型社会救助制度进一步健全。2015年11月中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确要在2020年前消灭区域贫困并解决好绝对贫困人口问题。

中国的社会保障不仅事实上为全民共享国家发展成果提供了基本途径，客观上成为全民共享发展成果的基本制度保证，是带给人民群众获得感最强烈、最实惠的重大制度安排。

注释：

{1}习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，2014：129.

{2}{3}李君.绿色发展理念的重要制度保障[N].上海证券报，2015-11-10.

{4}中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-11-04.

责任编辑：陈艳华

（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2016年第4期）endprint